论公共政策制定过程中利益协调机制的确立

王希宝

摘 要：公共政策是对公共利益进行的权威性分配，是政府用来协调社会利益关系的重要工具。随着改革开放程度的不断加深，利益关系格局发生巨大变化，社会矛盾、利益冲突等社会不和谐现象与日俱增，如何制定可行的公共政策以协调利益关系问题成为人们关注的焦点话题。确立利益协调机制将更有利于促进公共政策的利益协调。

关键词：公共政策制定；公共利益；利益协调机制

公共政策的制定与执行是对社会利益的一个重新分配的过程，这一过程体现着利益主体的博弈过程，而实现公共利益最大化是公共政策制定的初衷。通过对公共政策的制定执行，实现对社会各个利益群体的利益协调，实现公共利益最大化。通过构建科学合理的利益协调机制，实现公共政策的协调利益关系，对促进社会安定，社会经济发展具有重要意义。

一、公共政策视角下的公共利益

利益，简单的说，就是人们的一种需要与满足。从行为学的角度讲，对利益的追求其实就是人类行为的动因。但是因为社会个体的能力和客观因素的限制，个人只有在集体或者社会中才能得到发展，利益才能有效得以实现，正如马克思主义所说的，“利益首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中”。在这里不得不说私人利益，以亚当·斯密为代表的古典经济学派认为，人都是经济人，所做的一切都是为了实现自己的私人利益，促使私人利益最大化，而作为公共利益，区别于私人利益的本质是公共利益具有公共性。

要理解公共性，个人认为所谓公共性是有别于私人化，体现在具体事物上，就是所有个体均可享受到它的价值。通常公共性与公共领域、公共利益、公共服务相联系，用一句话来说，就是在一个具有公共性的公共领域，政府作为公共性的最大承担者为了实现公共利益，提供公共服务。在这里值得一提的是，公共服务指的不仅有有现实中的物品和各种服务，而且也包括公共政策。公共政策是政府间接提供公共服务，实现的公共利益的一种手段，因此公共政策本身也就有公共性。公共性是公共政策最本质的特征，主要体现在它对于公共问题的处理上。政府制定公共政策的目的就是针对社会公共问题而进行的价值分配过程，政府最为公共产品的提供主体，通过制定公共政策，协调利益关系，体现出它的公共性，并借此实现公共利益最大化。

二、公共利益与公共政策的关系

就论及公共利益与公共政策的关系，简单的说，公共利益是公共政策的逻辑起点，而公共政策时实现公共利益的工具。

（一）公共利益是公共政策的逻辑起点

公共政策的存在形式并不仅限于文本的形式，它的存在形式还可以是动态的。公共政策的制定并不是公共政策过程的终结，之所以说公共政策是动态的，因为它的存在是为了解决早已确定的社会问题，有了问题就有了解决问题的目标，才会有之后的政策方案的制定与执行。公共政策目标实质上就是对公共利益进行的协调与分配。

（二）公共政策是实现公共利益的工具

既然说，公共利益是公共政策的逻辑起点，那么公共政策就是社会利益调节的工具。公共政策的制定，实际上就是针对社会上存在的一些利益纠纷等社会问题，收集社会相关群体的利益需求，拟定科学化的方案解决社会问题，协调利益关系的过程。通过公共政策的实施过程，使各个利益相关方了解哪些是合理的利益哪些是不合理的利益，合理的利益如何保障，不合理的利益如何抑制。因此公共政策是保证合理利益，实现公共利益的工具。

三、公共政策相关利益群体

政治学家戴维·伊斯顿说过“公共利益是对全社会的价值做的有权威的分配”。公共政策的制定体现了不同利益群体的利益表达，为了各自利益的最大化而在政策的制定中相互博弈。在这里，我们将这些利益主体的分为两类：政策制定主体利益和政策制定客体利益。

（一）政策制定主体的利益

政策制定主体多样，有立法机关、行政机关、司法机关、正当系统、利益集团、公众和大众传媒等，但就目前中国国情来看，政策制定的主体主要是政府，严格地说，政府代表和维护的应该是社会公众的公共利益。但作为一个相对独立的社会行为组织，政府本身具有自立性。公共选择理论的主要代表人布坎南认为， 政府也是“经济人”也有自身的利益需求。在实现公共利益的同时，也追求着自身利益的最大化，因此公共政策或多或少地偏离了追求公共利益的目标。

公共政策制定主体，即政府自利性表现在：首先， 政府组织中个人的自利。政府官员并不是“完人”，他也有自利性。在法律和规章制度不健全的情况下，政府官员也会利用自身权力满足自己的利益需求， 比如说以权谋私、权钱交易等腐败行为。其次，政府职能部门的自利。政府部门可以说是一个利益共同体，它也是政府工作人员的利益代表，也可能存在为了部门私利做出损害公共利益的决策。

（二）政策制定客体的利益

公共政策客体是指公共政策的作用对象。在这里公共政策的所涉及的利益主要是在“人”的方面，因此从人的方面入手探讨利益的博弈，这里包括两个方面：个人利益与所在组织的利益。

1、个人利益。人们的一切努力都是为了追求个人的利益，实现个人利益是人们的行为出发点。从作用对象角度来说， 公共政策直接的着力点便是个人。对于一般公民而言，他们也是利益主体，他们的利益趋向于多元化，这些多元化的利益诉求一旦不能及时有效的倾听，则会导致利益冲突。

2、所在组织的利益。每个人都依靠于特定的组织得以生存和发展， 因此他所代表的不仅是个人自身的利益， 也在一定程度上代表所在组织的利益。关于组织，在这里主要提及利益集团。利益集团的基础是共同利益，因此利益集团在表达利益诉求上是显而易见的。利益集团存在的意义在于它反映了民主化的程度， 能会聚民众、各团体需求， 给公共政策制定主体施压以实现自身利益。

四、构建利益协调机制

公共政策的目的是能有效地协调各方面的利益关系和利益矛盾，实现公共利益的协调。而要协调利益关系、化解利益矛盾和协调公共利益的关键一点就是建立一种科学的利益协调机制， 而这种机制的建立是个综合的系统工程，需要通过多方面加以努力。

（一）有效抑制政府自身利益

政府作为政策制定主体，在公共政策制定过程中，要保证公共利益实现的最大化要求，就必须消除政府的自利性。一方面要限制政府的权力，建立有限政府，促进政府市场化改革，营造良好的市场环境，保障市场竞争合理有序地运行。另一方面要加强政府自身改革，制定公共政策时引入听证制度、问责制度等，加强公众参与，从而提高政府决策的效率和水平。

（二）完善各利益群体的利益表达机制

利益表达机制的完善是着眼于当前我国的利益表达的渠道并不健全的现状提出的，只有首先了解社会各群体的利益需求，尤其是对弱势群体的利益需求有一个正确认识，才能为公共政策的制定提供依据。因此拓宽信息沟通渠道，为公众提供利益表达方式，对公共政策的制定意义重大。制度上完善听证制度和决策咨询制度，途径上开通政务网站、邮箱、微博等平台来保障利益表达的畅通。

（三）构建完善的政策制定机制

构建利益协调机制目的是更好的制定公共政策。首先要建立和完善相关的法律法规，对政府的公共政策制定提供强有力的法律保障，对相关利益主体的各种行为实现规范与约束。其次在政策制定过程中，要在实现公共利益最大化的同时充分考虑到各方的利益，将损失降到最低点。通过进行一定程度的物质或者精神上的弥补，最大限度的实现利益的最大化。

总之，公共政策制定始终贯穿着不同利益主体之间的利益矛盾，通过构建较为完善的利益协调机制，制定出更符合公共利益的政策，调节利益关系，化解利益矛盾，从而使公共政策更好地反映大多数民众的利益，使公共政策更具有合法性， 更有利于公共政策的贯彻执行。（作者单位：延安大学公共管理学院）