政府责任清单：需要构建完整责任链

周亚越，张芝雨

(浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023)



政府责任清单：需要构建完整责任链

周亚越，张芝雨

(浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023)

我国绝大部分省级政府责任清单已经公示，但已公示的清单暴露出规范性较差、内容不完整等问题，缺乏一条贯穿始终的完整责任链。根据政府责任清单的价值定位，从应然角度上说，一张完整的责任清单应当包含分责、定责、履责、追责四个环节，然而，从实然角度上看，我国不少省级政府责任清单缺失其中多个环节。因此，完善政府责任清单需要构建完整责任链，包括合理分责以实现责任无缝衔接，责任设定精细落地、有理有据，并通过完善监督与追责体系以倒逼政府履责。

责任清单；价值定位；责任链

责任清单是我国当今行政体制改革的一项全新尝试。2015年3月的《政府工作报告》中，李克强总理强调：“公布省级政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。”此后，越来越多的省级政府公布了权力清单、责任清单。学术界从2005年开始出现涉及责任清单的文章，2014年责任清单于政府层面正式提出后，以责任清单为主题的文章数目出现大幅度增加。中国知网所收录的以责任清单为主题的论文文献，从2013年的61篇，增长到2014年的247篇，再增长到2015年的682篇，责任清单逐渐成为学术界研究热点。现有研究从内容上可分为三类：一是基于文本的整体分析，如陈向芳基于政策文本对责任清单进行制度演进、价值内涵、构建途径的概括分析[1]；二是着重研究责任清单编制的意义，如何从责任清单地位入手分析清单编制的必要性与重要性[2]；三是对地方政府开展责任清单建设的工作介绍。综合来看，当前关于责任清单的研究主要以肯定、介绍为主，缺乏对清单存在问题的关注。因此，本文基于政府责任清单的价值定位，试图从责任链角度剖析现行我国省级政府责任清单存在的问题，并试图提出完善路径。

一、价值定位：政府责任清单的内涵与功能

(一)政府责任清单的内涵

责任清单的概念，在当前学界或政府文件中尚没有权威定义。2015年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中，对责任清单的编制做出如下描述，“在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制”[3]。由此可见，政府责任清单是建立在权力清单基础上的配套制度，可视为政府对自身及内部各部门行政责任的归纳和梳理。

编制责任清单的出发点是弥补单一权力清单造成的权责失衡状况，配合权力清单更好避免政府行政权力陷入公共性与自利性二重性的困局。公共选择理论认为，行政权力作为一种公权力，一方面显现出公共性，能够良好地维护公共利益；另一方面可能体现自利性，危害公共利益。当政府管了不该管的，或没有管该管的事，出现行政权力的“越位、错位、缺位”现象，就会诱发权力的异化，使行政权力成为追求私利的工具。为避免这一情况的发生，就需要政府设立责任清单，通过分责、定责等环节，将政府责任限定在刚性的框架中，明确政府“应该做什么”“不应该做什么”以及“应该如何做”，确定政府、市场与社会的各自分工与行动边界，使政府做好自己该做的事，让市场问题回归市场轨道解决，让社会问题回归社会轨道解决。

权力与责任是行政结构中互相制约的两部分，权力清单与责任清单之间存在诸多联系。权力清单更关注政府的乱作为问题，重视权力的规范与下放；而责任清单更着重于解决政府的不作为问题，强调“法定职责必须为”。由此可见，责任清单中的“责任”是一种积极的责任，即政府或工作人员应承担的责任和义务，具体包含以下四重含义：(1)责任清单中的“责任”是有限的政府主体责任，与法定的行政权力相对应，拥有自身的边界和范围；(2)责任清单中的“责任”是一种明确的政治责任，设置具体且有明确的政治主张或行政法规为依据；(3)责任清单中的“责任”是实际有为的责任，政府部门对其承担的责任能够并且必须勇于担当、有所作为；(4)责任清单中的“责任”是一种监督责任，内外部监督主体对政府部门不当履责行为构成问责及追责[4]。

(二)政府责任清单的功能

编制政府责任清单的终极目标是打造“有效政府”[5]，其功能涵盖有效政府建设的诸多方面：(1)责任清单通过划分政府部门责任边界，增强各部门间的协调性，减少矛盾和冲突，降低行政成本，提升行政效能；(2)责任清单通过明确政府作为公共权力的行使者对作为公共权力最终所有者的公民所承担的责任，既构成对政府公权的刚性约束，倒逼权力运行更加谨慎，又通过公开化、可视化的方式提高政府职责的透明度，满足公民的参与权、知情权，体现政府对公民权力的尊重与敬畏，改善官民信息不对称的状况，提升政府治理能力；(3)责任清单的切实履行能够实现对政府公共服务的优化，使行政服务更加契合公民需求；(4)责任清单通过责任追究，制裁权力的不作为、乱作为，有利于强化全社会对于责任行政及相关法律法规的重视，督促政府主动承担行政责任，实现“法定职责必须为”，依法依规治理各项公共事务，体现法治精神。可以看出，责任清单设置和运行的整个过程，对效能政府、责任政府、服务政府、法治政府建设均有重要作用，有利于将政府真正打造成有效有为的政府。

责任清单的编制是政府自上而下施行的内部自觉行动，是一次积极的行政管理体制的自我变革。这种改革并非中国独有，20世纪以来，美、英、法、德、日等诸多国家均进行过类似的政府改革运动。但与我国不同的是，西方诸国往往采取法律的形式对政府权责进行限定，如瑞典的《地方政府法》中，就有明确的“地方行政机构构成与职责”“行政行为的合法性评估”等章节；美国通过颁布《责任政府法》对政府机关的权力和责任进行明确界定。从法理上看，责任清单属于政府信息公开而非行政规范文件，它是将位于不同行政规定中涉及政府责任的内容进行梳理、集合、公开，对责任设置及运行做出应然的解释。由于中国缺少一部完整的政府责任法，责任清单的功能还在于，一方面为政府责任法令的设置进行准备、铺垫，另一方面，部分代行政府责任法功能。同时，政府责任清单还具有及时性、公众性优势，能更好的满足公众的知情权，并对政府构成有效监督。

二、应然逻辑：贯穿政府责任清单的责任链条

由于国家统一规定的缺失，我国各地方政府已公布的责任清单在结构划分、细化程度、内容设定等诸多方面均存在较大差异。但根据责任清单本身的价值功能，一张完整的责任清单应当包含分责、定责、履责、追责四大部分。

(一)分责

分责，即明确责任的边界，通过这一过程将政府责任限定在合理的范围。分责是责任清单运行的起点，是整份清单最基础的部分。一方面，分责包含对政府与外部市场、社会责任边界的明确。传统“全能政府”中，政府具有至上性和无限代表性，表现出对权力的膨胀和责任的漠视，而由于政府自身能力的有限及拥有的自利特性，这种权责不匹配的现象越发明显。行政改革通过权力清单对政府行政权力进行限定，相应的，责任清单必然通过分责对行政责任进行规范，将行政权责拉回平衡状态。分责为政府与市场、社会责任划定边界：边界之内为政府应尽的职责，必须履行；边界之外为政府不该管的事务，应当放开。另一方面，分责包括对政府内部各部门间责任边界的明确。改革开放前，中国政府部门设置呈现“小职能、窄领域、多机构”的特征，职能分散、政出多口的问题严重[6]。2008年大部制改革对政府各部门间职责关系进行过一次梳理，但对于部分涉及多部门合作的事务，部门职责仍不够明确，存在部门权责交叉重叠的情况。公共选择理论认为，权力是履行职能的最重要资源，而责任往往意味着压力和风险，“追权弃责”是“经济人”的天然动机。因此，权责界定的含混极易造成各部门从自身利益出发，攫取权力，推卸责任，增加协调成本的同时不能为公众提供良好的公共服务。因此，责任清单承担责任梳理的功能，必须明确多部门合作事务中的各部门责任的边界。

(二)定责

分责使责任界定更加明确，而定责使责任设定更加具体。定责是对政府责任事项的目录式明列，包含部门职责、责任主体、具体责任事项、实施依据等要素。定责并非简单的将责任事项“打包打捆”，而应遵循以下几项原则：(1)全面性原则，应实现各部门、各层级、各领域非涉密政府责任的全面梳理，而不能通过主观判定有无梳理必要而选择性地呈现在清单中。责任清单本质上是一种信息公开方式，信息公开的首要原则是全面性，即“公开是常态，不公开是例外”。(2)规范化原则，清单对责任的梳理应遵循程序思维和法律逻辑，清单中明列的责任均来源于法律法规和政策文件，有据可循；各项责任或按部门或依具体行政事务呈现，条理清晰。(3)具体性原则，清单的优势是使责任明确而具体，若责任罗列含混笼统或将责任空泛地一带而过，则清单的可操作性大大降低。(4)时效性原则，清单的编制不是一劳永逸的。我国《政府信息公开条例》规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开”*《中华人民共和国政府信息公开条例》第十八条。，因此，责任清单应随政府责任的动态变化而做出及时调整，使清单持续有效。

(三)履责

责任清单重在执行，履责环节将清单内容转化为现实效力。履责的实现，一方面要求清单的编制具有较强的可操作性，清单作为一种“应然”的设定，需注意不要与实际行政状况脱离。另一方面，责任清单的分责、定责过程实际形成了对政府责任的事前明示，属于一种事前监督，而要将责任真正落到实处，不能只靠事前监督，还应加强事中事后监督——公众等主体对政府履责情况的监督就属于事中事后监督。事中事后监督包含监督对象、内容、方式程序、处理措施、处理依据等要素，对责任监督规定的整理、公示会对政府及其工作人员形成警示，督促其认真履责。委托—代理理论认为，政府与公众属于委托—代理关系，公众委托政府运用公共资源代理行使公共权力，实现公共利益。由于委托人和代理人之间信息不对称且有时候存在利益冲突，公众作为处于弱势地位的委托人无法直接考量代理人(政府)的履责与否和履责程度，而代理人(政府)则凭借其掌握的资源，有机会、有可能为自己谋取私利。但是，履责监督提供了公众考量政府履责状况的途径，对政府权力的行使构成制约。

(四)追责

“尽责”的实现还离不开追责环节，即对责任的追究。责任清单中的“责任”既包括积极的责任，也包括消极的责任。这说明清单不仅需要公开政府应承担的责任、义务，更应体现当政府责任没有很好履行时会受到怎样的惩罚。追责主要用于明确对失责者的惩罚，强调“什么人因什么行为要承担怎样的后果”，包括“谁来追责”“如何追责”“追责结果如何向社会公布”等内容。关于追责应当明确以下几点：(1)追责的主体可以是行政系统内部的问责机构，也可以是系统外部的公民、社会组织等；(2)追责的客体可以是政府部门，也可能具体到部门工作人员个体；(3)清单中应当对追责情形进行明列，写明政府及其工作人员行政违法和行政不当的各种具体情形。追责不仅为具体失责行为的惩处提供依据，更重要的是会对政府及其工作人员以警示，利用追责的震慑效应倒逼责任上肩，促使行政责任真正落实。

分责、定责、履责、追责四部分涵盖政府责任运行的全过程，贯穿于责任清单中，构成一条完整的责任链。这条责任链的存在使政府责任清单的设置与其价值定位更加相符。

三、实然局限：政府责任清单中责任链环节的缺失

我国对政府责任清单制度的实践探索最早可追溯到2005年，当年颁布的《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》明确规定：“国务院各部门和地方政府依法界定执法职责，梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任”[7]。但责任清单概念的正式提出却是2014年。2014年9月，国务院总理李克强在夏季达沃斯论坛开幕式上首次正式提出“责任清单”的概念，并引发广泛关注。同年10月31日，浙江省政府部门责任清单向社会公布，浙江开出全国首张责任清单，此后安徽、江苏等省份也纷纷开始清单的编制。截至2016年1月，中央机构编制委员会办公室统计数据显示，全国31个省份中已有24个省份公布了省级政府部门责任清单，17个省份公布了市县两级政府部门责任清单[8]。

笔者于2016年3月通过各省级政府门户网站或部门官网中查找到28个省级的政府责任清单(贵州、新疆、西藏3省责任清单未查到)。梳理发现，各省级政府清单质量不一、标准各异，在内容和形式上均有较强的主观随意性。这是由于政府责任清单缺乏国家宏观层面的统一规定，中央层面关于责任清单的政策文件，更多的停留在对清单的功能认定与建设呼吁，对清单的结构、内容、运行规则等细则均缺乏明确规定，这给各地方政府较大的自主理解空间，但也使责任清单具体设置良莠不齐。我国政府责任清单存在的突出问题是责任链环节缺失，将责任运行的“分责”“定责”“履责”“追责”四环节具象为“责任边界”“责任事项”“事中事后监督”“追责机制”四项后，统计发现，大部分省级责任清单没有包含整条责任链。在28个已公布的省级责任清单中，仅有3个清单基本涵盖责任链四个环节，10个清单存在1项缺失，13个清单存在2项缺失，其余2个清单存在3项缺失。在缺失项目中，“责任事项”一项缺失最少，所有已公布省份均能在清单中列出具体责任事项，实现了清单式明责，但其余三项缺失情况较为严重。同时，绝大多数省级清单内容只是做到与责任链要求部分契合或意义相近。如事中事后监督一项，大多省级清单只是列出投诉电话或事后监督的途径，事中监督方式往往是缺失的。而追责机制一项，也往往只列出责任规范或追责事项，在追责的主体、方式、结果公示等方面存在空缺(见表1)。

表1　省级政府责任清单情况

续上表

编号地区责任边界责任事项事中事后监督追责机制缺失情况9陕西列出相关部门、职责分工、依据,并编写案例梳理52个部门,5866项事项列出监督对象、内容、方式、程序与处理缺失10海南涉及238项事项,列出相关部门、职责分工、依据,并编写案例48个部门,525项主要职责,1412项具体责任,236项公共服务建立事中事后监管制度413项缺失11云南缺失60个部门,32640项责任事项列出监督方式列出追责情形及依据12福建列明多部门监管责任事项156项55个部门,6694项责任事项,689项公共服务缺失列出追责情形13广东列出相关部门名称列举权责名称及依据列出监督方式缺失缺失1项14河南缺失47个部门,分为行政审批等10大类列出事后监督方式缺失15天津缺失53个部门,463项主要职责,4676项具体事项列出监督方式缺失16山西缺失52个部门责任事项列举缺失列出问责依据17黑龙江省市县边界7559条,部门边界318条45个部门,23538项责任事项缺失缺失18安徽缺失75个单位,1712项事项,责任事项按权力事项运行的不同阶段细化缺失列出追责情形19江西缺失47个部门,1912项责任事项缺失列出追责情形20宁夏缺失40个部门,1941项责任事项缺失追责情形、担责方式21重庆缺失53个部门责任事项列举缺失列出追责情形、依据22内蒙缺失36个部门责任事项列举缺失列出追责情形、依据23甘肃缺失42个部门,3791项责任事项,183项公共服务缺失列出追责情形24青海缺失82个部门,7488项责任事项缺失列出追责情形、依据25广西缺失14个部门责任事项列举较完善缺失26上海缺失列出责任事项列出网络监督平台缺失缺失2项27辽宁缺失51部门责任事项列举缺失缺失28北京缺失列举行政职权运行通用责任事项,较为宽泛缺失缺失缺失3项

四、改进方向：政府责任清单完整责任链的构建

前面的分析表明，我国大多数省级政府责任清单基本停留在“清单式明责”阶段，还没有形成完整的责任链，致使责任清单效用大打折扣。要从“清单式明责”走向“常态式履责”，必须对现行责任清单进行改进和完善，最关键的是应当根据分责、定责、履责、追责四环节的要求，构建贯穿政府责任清单的完整责任链。

(一)合理分责，实现责任的无缝衔接

首先，政府应当明确，自身权力源自公众权力的让渡，其权力和责任都具有有限性。同时，政府的理性是有限的，因此只能而且必须对其能负责的事情负责。这其实就是政府与市场、社会的责任边界问题。其次，必须对责任的主体进行明确。由于我国除各级政府及其工作部门外，部分授权的组织也属于行政责任主体，且政府内部有“直属机构”“合署办公”等机构设置方式，行政相对人较难辨别，因此行政责任主体的甄别较为复杂，需要对各类责任主体进行梳理。再次，政府内部各部门应通过沟通协调，厘清责任边界附近的责任归属，防止部门间责任的交叉、重叠。随着公共需求的不断提升，政府需承担的综合性公共服务相应增多，部门间合作趋于频繁。部门合作过程中各部门责任划分的复杂性可能造成部门间责任推诿，出现各部门“都有责任”却“都不负责”的现象，因此，在需要多部门合作的情形下，明确划分各部门责任尤其重要。分责的理想状态就是无论政府与外部市场、社会还是内部各部门间，责任都有清晰的边界。通过清单公示，使政府及其工作人员明确自己该管什么、不该管什么，同时，公众在处理事务时也能直接清晰地找到归责对象。以浙江省政府责任清单为例，其“分责”部分包含“管理事项”“相关部门及职责分工”“相关依据”“案例”四栏，责任的主体、内容都较为清晰，且有案例说明。但责任的划分主要是政府内部的横向划分，缺乏纵向不同层级间责任划分及政府与市场、社会责任边界的界定，因此有待进一步完善。

(二)责任设定应当精细落地，有理有据

清单中对责任的设定应以法律法规、政策文件为依据，明确到具体的责任行为，使之具有可操作性。由于政府责任与公务员个人责任具有密切关联性，政府责任依靠公务人员的具体行为来完成，而政府的公共性与责任的集体性也使政府责任最终会延伸到公务员个人身上，因此，清单的编制就要力求具体化、项目化、指标化，既要明确“做什么”“怎么做”，又要明确“做成什么样子”，努力将责任分解到基层、落实到个人。然而，清单的容量是有限的，所以应当把握责任细化的程度。仍以浙江省政府责任清单为例，清单中各部门具体职责详略都是相似的，对于具体工作事项均用一句话概括，并不具体。建议对政府责任事项进行细化，将具体的责任行为以流程图的形式表现出来，既直观又具有可操作性。这需要在制度设计上加以完善，在清单编制规范中预先明确责任的细化程度。同时，应当发挥公众的力量，赋予公众对具体事项责任公示的请求权，使政府在回应公众诉求的同时完成对责任事项的细化。

(三)通过完善监督追责体系，倒逼履责

目前大多省级责任清单在责任的明确方面做出的努力较多，但对履责监督、责任追究等方面则关注较少。实际上，监督、追责可以发挥独特的引导和震慑作用，通过追责规则的公示引导，追责主体积极行使自身权利，震慑政府及其工作人员，确保其认真履责。美国的监督、追责规定在《联邦行政程序法》中有具体的呈现，其中第553条规定：“政府政策法规出台前必须公示30天以征求民意，公众可依据宪法法律质询政府公示内容，且政府必须立即进行回应”。这一规定详细具体，具有可操作性，值得我国借鉴。同时监督、追责的主体繁多，包括行政系统内部机构、第三方机构、公民等，应注明相应的监督、追责路径并与具体责任内容相对应，使监督、追责主体一旦发现失责行为便可以按照清单中责任相对应列出的途径进行监督、追责，也促使政府及其工作人员于压力之下更加自觉履责。

政府责任清单着眼于运用清单的方式，促使政府更好履行责任。分责、定责是履责的前提和基础，监督、追责是良好履责的保障，分责、定责、履责、追责四环节构成一条完整的责任链条，贯穿责任运行的整个过程。我国现有的省级政府责任清单有的环节缺失，易造成这条责任链条的断裂，导致责任环节彼此孤立呈现碎片化，从而使清单陷入悖于其价值定位的难以落地的困境。因此，政府责任清单需要构建完整责任链。

[1] 陈向芳.论责任清单制度的价值及其建构路径——基于政策文本的实证分析[J].福建农林大学学报(哲学社会科学版)，2015，18(6):78-83.

[2] 何雨.责任清单:构建基于社会治理背景下的权力清单制度核心[J].上海城市管理，2014(4):37-40．

[3] 中共中央办公厅，国务院办公厅.关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见[EB/OL].(2015-03-25)[2016-05-18].http://politics.people.com.cn/n/2015/0325/c1001-26744385.html.

[4] 崔浩，桑建泉.责任清单制度的建构理念与责任关系[J].行政管理改革，2015(6):61-65.

[5] 陈群民.打造有效政府:政府流程改进研究[M].上海:上海财经大学出版社，2012:71-78．

[6] 石亚文，施正文.探索推行大部制改革的几点思考[J].中国行政管理，2008(2):9-11．

[7] 国务院办公厅.关于推行行政执法责任制的若干意见[EB/OL].(2005-07-09)[2016-05-18].http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/24/content_2837962.htm.

[8] 赵兵.全国省级政府部门权力清单全部公布[N].人民日报，2016-01-29(01)．

(责任编辑：金一超)

Thelistofgovernmentresponsibilities:theneedtocompletethechainofresponsibilities

ZHOUYayue，ZHANGZhiyu

(CollegeofPoliticsandPublicAdministration，ZhejiangUniversityofTechnology，Hangzhou310023，China)

InChina,mostprovincialgovernmentshavepublishedtheirlistsofgovernmentresponsibilities.However,theselistshavealsorevealedissuesincludingpoornormativity,incompletecontentsandthelackofacompletechainofresponsibilities.Thevaluepropositiondesignofthegovernmentlistofresponsibilitiesdeterminesthatacompletelistshouldcontaintheseparation,identification,fulfillmentandinvestigationofresponsibilities,someofwhicharemissinginthesepublicizedlists.Toimprovethelistsofresponsibilities,thechainofresponsibilitiesshouldbewellconstructed,whichcontainsappropriateapproachestoseparatingresponsibilitiestoachieveseamlessconnections,toconsideratelyidentifyingresponsibilitiesbasedonwell-foundedregulations,andtoenhancingthesysteminordertoholdthegovernmentaccountableforitsresponsibilities.

listofgovernmentresponsibilities;valueproposition;chainofresponsibilities

2016-06-01

国家社科基金项目(16BZZ041)

周亚越(1965—)，女，浙江宁波人，教授，硕士，从事责任政府、社会管理研究；张芝雨(1995—)，女，山东泰安人，从事行政管理研究。

D630

A

1006-4303(2016)03-0287-06