城乡一体化的历史使命与功能探索

桂家友

摘要：开发开放25年来，上海浦东新区一直将城乡一体化发展作为目标之一。对上海浦东的探索不仅承载着作为经济发达城市一个行政区域率先实现内部城郊一体化目标的使命，也承载着上海市城乡一体化发展和国家城乡一体化发展试验先锋的使命。“列车工程”、功能区域、“管镇联动”等较具特色的城乡一体化载体体制机制，形塑了浦东城乡一体化的特色模式。由于社会主义初级阶段的城乡一体化任务是异常艰巨的，并不能简单将浦东城乡一体化看作仅仅是浦东的事情，实际上其必然是在整个社会中推进的城乡一体化，其城乡一体化受整个社会经济发展的影响。特别是浦东作为综合配套改革实验重要支撑和着力的城乡一体化推进，取得的每一个成就也是经历千辛万苦和多方面的共同努力。

城乡一体化是社会现代化的一个重要领域，是城乡在社会发展方面的差距基本消失的过程和状态。上海浦东新区（简称“浦东”）自成立以来，城乡一体化探索是承载着以其自身作为经济发达城市一个行政区率先实现内部城乡（城郊）一体化的使命，也承载着上海市城乡一体化发展和国家探索城乡一体化发展开拓先锋的重要使命。经过20多年的艰苦努力和开拓创新，浦东城乡一体化探索取得了一定成效。总结这一过程中的经验与得失，对未来和其他地区推进城乡一体化具有启示和借鉴作用。

一、城乡一体化：浦东承载的重要历史使命

20世纪80年代中后期，上海开启了新一轮城市建设。而在这之前苏南地区提出的城乡一体化理念也必然会影响到上海新的建设规划。1986年1月上海农村工作会议提出上海郊区农村经济已同城市经济连成一体，要求各级干部要有城乡一体的全局观念。接着召开的上海市八届人大五次会议讨论上海市“七五”计划草案时，将城乡一体化作为上海经济和社会发展必须遵循的重要原则，这是上海市委、市政府明确提出城乡一体化方针。[1]上海城乡一体化初期的显著特征是：以城乡经济一体化为基本内容，强调城乡工业一体化，城乡规划中强调企业发展和规划的城乡统筹。因而在具体实施城乡一体化举措中主要为经济方面即通过“把市区工业向郊区扩散，实现城乡经济一体化”，以及发展农村乡镇企业，两方面结合“城乡一体化”发展。1991年4月，上海市人大九届四次会议通过《上海市国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，提出“要着眼全局，通盘考虑整个上海的发展，按照经济发展的内在联系，统一规划城乡建设，合理配置城乡资源，综合开发城乡市场，逐步形成开放型、网络型、一体化的区域经济体系”，“促进城乡一体化，保持城乡经济协调发展”。1993年召开的上海市农村工作会议，提出要规划先行，有步骤地推进农村城镇化建设。在上海市规划新一轮城市总体规划方案中，城市建设的重点转向郊区，要城郊并进，推进郊区工业化、城市化和现代化进程。

作为上海市的一部分，浦东的开发开放是在20世纪90年代，因此浦东从其开发开放伊始便按照上海市城乡一体化要求来推进的。经过这些年的努力，浦东城乡一体化基础已经成熟。一是经济持续高速增长。25年来，浦东经济年均增长率为16.95个百分点。从1990年浦东新区经济总量占整个上海市的8.1%，到2013年已经上升到上海市总量的近三成。二是经济结构不断升级。1990年浦东一、二、三产业结构比重为3.7∶76.2∶20.1，2007年已经进入现代型经济结构，到2013年浦东现代型产业结构进一步优化升级，一、二、三产业结构进一步变为0.5∶35.1∶64.4。三是城市化水平不断提高。从人口城市化率来看，浦东新区户籍农民身份的人口比重越来越小，仅占总人口的10%左右。从空间城市化率来看，浦东从开发开放初期城市化约46平方千米，到2013年已经基本推进到了外环线内的近300平方千米的空间，加上外环外的原川沙县城、南汇县城以及新建的临港新城等地区，浦东的城市化空间已经超过350平方千米，大致相对于改革开放初期的7倍。四是政府注重城乡协调发展和城乡一体化发展。自从浦东开发开放以来，政府通过多种途径推进城乡一体化发展，注重城乡协调发展，基本形成现代城市化与郊区城市化相互融合的城乡一体化空间格局，形成城市人口郊区化与农村人口城市化的相互融合的城乡一体化人口分布格局；形成与现代化国家大都市相适应的城乡一体化工业布局结构；基本形成城乡人民生活质量普遍提高，特别是城乡人民享受同等生活福利与保障的城乡一体化的生活发展格局；形成城乡生态环境高度融合、互补，经济、社会与生态协调发展的城乡一体化的生态发展格局。[2]

正是在这些有利的条件下，浦东城乡一体化的开展具有了坚实的基础。随着南汇并入浦东新区，浦东在城乡一体化方面又有了新的空间舞台，浦东城乡一体化是上海城乡一体化的主要阵地。浦东先行先试的探索，不仅为自身的现代化发展和上海城郊一体化发展探路，而且为整个国家城乡一体化发展进行有益的探索。没有城市内部的城郊一体化，就更谈不上全国的城乡一体化。2005年以来，浦东城乡一体化发展和探索是在国家综合配套改革试验区的框架下进行的。从这个角度来看，浦东城乡一体化探索是肩负着整个中国城乡一体化先锋的使命，希望能走出一条中国特色的城乡一体化道路。

二、浦东城乡一体化探索历程：以国家级经济开发区为核心

浦东城乡一体化是上海城乡一体化的重点探索地区。这些探索从最初的以重点开发区——国际级经济开发区与周边乡镇联动为起点，1995年提出“列车工程”；为进一步深化探索城乡一体化，2005年浦东开始构建功能区域；在新形势下，2015年浦东推进“管镇联动”新模式的探索。这些重要举措是浦东推进城乡一体化的里程碑。

（一）“列车工程”：城乡经济一体化

浦东在开发开放前是以农村地区为主的郊区，在1990年国务院批准的四个国家级经济开发区，除了陆家嘴外的其他三个都选在农村地区。为避免经济开发区“孤岛”效应，浦东一方面加快新区农业由城郊型向都市型的转变，争取农业现代化方面有新的突破，探索大力发展浦东的乡镇企业新路，加快发展农村的外向型经济；另一方面提升经济开发区与周边乡镇联动发展，通过经济开发区与周边乡镇联动，优势互补，实现共同发展、快速发展，实现浦东整体开发的目标。因为经济开发区有资源，而周边镇有土地空间，彼此联动，从而有助于实现整体发展，为此1995年初，浦东新区提出了“列车工程”的设想。

“列车工程”由各大开发公司发挥“火车头”作用来带动周边乡镇工业一起发展，是浦东新区推进在重点开发小区带动下的经济一体化的举措，即实现“重点小区和乡镇企业联合发展的路子”，“对（浦东）新区农业、乡镇企业和集镇的规划建设”，“并对30个集镇进行大规模的规划与改造”。[3]“列车工程”主要是调动重点开发公司和乡镇企业两个积极性，做到两轮驱动、加快推进共同发展。“列车工程”主要举措是把重点小区内一些乡镇企业联合引入到周边乡镇劳动力价格相对较低的地方；通过注入资金，改造一批乡镇企业，提升乡镇企业生产能力和生产现代化水平；开发公司参与周边乡镇的规划并适当允许与规划功能没有冲突的乡镇企业在重点小区内打好“时间差”，相互补充、配合；重点小区积极传授开发方式、经验和招商艺术，并与乡镇企业实行联合开发、规划和招商；乡镇企业利用浦东开发的机遇将自己的生产能力和生产水平推上新台阶，开发小区与乡镇企业应组成同一列车共同前进。后来，“列车工程”的范围扩大到街道，参照农村地区推进“列车工程”的做法搞好“社区工程”，使沿江近50平方千米的原有城区提高经济的运作水平，真正体现“城乡一体、共同发展”。

在浦东经济开发区发展相对成熟后，又提出“两翼齐飞、联动发展”，通过区镇联动、优势互补，加快推进郊区经济发展和小城镇建设，实现城乡一体、共同发展。[4]1995年8月31日，杨园与外高桥保税区新发展有限公司，签订了新区首家“列车工程”协议书。协议书的主要内容有：新发展公司以项目为抓手，充分发挥在招商引资方面的信息优势，帮助杨园每年引进1～2个项目；帮助杨园乡企业的产品寻找出口创汇的机会和途径。杨园乡则在征地工作的稳定、乡共有小区的投资环境及征地、用地等方面，为新发展公司作出承诺和提供优惠的政策。[5]陆家嘴公司累计投资3 733万元创办各类以安置劳动力为主的企业46家，安置陆家嘴地区农村劳动力2 594人，赡养老人877人。另外，公司还出资3 000万元，与区域内的严桥乡、洋泾乡成立了联合发展公司，按照统一规划、统一管理、统一进度、统一利益的原则开发陆家嘴金融贸易区151.13公顷土地。[6]1992年12月金桥公司与金桥乡组建了浦东新区第一个城乡经济联合体——上海金金职业有限公司。1993年8月9日，金桥公司又分别与张桥乡、洋泾乡联合组建了金佳置业有限公司、金洋置业有限公司。至1993年，已安置农村征田工1 500人。[7]1996年张江公司成立了城乡一体经济发展领导小组和工作小组，以联合招商为入口，向张江推荐了4个工业项目。[8]

浦东新区“列车工程”从提出到2004年功能区域建立前后10年左右的时间，它对浦东新区“整体发展”的贡献和成就有目共睹，有力推动了浦东四个国家级经济开发区与周边街镇的共同发展，使得这些年浦东经济发展的速度一直保持在15%～35%的高速增长，避免了经济开发区成为“孤岛”、“飞地”的境况。因而，“列车工程”推动了城乡一体化发展，对经济开发区和周边的街镇都是有利的。

然而，“列车工程”也存在一定的原因导致其难以完成“区镇联动”的使命。一方面，当时人们对城乡一体化理解主要体现为经济一体化，因而与全面城乡一体化概念之间存在较大的差异，从而导致了浦东城乡一体化在效果方面主要体现在经济领域的成果。另一方面，“列车工程”实施过程中开发区与街镇矛盾问题也存在不少。有人对金桥加工区与金桥（乡）镇的联动没有取得预计成果做了总结，一是开发公司由于缺乏工业产业和经营现代市场经济的经验，也不能干预加工区企业的经营方式，因而在“列车工程”中应起到的桥梁作用实际上没有到位；二是乡镇企业对自己的处境也产生了不满情绪，尤其是乡镇企业的领导者和经营者由于难以接受自己的自主性在本土由外来力量支配，因而较消极地看待自己在“列车工程”中的位置，选择了宁做鸡头不做凤尾，加上他们无法靠自身的力量使自己的思想和行为发生高质量的变化，因而乡镇企业参与现代经济活动和上新台阶的为数不多；三是乡镇企业本身由于碰到了资金和技术资源的瓶颈问题，其内部管理以及与其股民之间关系困难造成了发展困境，即使它们的领导者和经营者原意再上新项目，也力不从心。[9]“列车工程”在当时的经济社会环境下，为浦东经济社会发展起到了重要的推动作用，但是由于体制机制存在的问题，它无法完成城乡一体化这一重大使命。这样，“列车工程”就被具有更好体制机制的“功能区域”体制所代替。

（二）功能区域：伟大的使命与短暂的历程

在浦东的现代化发展历程中，从2004年底开始到2009年，存在了短暂5年的浦东功能区域体制。功能区域不叫“功能区”，主要是强调地域的功能作用。这种体制产生以其轰轰烈烈和肩负伟大的使命即“消除浦东二元结构，推进城乡一体化发展”目标开始，然而，这样伟大的光荣的使命的功能区域却在短短的5年后悄然退出了浦东历史舞台，真是“其兴也勃焉，其亡也忽焉”。功能区域是具有实实在在的消除城乡二元结构的载体功能，它将国家级经济开发区（或具有类似经济开发区特征的世博园区、上海旅游度假区）、街道和镇连接在一起，真正实现了城乡一体化的统筹、规划、资源共享。

一方面，功能区域的规划体现从功能上消除浦东二元结构，推进城乡一体化发展。功能区域的规划是将部分城市化区域、经济开发区（包括世博园区、文化旅游度假区）与部分郊区乡镇连成单个功能区域，使之构成一体的生产和社会生活设施比较齐全的区域，为经济社会发展提供更好的更有效率的管理单元。以金桥功能区域为例，金桥功能区域包括“一区两镇三街道”，即金桥经济技术开发区、金桥镇、曹路镇、金杨新村街道、沪东新村街道、浦兴路街道，行政区域面积90.42平方千米，原规划人口65万左右。金桥经济技术开发区和金杨新村街道、沪东新村街道、浦兴路街道都是城市化的区域，而金桥镇特别是曹路镇属于郊区农村地区。这是将城市化区域和郊区农村连接成为一个功能区域的典型。但是这个功能区域的核心不是街道，而是金桥经济开发区。同时，这个功能区域构筑了这样一个联合体——“生产在开发区、生活在城镇”，即企业和生产主要集中在经济开发区，可使功能区域根据各自的资源优势、工业基础及产业配套情况，发展特色经济、培育主导产业、完善产业链，发挥产业的集聚效应，提高产业素质；同时推动开发区的产业和功能向各镇延伸和拓展，提高各镇经济发展水平，逐渐缩小国家级开发区与周边各镇在经济发展水平上存在的差距；作为分工的城镇负责员工的生活配套，为开发区提供完善的生活配套服务，进一步优化开发区的综合发展环境。这就能够最大限度地利用城市公共资源，发挥各自的资源优势，避免因工厂、社区与厂区混杂带来环保、治安、消防、社会治安等方面的积弊，避免基础设施的重复建设和闲置浪费，降低市政总体配套成本、环境治理成本，美化生活环境，切实提高了人民生活质量。城市化区域功能与郊区农村区域功能的结合体现了将“区镇街道”连成一个功能区域的规划目标，从功能上体现了消除城乡二元结构载体的重要特性。

另一方面，功能区域的管理体制体现从机制上消除浦东二元结构，推进城乡一体化发展。城乡分隔的发展管理体制是城乡二元的主要表现形式之一，也是城乡差别产生与扩大的体制性根源。浦东的政府管理机构过去是按照城区、开发区、郊区分别设置，这种管理体制上的分割，一定程度上造成了城区、开发区和周边各镇在规划建设、产业发展、社会管理等方面的不衔接、不协调。正如我们前面分析的“列车工程”存在的问题那样，现在将国家级经济开发区与周边的街镇归于一体功能区域来管理，就可以消除以上弊端。浦东新区各功能区域成立之后，都相继成立了“功能区域”管委会，作为政府的派出机构。功能区域管委会由开发区和乡镇政府人员共同组成，对区域发展进行统一规划、统筹管理，从而使协调区域经济发展的力度进一步加大。通过建立区域联合招商机制、产业项目联合开发机制等，借助区域内偏远乡镇的存量土地，实现统筹发展，使开发区征地、经济布局规划等工作，更顺畅地开展。总之，功能区域的成立为消除城乡二元结构实现一体化发展提供了体制保障。[10]

但是肩负着“消除二元结构，推进城乡一体化”目标的伟大而光荣使命功能区域在浦东却前后仅仅存在了5年时间。究其原因，主要有两个：一是功能区域在体制设置上与现代政府机构和我国政府体制改革相背离。现代政府组织结构向扁平化发展，而功能区域却增加了政府的层级，这同“改革”、“精简”主题违背，也与时代发展相背离，最终必然会被抛弃。二是随着南汇区并入浦东新区后，功能区域的存在就会造成地区的隔离，无法调和并将固化“南北二元结构”。原南汇区经济社会较原浦东地区落后，如果合并后的浦东新区北部分原来的六个功能区域体制不变，必然导致浦东南北之间无法融入，这违背了将南汇并入浦东的目的。由于原南汇区空间较大，如何实现合并后浦东南北协调发展，只有采取新的模式，必须打破旧有的体制和格局，因而随后的浦东提出了生产力布局“7+1”和“4+3+1”，从而不断推进浦东南北融合发展。

（三）“管镇联动”：探索城乡一体化新模式

2014年为贯彻上海市“一号课题”“创新社会治理，加强基层建设”，浦东新区开始探索“管镇联动”，这是深化“区镇联动”（“列车工程”、功能区域之后）的探索。“管镇联动”是经济开发区管委会与周边镇政府两个行政管理机构之间，在社会治理与经济建设两个领域进行功能分工。2015年初张江经济开发区管委会和张江镇政府、2015年底金桥经济开发区管委会和金桥镇政府，先后开始探索“管镇联动”。2016年华夏旅游经济开发区管委会和川沙镇政府也开始探索“管镇联动”新模式。下面以张江“管镇联动”为例分析。

经过20余年的开发，张江园区经济体量不断增大，就业人口超过36万，联动区域内就业人口就超过21万，社会管理和城市综合管理压力增大，社区管理、商业、医疗、教育和交通等公共服务需求不断增强。“管镇联动”就是张江镇政府与张江开发区管委会在部分职能上进行整合，通过统一规划、统一招商，实现利益共享、责任共担。这一体制就是将开发区与周边镇作为一个有机体系进行整体规划，联合成立开发区与周边镇资源共享的招商中心，通过制度安排，逐步形成协调发展、资源共享的互利格局，通过建立健全各种对接机制，拓展开发区的发展空间，促进产业结构的合理优化，又能带动镇的经济增长。

1.通过构建“区镇合一”体制，搭建联动平台

张江镇政府与张江开发区管委会合署办公，实行集中统一领导，统筹辖区内经济社会事务。“区镇合一”的实质是突破行政区域的限制，通过整合归并机构，减少管理层级，实现区域统筹发展、功能互补。“区镇合一”适用于镇与开发区产业园区距离较近，区镇发展差距较大，且镇域产业发展基础较差的状况，可以有效整合资源。发挥“区镇合一”管理体制的关键是要做到“深度融合”，不仅是管辖区域、组织机构等形式上的整合，而且要在规划建设、产业布局等方面达到深层次的“高度融合”。通过搭建多种形式的联动平台，促进开发区与周边镇之间的资源互用，成果共享。开发区的强项在经济发展，而镇则优于社会管理和城市管理，在问题导向的模式下，开发区或镇可以单独发起或共同发起，搭建比较灵活的临时或中长期平台，使两者之间进行更加有效地衔接。[11]

2.合理职能分工，发挥各自优势

“管镇联动”实现的目标是让擅长搞经济的开发区管经济，把社会管理的舞台留给镇党委和政府，这样才可能真正实现经济社会协调而又快速发展。张江管委会将集中精力主导区域经济发展并做好自贸试验区张江片区的改革创新工作，同时张江镇将把工作重心转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来。张江镇、村两级取消招商引资引税职能，张江高科技园区管委会承担的园区社会管理职能基本转由张江镇来负责，从而提升张江地区整体经济发展能级和社会治理水平，最终形成开发区与镇联动发展、产城融合的新模式。在管委会和镇分工中坚持三个原则：费随事转，原来张江管委会部门预算里列支的社会管理经费支出，都要纳入张江镇的体制基数；锁定基数，原来张江镇经济发展产生的净收益，也纳入张江镇的体制基数，保障原有发展成果；共享成果，张江管委会来负责镇域内的经济发展后，发展会比原来更好，今后镇域内新产生的经济增长收益，也将一部分反哺给张江镇，让镇里共享改革发展的红利。经过一段时间的共同努力，张江镇已将原承担的10项经济管理职能划转至张江开发区管委会，同时将开发区管委会承担的10项社会管理职能划转至镇。张江镇将1 620家企业移交开发区管理，并主动承接开发区城市管理和居民区服务管理工作。

3.上下同心，合力用实际行动推动社会治理发展

张江镇破解城市管理难题，将张江镇与张江园区两个城管中队合并，进行统一执法，并成立一支由镇域居民、机关、企事业单位职工、园区“张江男”和“张江女”构成的3 000人左右的张江志愿者队伍。第一支由300人组成的张江地铁“志愿者服务队”，开始承担协助维护张江区域内地铁车站秩序的任务。就在“管镇联动”改革第一天，“2015张江一号”百日集中整治行动中，黑车、无序设摊等老大难问题迅速改观；“群租”也在“管镇联动”百日集中整治中完成任务。“管镇联动”后，张江园区也开始投资镇域市容市貌，张江管委会与张江镇建立联合工作组，协议在3年内共同投入1亿元用于市容美化、环境绿化等“五化工程”，开展重点区域、主要道路的环境品质提升工作。张江镇积极推进文化融合，建成“以服务为宗旨、以认同为核心、以文化为媒介、以活动为载体、以和谐为目标”的园区和社区快乐民主自治平台；与园区科技医疗企业、大专院校结成科教同创共建联盟，依托一个个科教惠民项目，建成提升居民自我保健水平、科学素养的科教创新惠民平台，吸引村居委居民和园区白领通过联动机制投身张江大建设、大发展的舞台，共同建设文明美丽宜居的新张江。张江既是“管镇联动”试点地区，同时也将迎来“张江科技城”建设的新机遇。围绕“科创中心核心区”建设，张江镇将重点做好加大动迁清盘力度，为科技创新企业落户张江扫除障碍，提供空间环境；加大城市管理力度，加强城市综合管理和社区服务，为科创中心建设创造良好的投资软环境；加大对落户张江的科创企业投资力度，通过向有发展潜力的高科技企业投资入股等形式，未来为张江百姓积累可贵的资产财富。[12]

“管镇联动”最根本的是让擅长经济职能的管委会专职管理经济事务，擅长社会服务、社会管理职能的镇政府全面负责整个张江高科技园区和张江镇区域的基层服务管理职能。这是符合“比较优势”理论和分工理论的，在发挥各自优势资源基础上，合理社会分工，必然会提高效率。企业如此，社会发展也如此。张江“管镇联动”实践还刚刚开始，取得的成果还是初步的，而且从现在的情况来看，它对城乡一体化发展仅仅是作为副产品还是将城乡一体化作为其功能，使之成为城乡一体化的载体功能等方面的问题还需要进一步观察和研究。尽管这个模式符合“合理性”理论分析，但社会实践复杂，需要现实实践发现问题，根据环境和条件变化进一步完善体制机制，努力实现“管镇联动”最终的目标。

三、产城融合：大项目、重点项目带动下的浦东城乡一体化发展

从空间角度来看，“产城融合”就是城区空间与产业集聚区空间的融合发展。它的内涵是城市核心功能提升空间结构优化、城乡一体化发展、社会人文生态的协调发展。[13]2009年浦东进入“二次创业”新时期，浦东在总结过去经济一体化发展局限之后，提出了“产城融合”发展的新路径，以经济开发区为核心，以“大飞机”项目和迪斯尼度假区等大项目、重点项目建设带动、推进浦东城乡一体化加速发展。

（一）“大浦东”带来了南北均衡发展的新任务

2008年中国商用飞机总装制造中心（俗称“大飞机”项目）选址，原拟落户在临港新城，[14]后定在原南汇祝桥镇，[15]为此上海力推“大浦东”即南汇区并入浦东新区。2009年5月，国务院宣布南汇区并入浦东新区，“大浦东”正式形成。“大浦东”给城乡一体化带来了新的挑战，由于原南汇区地处上海市远郊，基本上属于农业区，因而浦东的城乡一体化需要推进南北均衡发展的新任务。为此，自“大浦东”成立开始，浦东新区将公共服务资源特别是教育资源、医疗卫生事业发展项目等领域投入重点和新增项目向浦东南部地区倾斜。在公共交通基础项目规划、建设以及公共交通设施的投入等方面也持续加大浦东南部地区比重。同时，浦东还提出了“南下战略”，鼓励开发区企业到临港经济开发区（南汇新城镇）投资建设，政府在产业政策、人才政策等方面创造更多优惠政策鼓励临港经济开发区发展。浦东用大手笔推动南部地区更快发展，实际上也就客观上推动浦东城乡一体化发展。

（二）重新规划开发区大项目、重点项目与周边镇及互动关系

随着“大飞机”项目落户祝桥镇，2009年迪士尼项目的选址也确定在浦东川沙新镇。为了进一步使大项目、重点项目给周边街镇带来发展的收益，为了大项目和重点项目开发更好与周边街镇对接，浦东新区进行了一次小范围的街镇区域的调整。这些主要是对“大飞机”项目为主的空港区域、迪士尼为主体的上海国际旅游度假区、临港经济开发区、前滩地区、后世博区域以及2013年后的中国（上海）自由贸易试验区建设、2015年的张江科创中心（综合性国家科学中心）建设等。如2011年，川沙新镇、祝桥镇、六灶镇“撤三建二”，撤销六灶镇，将原六灶镇整体并入川沙新镇，成为川沙新镇一个大型社区，这样川沙新镇与迪士尼为迪士尼板块；同时，将原川沙新镇靠近祝桥镇的江镇社区、施湾社区并入祝桥镇，构建祝桥镇与航空港为空港板块。[16]在川沙新镇和祝桥镇内部实现“镇管社区”体制，在互动发展中实现大项目带动周边镇的板块发展模式，实现大项目辐射功能、带动功能，促进产城融合发展。

（三）实现经济开发区、重点区域与周边农村地区城市化共同发展

就区位来看，浦东经济开发区、重点项目、大项目等基本上都处在浦东新区郊区农村区域，因而经济开发区建设、这些大项目和重点项目建设有利于农村地区经济社会发展，推进了郊区农村城市化，实现城乡一体化快速推进。以迪士尼度假区为例，迪士尼乐园主体部分包括主题乐园、酒店、零售餐饮娱乐、公共交通连接等总面积达到1.68平方千米，首期占地面积达到3.9平方千米，最终建成占地面积将超过10平方千米。同时，迪士尼建设还涉及到其外围11条道路建设、地铁11号线——迪士尼地铁专线、周围的治安和环境整治等，原川沙新镇较为落后的农村地区随着动迁和改造建设，全面实现了城市化。迪士尼乐园开园后必将带动周边特别是川沙地区的经济社会发展，有力推进城乡一体化快速发展。

四、浦东城乡一体化的经验

经过20多年的艰苦努力、开拓创新，浦东形成了多模式城乡一体化探索，取得了一定成效，特别是在城乡规划一体化、城乡经济一体化、城乡公共服务均衡化、浦东南北均衡化发展等方面成效明显。浦东城乡一体化探索，形成了具有典型性的模式特征。

（一）从经济一体化逐步推进城乡多方面一体化发展

按照马克思主义理论，经济是社会发展的基础，经济一体化为社会一体化提供重要的支撑。浦东从“列车工程”开始不断推进开发区与周边街镇一体化发展，整个浦东经济社会发展得以加快发展。一方面使得经济开发区有了可持续发展的动力，另一方面又使得浦东郊区农村发展具有更大的潜力。随着经济社会发展，浦东城乡经济一体化逐步向全面社会一体化推进，郊区规划进入城市整体规划，近年来城乡公共服务均等化战略、浦东南北均衡化发展等方面取得了一定成效。

（二）从局部区域城乡一体化向全面城乡一体化推进

从浦东城乡一体化推进的历程来看，城乡一体化布局的核心是经济开发区。“列车工程”是以经济开发区带动周边街镇经济发展，功能区域是将经济开发区与周边的街镇在经济发展和社会发展同资源整合和功能互补来实现，“管镇联动”也依然是通过经济开发区的强大辐射力的作用和经济开发区与镇优势资源互补来展开。因而，以经济开发区为核心布局的城乡一体化必然是从局部的区域开始，逐步实现面上的整体上的城乡一体化。

（三）构建合适的体制机制载体，从发挥优势互补到产城融合的全面城乡一体化发展

浦东城乡一体化的每一个阶段，实际上都是在实实在在的一体化“载体”中实现的。开发开放初期，主要依靠的是依靠“列车工程”的“机制性”载体。“列车工程”就是利用经济开发区的带动，利用镇的土地资源空间与开发区“功能”互动、互补来推进城乡经济一体化发展。综合配套改革时期的功能区域属于体制性载体，通过行政性的体制将街道、经济开发区、镇连接在一个区域，资源和空间的互动、互补推进城乡一体化。新时期“管镇联动”实质是“管镇合一”体制性载体，这是充分发挥资源优势、分工合作特别是注重发挥产城融合发展来推进城乡一体化。浦东城乡一体化推进历程所取得的成就，说明了城乡一体化必须有载体的推动。

（四）从初步和低层次的城乡一体化逐步推进到全面的城乡一体化发展

浦东从开发开放就确立了城乡一体化发展战略，城乡一体化先后经过了“列车工程”、功能区域、“管镇联动”等不同载体的阶段。总的来看，由于社会主义初级阶段的城乡一体化任务是异常艰巨的，并不能简单将浦东城乡一体化看作仅仅是浦东的事情，实际上其必然是在整个社会中推进的城乡一体化，其城乡一体化受整个社会经济的发展影响。浦东城乡一体化是作为一项重要的使命即现代化的使命在探索，在制度层面上政府制定了一系列的政策，形成了多项制度，特别是作为综合配套改革实验重要支撑和着力的城乡一体化推进，取得的每一个成就也是经历千辛万苦和多方面的共同努力。

同完全意义上的城乡融合和城乡一体化相比，当前浦东城乡一体化发展水平还有很大差距，这说明了我国现代化过程中的某些方面的短板问题依然严峻。因此，从浦东推进城乡一体化过程来看，浦东基层政府和社会作出了很大的努力，也取得了一定成效，但面对所身负的具有巨大挑战的现代化任务，仍然需要我们用大智慧来推进城乡一体化加快发展，以使浦东获得更好的发展空间。

说明：本文系2013年度国家社科基金重大项目：“有序推进农业转移人口市民化研究”（项目号：13&ZD043）。

参考文献：

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