高校权力清单的学理及适用分析

郑雅萍,苗　阳,罗雯慧

(浙江工业大学 之江学院,浙江 杭州 310024)



高校权力清单的学理及适用分析

郑雅萍,苗阳,罗雯慧

(浙江工业大学 之江学院,浙江 杭州 310024)

用权力清单制度监督和约束高校权力的运行，推进高校治理现代化，是近年来高等教育领域行政管理方式的一种有益探索和重要举措。本文对包括学术权力和行政权力在内的高校权力结构核心进行了分析，认为高校权力存在现实边界模糊、呈集聚分布、权力间存在冲突等特征，而权力清单能够实现厘清、协调与监督高校权力的目标，有利于高校治理体系的构建和高校治理能力现代化的推进。

高校权力；权力清单；高校治理

学术权力和行政权力的配置问题是高校治理的核心范畴[1],高校治理现代化的目标就是使两种权力有效发挥作用。一直来,由于学术权力和行政权力之间边界不明晰,导致行政权力泛化或权力冲突等问题。十八届四中全会提出了全面推进依法治国的战略理念,用制度保障权力的正确运行。教育部也颁布《高等学校章程制定暂行办法》,要求高校按规定制定章程,明确权责。2015年5月,教育部出台《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》,提出推行清单管理方式,建立教育行政权力清单和责任清单制度。清单制度的监督和约束范围将逐渐覆盖所有高校权力,是依法治校、依法治教,推进高校治理体系构建和高校治理能力现代化的重要举措和有效方式。

一、高校权力：高校治理的核心

从高校治理结构的运作来看,其根本问题是协调好行政权力与学术权力间的关系,不断强化高校行政组织的服务功能,充分发挥学术委员会的主导作用,彰显高校的学术逻辑,追求大学精神,从而建构高校学术权力本位的治理结构[2]。

(一)高校权力结构的构成

随着高校规模和职能的扩张,行政体系逐渐形成,高校由纯粹的“学术共同体”转变为“学术—行政共同体”[3]。就高校内部权力关系而言,学术权力和行政权力是大学内部的两种主导性权力[4]。

1.学术权力。从学理上说,学术权力指管理学术事务的权力[5]。学术权力源于高校的内在逻辑和学术主体的学术权威,并不是外部赋予的,而是一种“自愿的依从”[6]。高校的逻辑起点是学术组织,其内涵要求高校以发展学术为本。学术权力根植于高深学问,其合法性源于学术组织的学术水平和学术能力[7],故由学术主体行使学术权力是高校内部治理的应有之义。学术主体包括具有学术权威性的组织与个人,即学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、教授委员会等校内组织,以及教授与研究人员等个人主体。其行使的最终目的在于保证高校知识生产和人才培养的顺利实现[8]。

2.行政权力。行政权力是管理行政事务的权力。行政权力是依据国家法律、政策和学校制度等的安排,授予高校行政机构及其行政人员的一种权力。行政权力植根于包括行政机构和行政人员在内的高校行政组织管理系统,其合法性源于法律的授权和组织的任命。行政权力的目的在于保障高校行政管理系统的目标实现,落实国家和政府的办学方针和教育思想。行政权力一般通过法律、政策、指示、指令等载体层级式贯彻执行,一定程度上具有强制性。

(二)高校权力的结构特征分析

高校作为“学术—行政共同体”,其内部权力并未完全实现学术与行政的二分,学术组织不能完全成为“大学意志”的表达者,行政组织也不能完全成为“大学意志”的执行者,更不是“学术意志”的执行者。学术权力和行政权力相互依赖,难以明确划分,共同组成高校内部权力的核心。

1.权力的现实边界模糊。高校权力能够细分已是共识,但权力间的现实边界模糊不清仍在影响着各权力的运行。在实践中,学术权力部门和行政权力部门都有吸纳对方成员进入自身的决策体系中,并通过相互妥协和相互博弈赢得自我发展的合理性[4]。一方面,高校权力行使对象事务的性质难以界定。高校无论作为学术组织还是社会组织,都需要制定各种政策来管理事务,在此过程中,能够区别的是具体制定政策、执行政策的人员性质,而非事务性质。从学术逻辑起点和学术组织本质看来,高校的政策制定权应归属于学术人员,并由学术人员和学术组织以及行政人员和行政组织共同执行,这就是我们通常所说的“以学术为中心”。但是从高校的社会组织属性和特征来看,高校一些政策制定权力也应该归行政人员所有,并由行政人员和行政组织负责执行,也不排除学术人员和学术组织必须执行的情况。可见,在高校的“意志表达和执行”中不可能存在明晰的“学术行政二分”。另一方面,高校权力的主体难以界定。理论上来说,在大学的实际运行中,学者与行政人员似乎各自都在按照各自的规则行事,但在高校这一“学术—行政共同体”中,即使是政策制定者本身,也常常存在学者与行政人员的双重身份,他们在制定政策和执行政策时,不管是以学者身份行使行政权力还是以行政人员身份行使学术权力,二者从价值遵守到规则行使都难以实现绝对的分离。

2.权力集聚分布。从高校内部权力来看,权力的集聚程度较高。学术属性和科层属性共同构成了大学内部组织结构的两维,两种属性反映了大学组织的基本特征。与学术属性和科层属性相对应的是学术权力和行政权力[9]。在欧美地区,行政与学术是两个相对独立的体系,因此,行政权力与学术权力鲜有交叉,分治学校,其权力结构模式如图1。在国内高校,一直沿用着从计划经济时代建立的高度集权的权力分布结构,具体表现为高校学术权力与行政权力行使主体重叠,即高校干部“双肩挑”,既是学术领域的专家,也是院校行政领导,其权力结构模式如图2。可见,国内高校治理中,权力的集聚性更强,其权力执行不当所带来的危害性更强。

3.权力间存在冲突。理论上,学术权力与行政权力分别在学术事务与行政事务中起到主导作用,然而,两种权力的出发点与立场不同,导致在部分事务的处理中存在着分歧。学术权力与行政权力的冲突,起源于学者和行政管理者对于大学性质和使命的不同认识[10]。随着大学逐渐从“象牙塔”走向社会中心,社会对大学的期望值与需求也在逐渐增加,政府视大学为经济发展的重要单元,期望其发展与政府目标一致,对于其内部权力的约束也有所增强。但这种由政府让渡的行政权力与大学长期积累的学术权力目标并不一致,且高校内部权力在执行过程中缺少合适的权力边界,没有明晰标准去规范学术权力与行政权力的作用范围,容易造成权力冲突。诚然,这种权力的冲突有时会带来相互监督、相互制衡的正面效果,但更多情况下,会造成高校资源浪费,权力运行效率降低,目标模糊,引起如以行政职务“提升”学术水平和谋取学历、学位、外行领导内行、行政干预学术、人才资源浪费、管理与业务工作矛盾等一系列问题。

二、权力清单：高校治理的新举措

(一)权力清单在高校治理中的地位

2015年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,目的是“通过建立权力清单和相应责任清单制度,进一步明确地方各级政府工作部门职责权限,大力推动简政放权,加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制,全面推进依法行政”。2015年5月,教育部出台《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》,提出推行清单管理方式,建立教育行政权力清单和责任清单制度,以此加快推进高校治理体系建构和治理能力现代化。

所谓权力清单制度,是指地方各级政府对其工作部门经过确认保留的行政职权,除保密事项外,要以清单形式将每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等,及时在政府网站等载体公布。垂直管理部门设在地方的具有行政职权的机构,其权力清单由其上级部门进行合法性、合理性和必要性审核确认,并在本机构业务办理窗口、上级部门网站等载体公布,以主动接受来自社会的广泛监督和制约[11]。引进权力清单制度是现代大学制度建设的内在需求。权力清单的引进能够对高校的权力结构重新明晰定位和合理配置,厘清高校内部权力的主体归属。权力主体根据权力清单行使权力,可以防止“权力清单之内不作为,权力清单之外乱作为”[12],实现高校内部管理的法制化。

(二)权力清单对高校权力的作用

厘清高校权力。梳理权力清单是实现高校合理分权的基础,没有厘清权力,分权则无从谈起。目前已有的大学章程主要规定了高校内部权力间的关系及其运行机制,而对内部各项权力间的边界与作用范围说明则不明确,对高校权力的描述模糊。“我们一直在要求推行政务公开、信息公开,但干部到底有哪些权力,权力从哪里来,到哪里去,干部自己不清楚,群众则更是不清楚,监督权力也就无从谈起”[13],高校权力的厘清亦如此。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。 有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[14]。梳理高校权力清单的过程中构建权力清单框架,在深度和广度上对权力尤其是行政权力进行全面梳理,实质上是重新进行高校权力的合理分权和科学决策的过程,各权力主体在这一过程中需要厘清各自权力的作用边界和范围,从而防止高校由于权力边界不明晰所导致的权力滥用、权力放纵等问题。

协调高校权力。高校治理作为一项制度安排,是各利益相关者之间利益与权力相互博弈和均衡的结果,尤其是基于决策权的行政权力和学术权力相互协调与均衡的结果。高校内部治理应建立起一种以学术权力为基础、以实现公共利益为目标、能够有效回应“冲突和多元利益”要求的内部决策权力结构,最大限度地释放高校的人才培养生产力与学术创造力[15]。当前,高校行政权力和学术权力之间是不协调的,行政权力过多干预高校内部运行,权力集聚程度高,有碍实现高校内在的学术逻辑和人才培养目的。高校借助权力清单制度,在保证党委领导核心地位的基础上,将各项权力明晰定位,合理配置,增强学术权力在高校运作中的地位,拓展学术权力边界,将学术权力由目前限于学术领域的咨询审议扩大到学校重大事务的参与决策权中,形成高校决策的智囊团,对行政权力进行一定程度上的约束,保障学术权力的科学执行,实现高校权力间的均衡。

监督高校权力执行。权力清单是监督高校权力的信息化基础,编制高校权力清单并进行公开是实现权力有效监督的重要途径。高校自建立伊始就不缺乏对权力运行的监督方,但在监督过程中却常常无的放矢,究其原因在于缺少了信息化的基础,高校权力运作的范围与边界没有对外公布,甚至在制定权力运行规则时的表述都非常模糊。编制权力清单,让本来模糊的权力概念成为直观的数字化信息,在各平台上进行发布,畅通了监督渠道,扫除了监督障碍,让所有监督方能够审视权力运行的信息和过程,对权力的不当执行作出即时反应。编制权力清单并对其信息化,能够让监督的关口前移,从传统的对权力运行结果的监督拓展到了对权力运行全程的监督,完善了监督网络,能够将部分权力运用不当的行为遏制在萌芽状态,同时也节约了权力运用不当后产生的成本,提高了监督效率,让权力监督有的放矢。

三、客观审视：权力清单制度的局限性及克服

权力清单制度的逻辑起点在于限制权力而非设定权力[16],它并非解决所有高校治理问题的“灵丹妙药”,而是具有一定的局限性。

(一)权力清单是高校治理现代化的推动力之一

推行权力清单制度,对高校内部权力主体进行规范和限制,以此作为各权力主体行使权力的依据和标准,但这并不是说权力清单能够确保高校治理现代化的有效实现[12]。高校治理现代化需要制定法律、相关配套制度等一系列措施,尤其是制定大学章程,才能够最终实现。大学章程是大学内部治理时权力界定的主要依据,上承国家法律法规,下启学校规章制度,是政府与学校在办学问题上的契约性和赋权性文件,它充分给予学校依照章程开展相关活动的权力,使高校对内部事务依法具有独立裁量权[17],是大学的“宪法”。章程规定了各权力主体的职能和权力范围,是学术权力和行政权力行使的最根本依据,而权力清单制度不具有这样的“法律效力”。在理想的状态,权力清单制度为社会和高校本身提供了一个监督权力执行的渠道,但是权力清单制度并不能脱离大学章程来推行,否则权力清单制度将是“无源之水、无本之木”。

(二)权力清单的作用不能超越法律

按照依法治校、依法治教的要求,行政权力只能来源于法律,服从于法律。但是目前的权力清单制度的核心内涵“法无授权不可为”,似乎扩大了权力清单的限制能力,有了凌驾于法律之上的意味。倘若高校需要通过列举行政权力和学术权力的清单才能够依此执行权力,那么不在权力清单上的权力被公布时则不得不在清单外实行行政审批或者不能被执行。权力清单并不应该作为行政权力执行的“法律依据”,它不是法律,也不是具有法律效力的文件。权力清单的核心目的是将高校内部的权力如清单一样列出,“晒在阳光下”,使权力执行能够被监督,它限制权力而非赋予权力。另一方面,只有在理想的状态下,所有的权力才能被完全列举在权力清单之中。高校特殊的社会组织特征决定了其内在治理的复杂性,高校内部权力关系复杂,数量庞大,不同法律、法规、规章中对其也有不同规定,很难将所有的权力梳理清楚并予以公布,权力清单不可能如法律一样具有稳定性和完整性。

(三)权力清单制度的作用取决于具体过程

权力清单制度的推动作用,取决于在制度实施的具体过程是否有序、合理、严谨地展开。我国高校存在不同类型和层次,每所高校的内部治理都是不可复制的,相应的,权力清单制度的实施情况也非如出一辙。因此,在这一过程中应注意以下步骤：高校应对其法定的所有权力进行逐项梳理,在厘清职权的分配和依据、明晰高校职能部门和相关人员权限的基础上,编制出权力目录；编制权力运行图,将高校内部权力的行使条件、权力主体、使用时限、监督制约途径等在运行图中清楚标出；针对易出现权力不均衡和权利冲突之处,要用明显的方式告知高校内部参与治理的所有人员；将用权过程透明化,公示除涉及相关秘密及隐私外的高校所有权力运行的过程及结果,特别是涉及高校治理的关键领域,例如财务、人事、科研、招生、基建、后勤等管理方面要明细用权过程,接受高校内部和外部利益相关者的监督。

将权力清单制度引进高校,是推动高校治理能力现代化建设的有益探索和重要举措。高校权力清单作为一个新生事物,在其推进过程中面临着一些现实的困难,如需要理顺高校和政府、社会的关系,扩大高校办学自主权；需要高校制定有效的章程,明确界定高校内部的各类权力；还需要创新教职工代表大会的运行模式,保障广大教师的知情权和监督权等。但引进权力清单制度,可以确定高校内部不同权力主体的权力边界,厘清高校权力、协调高校权力、监督高校权力执行,从而推进高校治理现代化,最终实现依法治校、依法治教。

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(责任编辑：金一超)

Ananalysisoftherationaleandapplicationofuniversitypowerlist

ZHENGYaping，MIAOYang，LUOWenhui

(ZhijiangCollege，ZhejiangUniversityofTechnology，Hangzhou310024，China)

Usingthepowerlistsystemtosuperviseandrestricttheoperationofthepowerofuniversities,andtopromotethemodernizationofuniversitygovernanceisausefulexplorationandimportantmeasureoftheadministrativemanagementinhighereducationinrecentyears.Thispaperanalyzesthecoreofthepowerstructureinuniversities,includingacademicpowerandadministrativepower.Itarguesthatthecharacteristicsofthepowerofuniversitiesarefuzzy,inclumpeddistribution,conflicting,andsoon.Thepowerlistsystemcanhelptorealizethegoalofclarifying,coordinatingandsupervisingthepowerofuniversities,whichisconducivetotheconstructionoftheuniversitygovernancesystemandthepromotionofthemodernizationofthegovernancecapabilityoftheuniversity.

university< class="emphasis_italic">authority

ity;powerlist;universitygovernance

2016-05-05

浙江省社会科学联合会项目(2015N105)

郑雅萍(1962—),女,浙江诸暨人,研究员,从事高等教育管理研究；苗阳(1984—),男,浙江金华人,助理研究员,硕士,从事高等教育管理研究；罗雯慧(1991—),女,安徽绩溪人,硕士,从事高等教育管理研究。

G640

A

1006-4303(2016)03-0334-05