去产能的政治：地方政府的

潘同人

摘要：产能过剩本身是一个经济问题，但是去产能则是一个政治过程。中央政府早在2006年就注意到了产能过剩，但是问题一直没能得到解决，反而愈演愈烈。问题的关键在于，经济转型期中央政府与地方政府在利益追求方面存在结构性矛盾，中央政府追求经济转型的整体目标，而地方政府追求区域控制的局部目标。中央制定的去产能政策不符合地方政府的区域控制导向。因此无法得到地方政府的有力执行。中央政府应该采取“破旧立新”的行动策略，帮助地方政府在新经济领域加强控制力。以弥补地方政府在去产能过程中的利益损失。

关键词：去产能；经济转型；区域控制导向；地方政府；激励失灵

一、问题的提出

化解产能过剩是中国各级政府在经济转型期面临的一项重要的政治任务，它不仅涉及经济结构的战略性调整，而且关乎社会的和谐与稳定。2001年中国入世以后的全球化红利与2003年开始的房地产红利。使中国经济保持了长达十几年的高速增长，“中国奇迹”出现的同时，重化工业领域的产能过剩问题也愈演愈烈。

中央政府早在2006年就注意到产能过剩对国民经济造成的负面影响。国务院在这一年发布了《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，要求地方政府调整经济结构。在此之后，国务院于2009年、2010年和2013年针对产能过剩问题制定了三份指导性意见。国家发改委和工信部等部门也制定了相应的配套政策，以激励地方政府积极采取措施。化解产能过剩。

然而，在中央政府的政治压力之下，产能过剩问题不仅没有得到解决.反而持续恶化。以钢铁行业为例，2005年中国钢铁产量达到3.5亿吨，中央政府从那时起开始限制钢铁产业的粗放型扩张，但在多轮次的政策调控之下，2013年中国的钢铁产量已经突破10亿吨，且产业集中度越来越小，离散度越来越大，僵尸企业不断涌现。

在去产能的过程中，地方政府面临的多重制约，使其无法不折不扣地完成中央下达的政治任务。第一，在财税方面，现行的财税制度带有明显的生产型导向。僵尸企业不论是否亏损。只要维持生产，就可以给地方政府带来流转税收入，而停止生产则意味着地方财源的净损失。第二，在人员安置方面，去产能改革将迫使约1000万职工下岗或转岗。仅煤炭系统就涉及约130万人的重新安置问题。这将给地方政府带来极大的政策性负担。第三，银行系统向僵尸企业投放了大量的信贷，僵尸企业的破产将给银行系统带来大量的不良资产。在缺乏顶层设计的情况下.地方政府无法独立应对随之而来的金融风险。

地方政府在去产能改革中的消极表现.是经济转型过程中地方政府与中央政府在利益和目标方面出现矛盾的一个缩影。在发展过程中，中央政府承担无限责任，而地方政府承担有限责任。中央政府的无限责任表现为从国家的整体利益和长远利益出发，谋求经济发展方式的转变。地方政府的有限责任则表现为追求对所辖区域的有效控制。当经济转型的目标不符合地方政府谋求区域控制的行为导向时，地方政府就有足够的动力去消解中央的政策。

二、理论探讨

对去产能改革的研究，应该将地方政府的行为动机作为逻辑起点，即地方政府在经济转型中的利益与目标何在？在不同历史时期驱动地方政府采取不同行为策略的深层动因是什么？地方政府的行为动机是由其核心利益决定的，中央的政策只有符合地方政府的核心利益才能得到有效的执行。关于地方政府的核心利益问题，理论界存在两种研究范式。

（一）收入论

第一种范式可以称为收入论，认为地方政府的核心利益在于财政收入的最大化，并以此为起点分析中央与地方的关系及地方政府的经济行为。例如，戴慕珍发现，在财税体制改革过程中，基层政府与乡镇企业之间类似于总公司与分公司的关系，基层政府通过发展乡镇企业来追求财税利益。瓦尔德将中国的地方政府称为厂商，地方政府是市场化进程的主导性力量，在中央政府下放经济管理权力的制度背景下，地方政府可以直接参与经济活动以获得收益。马斯金等发现，在政治集权的体制下，财政激励在地方政府之间形成了一种标尺竞争，促使地方政府以其他地区为参照而追求更高的财政收入。从收入论的角度来看，中央或上级政府在推动改革的时候，应该充分考虑改革措施对地方财力的影响，尽量保证地方的财力不受削减。以此来维持地方政府参与改革的积极性。

（二）绩效论

第二种范式可以称为绩效论，认为地方政府的核心利益在于治理绩效的最大化，以谋求官员本人的政治晋升。例如，周黎安研究了中国地方官员的激励机制，认为地方官员的政治激励在于通过经济绩效来换取升迁机会。为了在激烈的区域竞争中脱颖而出，地方政府必然追求绩效的最大化。李宏斌和周黎安还通过实证研究表明，省级官员晋升的可能性与经济增长率高度相关。陈烨、李宏斌和周黎安还发现，中央政府对省级官员的任免是以前任的经济绩效为参照的。因此，省级官员必然会努力取得超越前任的绩效。绩效论主张，地方政府各种治理行为的根本动机在于追求可观测的绩效。根据这种理论，如果中央或上级政府的政策导向不能反映在政绩考核体系当中，那么该政策将在执行过程中大打折扣。

（三）评价与反思

按照收入论的逻辑，地方政府不愿意主动化解过剩产能的动机是怕影响财政收入。而现实的情况是，僵尸企业正在成为地方政府的负担，动辄上亿的补贴使地方政府无法实现财政收益最大化的目标。仅2012年一年，当时的13家上市钢企便获得政府补贴30.8亿元。而按照绩效论的逻辑，地方政府不愿意主动化解过剩产能是担心影响治理绩效。进而影响地方官员的晋升。然而，国务院早在2013年就将去产能的相关工作列入了政绩考核指标体系。此后，各省的配套性文件又重申并细化了这一点。因此，无论是收入论，还是绩效论，都无法准确地解释经济转型期地方政府经济行为的内在逻辑，也无法客观地描述地方政府在去产能改革中遇到的实际困难。

去产能政策的实施效果之所以不理想，是因为它不符合地方政府的切身利益。中央一直试图弥补地方的利益损失，以促进产业结构的优化.但是收效甚微。其根源也在于没有抓住地方政府的核心利益与重大关切。基于这种情况，本文围绕以下几个理论问题展开讨论：在放权改革的背景下，地方政府的核心利益是什么？在经济转型过程中。中央政府的激励政策为何失灵？针对化解产能过剩等转型问题，如何调动地方政府的积极性？

三、地方政府的核心利益

（一）地方政府的核心利益是区域控制

纵观中国30多年的改革历程，权力的收与放是决定改革方向并影响改革效果的深层逻辑。无论是经济管理权力在中央与地方之间的适度调整.还是政府向市场的简政放权，都对特定时期的社会利益结构与分配格局产生了重大影响。收入论者和绩效论者都承认，中国经济的高速发展得益于中央主导的权力下放以及随之而来的地方自主性的增强。

从央地关系的角度来看，地方政府的核心利益在于维持并扩大自主性。地方政府希望在经济管理、财政、行政等方面获得更大的自主性.以相对独立的身份处理地方领域的公共事务。在何显明看来，地方政府实际权限的伸缩性以及地方政府选择空间的弹性化，是理解地方政府行为的关键变量。地方政府在某些领域的超常发挥或肆意妄为，都是其施展自主性、扩大行动空间的结果。

从政府与市场的关系来看，地方政府的核心利益在于区域控制。即对自己所辖区域的经济社会发展进程的控制。在市场经济基本规则的约束下，地方政府谋求区域控制的最大化，形成了一种独特的区域控制导向，这种导向诱使地方政府做出具体的行为选择。基于这种导向做出的行为有可能符合中央的要求。也有可能违背中央的意图。地方政府通过对区域发展实施控制，可以在辖区内产生共容利益。而共容利益反过来约束了地方政府的独断行为.客观上激励着辖区内的市场主体扩大生产。

地方自主性与区域控制导向是同一事物的两个方面。从纵向来看，地方政府希望中央支持或默许其扩大行动范围。从横向来看，地方政府在扩大了行动范围以后，必然追求对辖区发展的有效控制。一方面.地方政府希望对中央保持一定的独立性。另一方面.它也希望对变幻莫测的区域市场保持一定的独立性。正如曹正汉所言，地方政府应对市场化改革的基本策略是抓住经济发展的主动权。对于地方政府而言，最好的结果便是既能推动区域经济的高速发展，又能牢牢地掌握经济发展的领导权和主动权。在实践中，地方政府结合上述两个基本目标的策略是“以控制促发展”。无论是土地财政、招商引资等现象，还是政府推动的城市更新项目，都体现了这种治理策略。

曹正汉等人认为，如果地方政府有能力控制土地要素，那么它将放弃对企业的直接控制。这个论断的理论意义在于，如果外部的制约因素发生了变化，那么地方政府实施区域控制的具体形式也将发生相应的变化。地方政府获得对土地要素的控制.发生在上世纪90年代后期，源于中央推动的土地制度改革。正是土地制度这个制约因素的变化。诱使地方政府改变了区域控制的路径与方法。然而，无论具体形式如何变化，区域控制导向的本身是非常稳定的。既然中央将经济发展与地方政府的积极性联系起来，它就不会轻易破坏二者背后的重要因果机制。

（二）地方政府对僵尸企业的调控行为

在经济转型过程中，地方政府对连年亏损的僵尸企业采取以补贴和担保为主的调控措施，体现了它追求区域控制的基本行为倾向。僵尸企业大多处于重化工业领域，往往是本地区的龙头企业，具有资金密集、人员密集的特征，在区域经济中占有重要的地位。对于地方政府而言，僵尸企业的破产意味着区域经济社会发展的失控，这将触及地方政府的根本利益。因此，地方政府只能采取调控手段，帮助那些缺乏效率的大型企业暂渡难关.以此来维持对区域发展的有效控制。

产能过剩之所以是一个复杂的问题，原因在于出现产能过剩的市场主体非常复杂。总体而言，深受产能过剩困扰的企业分为三类，一是地方国企，二是特权民企，三是央企分支机构。其中，地方国企是制造产能过剩的主力军.因为它们与地方政府的联系最为密切，可以成为地方政府控制区域发展的最有力工具。对于地方政府的发展战略，地方国企往往能够坚决执行，因此它们最容易得到地方政府的救助。广东省在其发布的去产能方案中提出，要在2016年内出清省级以下政府所属的2000多家僵尸企业。由省财政对企业人员安置工作提供专项补贴。从某种意义上讲，去产能改革是一次地方政府的自我革命。其本质是区域控制能力的减弱。

特权民企是指与地方政府联系密切、对区域经济产生重要影响、享受地方政府特殊优待的大型民营企业。地方政府往往对存在产能过剩问题的特权民企采取力度较大的调控措施。例如，新余市将江西赛维LDK公司的资金缺口纳入了市政府的财政预算，江西省财政厅还专门设立了“赛维LDK稳定发展基金”。以帮助该公司偿还信托债务。可见，特权民企的生存对于地方政府而言非常重要。地方政府在设计政策的时候会采取“一企一策”的办法。

央企分支机构是指隶属于央企总部、办公地点及主要经营活动都处于地方政府辖区的央企下属公司。一些央企为了投标项目而注册了很多空壳企业，在项目完成之后。这些企业剩下很多员工和债务.沦为低效率的僵尸企业。以中国铁建为例，该公司下属的700多个子公司中，有多达200多个空壳企业。央企分支机构在其发展的过程中，往往与所在地政府结成事实层面的利益同盟，它们的企业发展战略与地方政府的区域控制导向在多数情况下是相容的。

2006年以后逐渐出现的产能过剩现象。主要集中在重化工业领域。从区域经济的角度来看，一个地区的重化工业往往集中于少数几个大型企业，这种企业被地方政府形象地称为龙头企业。地方政府希望通过引进或培育龙头企业.提高辖区内的产业聚集度，进而打造完整的产业链条。有学者研究发现，地方政府对区域经济的干预政策，造成了大企业的投资增幅明显高于中小企业。也就是说，地方政府在招商引资中采取的各种优惠政策对大企业更加有利。随着大企业逐渐发展成区域内的龙头企业，它们控制的资金和人员越来越多，制造的产值和利税也越来越多。在这种情况下，地方政府控制区域发展的最有效途径便是直接控制龙头企业.针对龙头企业的发展需求制定个性化的调控政策，而这种调控政策在多数情况下是与去产能改革相悖的。

四、经济转型中的央地关系变迁

（一）投资和要素驱动模式下的央地关系

1978年以来中国的高速发展是一种投资与要素驱动下的发展。在这种发展模式下，中央支持或默许地方政府在辖区内扩大对生产要素的控制能力。以提高地方政府发展经济的积极性。中国的地方政府具有强烈的投资冲动，这种冲动的本质是在中国特殊的国情和时代条件下，地方官员集团横向扩张个人控制权的努力。随着地方政府控制了越来越多的生产要素，它的区域控制能力得到了明显的提高。反过来，区域控制能力的提高又激励着地方政府控制更多的生产要素。以土地要素为例，地方政府在控制了建设用地之后，强化了它的区域控制导向，而这种导向又激励地方政府去控制更多的建设用地，表现为城市扩张的速度超过实际需求。

在实践中，地方政府的区域控制导向表现为政府以各种优惠政策向企业让利。这里产生了一个令人困惑的问题：地方政府为何要以利诱的方式控制区域发展？解释这个问题，需要将目光放到地方政府所处的宏观政策背景上。当代的地方政府是市场经济条件下的地方政府，它的一举一动都受到市场经济基本规律的制约。在充分考虑了产业资本的供求关系之后，地方政府做出了理性的选择，即以土地、财政、税收、信贷等优惠政策提高投资者的预期收益。

地方政府做出这种行为选择的基本出发点在于，投资者不是自己的竞争对手，其他地区尤其是周边地区才是，只要能击败周边地区，让投资者选择自己的辖区，实现对投资者的控制是没有难度的。一些地区出现“开门招商、关门打狗”的现象也充分证明了这一点。当初，投资者自愿来到某个地区投资兴业，意味着这个地区在与周边地区的竞争中获胜。然而，一旦投资项目落地，大量资金变成了固定资产以后，地方政府就可以为所欲为了。这时，只要地方政府的行为没有超过投资者的忍耐极限，它就可以控制投资者的行为与投资项目的运营。

在投资和要素驱动的发展模式下，中央和地方的利益趋向一致。中央的利益是追求高速发展。以显著的经济绩效巩固自己的执政地位。地方政府则希望以推动区域经济高速增长的方式实现有效的控制。中央的政策目标被地方政府转化为追逐利益的工具。尽管地区之间为增长而展开的竞争最终导致了产能过剩，但是地方政府之间的竞争可以从根本上减少集中决策的失误。因此，地方政府的投资冲动与随之而来的产能过剩现象也被中央政府默许。

在这种情况下，自上而下的考评体系通常是有效的。对于上级政府来说，政绩考评是约束和激励下级政府的有力工具。在央地政府之间目标相容的基础上，这种中国特色的考评机制也会创造出标尺竞争的效果。处于信息弱势地位的中央政府在评价地方政府的治理绩效时，可以参照临近地区的同期表现，也可以参照前任政府的环比数据，而地方政府则尽量保持按照中央和上级政府的意图行事。既然中央的政策并不违背自己的利益追求，为什么不按照中央的要求去做呢？基于这种考虑，考评机制在一定时期内看起来非常有效。

在完成考评指标的过程中，地方政府获得了相对于中央的独立性，获得了区域资源的汲取、整合与分配能力。更为重要的是，地方政府取得了前所未有的自由裁量权。由于上下级政府之间是一种事实上的委托代理关系，信息不对称使得上级政府无法对下级政府的政策执行活动进行有效的监督。为了解决信息不对称问题，中国在实践中形成了极具特色的以属地化管理为基础的行政逐级发包制。地方政府作为承包人以自由裁量权的方式享有诸多领域的实际控制权。中央由于无法监控地方政府政策执行的细节，便逐渐放弃了对过程的掌控。形成了鲜明的结果导向。也就是说，只要呈现出中央希望看到的结果，地方政府可以在政策执行的过程中实现对区域发展进程的控制，而不必担心中央的问责。

（二）去产能改革中的激励失灵

在去产能改革中，中央政府希望地方政府积极落实去产能的相关政策，进而实现经济转型的宏观政策目标，而地方政府却希望维护和扩张自己的区域控制能力。在经济转型过程中，中央与地方在利益追求方面出现了较为明显的分歧。一位基层经信委的官员曾经抱怨，政策要求地方政府按照生产规模的大小进行淘汰，而不顾能耗和环保等指标。例如。水泥行业要求淘汰窑径2.5米的项目，这个规定迫使企业将窑径增加到3米，结果是产能不减反增。基层官员的微词，表面上是质疑去产能改革的行政化.实际上是对去产能政策引发的地方自主权的压缩表示不满。

而中央有关部门对这一点估计不足。例如，中央财经工作领导小组的一位官员曾表示，当前中国在就业形势、财力规模、保障制度等方面较上世纪90年代已有明显进步，去产能不会导致大规模的下岗失业问题。正如他所言，以当今中国的市场发育程度和政府财力而言，下岗失业问题不会对社会造成明显的冲击。然而，问题的关键并不在此，下岗失业只是地方政府区域控制能力弱化的一个表现.不解决背后的深层矛盾，就无法彻底消除地方政府的疑虑。

因此.即便中央修改了考评指标，地方政府在去产能改革方面仍然缺乏足够的动力。自从化解产能过剩被列为供给侧结构性改革的重要任务之后，政绩考核就成了推动政策落实的重要工具。中央一方面强调考核指标的修改，另一方面强调自上而下的问责，这无疑对地方政府造成了强大的政治压力。地方政府化解这种压力的行动策略是政企合谋，地方政府通过与辖区企业的全面合作以实现政策变通。

地方政府为了通过中央和上级的考核，完成去产能改革的各项任务，采取了各种变通措施，减损了政策的实际效果。中央为了推动经济转型，通过考核、问责等方式向地方政府施加了较大的压力。然而，压力型体制也正是“上有政策、下有对策”产生的根源。地方政府在保证自己的区域控制能力不受减损的前提下，通过变通手段实现中央或上级规定的数量化指标，同时解构了经济转型的政策内核.使去产能改革流于形式。

地方政府在去产能过程中的变通措施主要有四种。一是政策空转，即以文件来落实文件，通过政策性文件在上下级政府之间空转来实现政策的象征性执行。出现政策空转的原因是去产能改革的配套措施没有跟进，致使政策执行中出现口号大于行动的现象。在2015年之前，中央只确定了化解过剩产能涉及的产业领域和具体指标，并没有落实配套的扶持资金，因而导致了政策空转。

二是未批先建，即在中央号召去产能的政策压力下.地方政府在尚未得到上级政府职能部门批准的情况下。默许相关企业开工建设。未批先建是过剩产能的重要来源之一。通过采用这种办法，地方政府可以在产业政策收紧的外部环境下逆势推动区域经济高速增长。然而，中央对这种政企合谋行为的容忍也是有限度的。随着经济和社会环境发生变化.中央政府通常会对未批先建等行为采取周期性的干预措施。例如，国务院会从发改委、工信部、国土资源部等部门抽调人员建立督查组，以遏制地方政府的未批先建行为。

三是暂时关闭，即当中央或上级政府的行政压力达到一定程度的时候，地方政府为缓解压力而勒令相关企业及项目暂时停产的行为。当督查组离开或行政压力减弱以后，地方政府会默许这些企业及项目重新开工。通过这种政策变通手段，地方政府既能完成中央及上级政府下达的目标任务，又能确保对区域发展的有效控制。在地方政府的政策变通之下，中央的激励手段、问责措施与监督工具同时失去了作用。

四是合并产能。即地方政府将几个规模较小的企业或项目整合为一个规模较大的企业或项目，使之满足中央或上级政府的规模指标要求。自上而下的去产能政策带有强烈的行政化色彩，中央政府在信息不对称的情况下，倾向于以生产规模来甄别企业或项目的质量。生产规模低于某个特定标准的企业或项目，被确定为落后产能，应该在经济结构调整中被淘汰。而在地方政府的推动下，一些企业或项目以兼并或资产重组的名义达到了中央规定的标准。从而摆脱了落后产能的定位。通过合并产能这种手段，一些落后产能在地方政府的保护下得以存续。

五、区域控制导向的重建

（一）去产能改革中的中央调控

2015年的中央经济工作会议提出了化解过剩产能的基本方针和主要任务，并出台了财税、金融、职工安置及监督考核等方面的配套政策。这些中央层面的调控政策大多是基于收入论和绩效论而制定的.着眼于加强地方政府的财力和对地方政府形成绩效压力。例如，财政部针对僵尸企业的职工安置问题。建立了规模高达1000亿元的工业企业结构调整专项基金。建立这项基金的目的是使地方政府在安置下岗、转岗职工时拥有充足的财力，以提高地方政府落实去产能政策的积极性。而在政绩考核方面，中央经济工作会议重申了在去产能方面加强考核与问责的原则，并要求地方政府全面清理面向僵尸企业制定的保护性措施。

中央的调控政策在短期内是有效的，地方政府在高强度的政治压力下，会采取果断的措施压缩辖区内的落后产能项目。但是，这种调控政策无法形成制约落后产能再生的长效机制，而且容易诱发地方政府的政策变通行为。在面临中央及上级政府委托的多重任务时，地方政府作为代理人往往最关注那些容易被察觉、容易显示绩效的工作。在实践中，地方政府最关注的任务是落后产能数据的下降，而不是产能质量的实际提高。只要能够完成中央或上级分配下来的硬指标，地方政府不会考虑自己采取的措施是否真正有助于经济转型。因为对于地方政府而言，比经济转型更现实的目标是防止区域发展形势的失控。

（二）在新经济领域加强地方政府的控制能力

在去产能改革乃至整个经济转型的过程中。中央与地方之间存在着利益与目标的分野，这种分野的实质是内嵌于中国政治经济体制中的结构性矛盾。只不过在投资与要素驱动的发展模式下，这种结构性矛盾并没有显现出来，因为中央的政策目标恰好与地方政府追逐与维护利益的路径构成了竞合。而在追求创新驱动的经济转型期，中央追求产业结构转型升级的愿望与地方政府维护区域控制能力的矛盾逐渐明晰起来。

如果想让地方政府真心实意地执行去产能政策，中央就应该考虑地方政府的利益和目标。在化解过剩产能时保证地方政府的区域控制能力不受损害。因此，应该采取“破旧立新”的行为策略。在重化工业领域推行去产能政策的同时，支持地方政府在新经济领域加强区域控制能力，以弥补去产能过程中的利益损失。从新兴产业发展的经验来看.由于中央政府无法准确把握新兴产业的技术路线与市场前景，因此在制定产业政策时，往往有意留给地方政府一定的自由裁量空间，以激励地方政府进行自主探索。中央赋予地方政府在新经济领域展开自主探索的权力，正是地方政府重新建立区域控制能力的关键所在。当地方政府能够在风云变幻的新经济领域实施游刃有余的掌控时，它就可以放下包袱，不再担心因地方龙头企业的停产而导致的局面失控，从而可以放心大胆地落实中央的决策，完成去产能的各项任务。

具体而言，中央应该从政策和资金两个方面帮助地方政府在新经济领域扩大控制能力。在政策方面，采取差异化精准调控。可以针对产能过剩地区制定指导性意见，支持这些地区的地方政府在新经济领域有所作为。正如管理学家德鲁克所言，创新者只有在机会窗口开启的时间里进入该产业才能获得快速发展。对于产能过剩地区而言，旧的经济发展方式已经难以为继。只要地方政府敢于在新经济领域采取激励措施，对于市场主体而言，机会窗口便得到了开启。因此，中央应该以指导性意见的方式，赋予产能过剩地区的地方政府更大的自主性，促进其主动开启创新驱动的机会之窗。

在资金方面，成立产能过剩地区创新发展专项基金。通过专项基金来支持产能过剩地区的产业转型升级。充分发挥中央财政的杠杆作用，引导和撬动更多的社会资本进入新经济领域。资金支持是促使地方政府“破旧立新”的重要手段，通过对产能过剩地区的创新发展进行转移支付，可以引导地方政府调整财政支出结构，落实地方配套资金及设立地方层面的专项基金，以支持新产业、新模式、新业态、新技术的发展。

此外，还应该创新政策工具，以提高对产能过剩地区主动转型的激励强度。具体而言，有三种政策工具可以引入该领域：第一，专项建设基金。国家发改委掌握的专项建设基金完全可以支持产能过剩地区的战略性新兴产业。从现在的使用情况来看，该基金对基础设施项目的过度投入使这类项目同样存在过剩的危险，将该基金引入战略性新兴产业有助于提高它的使用效率。第二，地方债。全国人大和国务院可以考虑适当增加产能过剩地区的地方债额度，通过适度扩大财政赤字的方式，将筹集到的资金投入到“互联网+”和智能制造等领域。引领产能过剩地区的经济转型。第三，公私合作模式（PPP）。在新经济领域的发展缺乏内生动力的情况下，地方政府可以采取公私合作模式，吸引社会资本加入由政府谋划的科技项目。待时机成熟以后，地方政府可以逐渐撤出投资，将发展的主动权还给市场。

六、结论

产能过剩本身是一个经济问题，但是去产能则是一个政治过程。中央与地方之间在利益与目标方面的结构性分歧，使得去产能的过程充满了复杂的政治博弈与政策变通。这种博弈与变通解构着中央的政治期许与政策压力。从某种意义上讲，去产能的过程是地方政府的区域控制能力不断减弱的过程，积极推动这个过程将损害地方政府的核心利益。因此，去产能政策的绩效是受到政治因素制约的。不仅如此，经济转型过程中许多与去产能类似的政策问题都受制于地方政府的区域控制导向。如果地方政府的区域控制能力得不到有效的补偿，经济转型的其他方面也会出现与去产能过程相似的政策变通，从而使中央的宏观政策大打折扣。

以移动互联网、物联网、大数据、云计算为代表的新经济的崛起，为中国经济的转型升级提供了千载难逢的机遇。经济转型是一个“破旧立新”的过程。所谓“破旧”，是指推动以重化工业为代表的旧产业的结构性调整。所谓“立新”，是指引领和激励新经济的跨越式发展。“立新”对“破旧”具有推动作用。通过增强地方政府在新经济领域的控制力，可以消除旧产业的控制力减弱给地方政府带来的疑虑。基于地方政府的区域控制导向来设计去产能及经济转型其他方面的激励政策，是本研究所支持的政策建议。