金融监管改革需遵循的原则思考

陈道富

(国务院发展研究中心 金融研究所，北京　100010)



金融监管改革需遵循的原则思考

陈道富

(国务院发展研究中心 金融研究所，北京100010)

金融监管属于宏观管理范畴，需遵循管理学上的一些基本原则。在具体内容上，如监管理念、部门的目标设定和职责划分、手段与目标关系等，则反映了金融监管的特殊要求。根据我国当前金融运行和社会管理特点，金融监管改革需遵循以下原则：金融监管需以金融体系稳健、高效、包容式发展作为最终目标；区分利益协调、政策决策和政策实施，实现政府对金融业多重目标协调、政策决策和政策的分层实施和考核；监管机构的调整要以监管理念转变为基础，合理确定风险管理的水平和垂直分工；要保证充足的监管资源，在愿景清晰的情况下采取问题导向的分步改革策略。

金融监管；监管理念和原则；问题导向

金融监管，既是经济学问题，回答“为什么要管”“管什么”和“谁来管”等监管理念、边界和技术问题；也是管理学问题，回答监管“如何组织实施”的组织设计和资源调配等问题。金融监管还具有鲜明的时代特征，它内嵌于经济社会管理体系，反映并平衡其他经济社会管理体系，尤其是司法、社会稳定和宏观调控体系。为此，有必要结合我国当前金融运行和社会管理的特点统筹设计金融监管框架改革的基本原则。

一、以金融体系稳健、高效、包容式发展作为金融监管体系设计的最终目标

金融是在处理风险过程中获得收益并实现资源的优化配置的，发展和规范是永恒的矛盾。金融行业需要充分发展，才能更好地为实体经济服务。作为服务行业，金融不是发展越充分越好，需受制于实体经济良性发展的需要，不宜自我发展式的过度发展。当然，如果金融体系本身不稳定，不但不能实现其服务功能，甚至会成为实体经济波动的根源。因此，金融监管的根本目标，是保证金融体系能安全、有效地实现实体经济赋予金融体系的目标，需在平衡金融高效、稳健和包容三者关系中确定特定金融发展时期的金融监管目标。

二、区分利益协调、政策决策和政策实施，实现政府对金融业多重目标协调、政策决策和政策的分层实施与考核

目标和手段总是相对的。在确定的目标下，相对有限、确定的政策手段，存在理性决策，但不同目标之间没有好坏对错之分，只是一种选择。不过，在上升到更高一层次“目标-手段”体系之后，低一层次的“目标-手段”体系中的不同目标成为高一层次“目标-体系”中的手段，则存在理性决策。当无法提升时，对不同目标的选择，本质上是利益协调，需要运用利益协调的机制来产生合意目标。一旦产生合意目标，则在手段运用上需要专家的理性计算和严格的效率考核。对于不同的目标，有必要区分它们是属于同一层次，还是属于某个目标手段层次关系下，或者隶属于不同目标手段层次关系中。

对金融业的不同诉求包括：(1)金融行业的发展规模适当、结构合理、财务回报适度(行业协会和股东)。(2)金融体系稳健(风险管理体系)。(3)包容性发展(财政部门)。(4)产业政策和宏观调控(宏观调控部门)。这些目标之间不宜构成目标手段关系，尤其是金融监管与宏观调控之间，目标选择本身并没有对错之分，需要通过合适的利益协调机制来平衡。任何目标都有其合理性，在不同的经济发展阶段，目标间的权衡反映了当时的主要利益诉求，并决定了金融体系的最终走向。一旦这些目标权衡确定，相关部门则需要进行政策决策，选择为达到这个目标的最优工具组合和实施时机。一旦工具和时机确定下来，则完全转化为落实和实施问题。各个部门在实施时，无需再争执目标的合理性和工具的有效性，只需保证执行的实施效率。

三、监管机构的调整要以监管理念转变为基础，合理确定风险管理的水平分工和垂直分工

组织和制度总是基于某种理念，基于对现实运行的某种理解。只要是不同组织的职能相对独立又相互补充，不产生不必要的交叉重叠，又避免监管空白，且保证实现每个分工目标的手段归因直接，都是合理的分工模式。具体采取哪种分工模式，取决于对所管理对象的理解。

理论上，当微观主体能为自己的行为承担全部责任，即获得行为的全部收益，并承担行为的全部成本和风险时，经济系统能有效运作。但由于各种原因(如法律制度、惯例、契约或者产品设计等原因)，责权利的完全对应并不是在任何时候都成立的，这会扭曲微观主体的行为。系统性风险，从根源上总是来源于体制机制设计上的偏差，从而产生系统性同方向的行为累积。为实现宏观上的平衡性，防止不负责任行为的累积，需要制定另一套机制，从相反方向纠正责权利的内在不一致性。

金融领域至少存在以下平衡机制。一是有限责任制、高杠杆与审慎监管要求(资本充足率)。有限责任制是为了鼓励企业家的冒险精神而在立法上对责权利的一种破坏。股东仅以出资额为限对公司承担有限责任，一旦公司的损失超过资本金(含留存收益)后，损失责任转嫁给债权人等。现代金融企业一般都引入有限责任制，但金融机构往往高杠杆经营，具有较大概率处于“破产”边缘，责权利的对应关系时常处于不一致的边缘。为此，在宏观上就需要监测并管理金融机构的资本(吸收最终风险)能力。

二是部分准备金制(期限转换)。银行等金融机构并不对短期债务持有100%的现金准备，各国普遍采取部分准备金制。这就要求当金融机构出现短期流动性风险时，宏观上要有流动性救助机制，日常则要求对金融机构的流动性状况进行监测和管理。

三是社会安全网的存在破坏了微观主体的责权利一致性。国家往往会从维护社会稳定出发，为中小储户提供额外的隐性或显性担保，甚至出现“大而不能倒”的现象。这会改变储户以及金融机构的行为，需要设计合理的风险救助体系(清偿能力)(见图1)。享受这种安全网的机构获得了额外的信用增级，有必要承担为中小储户提供基本金融服务的义务，或者需要提前为此付费。

图1　社会安全网与风险救助体系

金融体系可细分为直接融资和间接融资，两者承担风险的逻辑不完全相同。在直接融资体系下，金融机构以自己的信用(资本、商业模式以及业务经营能力)为基础发行或创设债券，并根据自己的判断投资或创设金融资产，风险先是由金融机构汇集，并通过制度安排(各类风险准备、留存收益、不同种类的股东和不同优先级的债权人)转嫁给公司股东和债权人。

在间接融资体系下，金融机构这个功能主体消散掉了，所有功能模块通过市场交易(契约)实现，市场化分工程度更高。既可以从负债方(资金池)创设(资产管理、财富管理)，也可以从资产方(资产池)创设(资产证券化)，两者之间的连接通过设计结构化交易机构实现。风险由投资者根据契约直接承担。

可见，不论在哪种组织模式下，以下4点是保证金融体系稳健运行的关键：(1)确保投资者(债权、股权或者提供夹层融资者)是具有与其投资标的相一致的专业判断能力和风险承受能力的合格投资者。(2)管理者具有充分的、持续的专业能力。(3)值得信任的市场组织者。(4)交易过程的公开、公平、公正(信息透明，交易出于真实意志的表达)。

为保证金融体系的稳健运行，需在管理上关注：(1)微观主体(间接融资体系下的金融机构，直接融资体系下承担管理和组织角色的机构)的审慎性，包括资本金、流动性、专业能力等。为增加灵活性，可分领域分业务通过牌照的方式实现。(2)市场行为监管。以信息透明为重点保证市场交易(含销售)过程的公开、公平、公正，防止市场欺诈、市场操纵和内幕交易等。(3)合格投资者的管理。

除此之外，一般市场的反垄断和确保社会公平的诉求在金融领域也普遍存在。由于金融体系对于投资者实施资格管理且存在规模和范围经济，反垄断的重点在于平衡市场力量，如中小投资者和消费者保护。部分金融供给具有准财政功能，金融通过支持实体经济具有较为明显地加剧财富分配差距的不良后果，因此也需要实现包容性发展,包括政策性金融机构(业务)和普惠型金融机构(业务)的发展。

具体而言，金融监管的理由主要有4项：(1)基于宏观周期、流动性、社会安全的宏观审慎管理，可对具有系统重要性金融机构适当加大监管成本。(2)基于资本金等金融微观主体稳健性的微观审慎管理，保证进入以及在金融市场运行的微观金融机构是有专业能力、诚信和资本实力以保证责权利基本一致的适宜主体。(3)以信息披露为主的基于公开、公平、公正的市场秩序维护部门，保证市场参与主体能拥有充分、及时、真实的信息进行决策，从而是真实意志的表达并自我负责。(4)考虑到金融业务的专业性和后验性(金融服务是在购买后才能检验和享受)，基于市场力量基本均衡的充分竞争考虑等，有必要加强对市场的弱势群体保护，实施中小投资者和消费者保护。可根据这4个相对独立又相互补充的金融监管目标，在水平上设立4个不同的部门进行监管。

此外，金融行业的发展，可考虑由各类行业协会负责。国有股东的股东职责由国有资产管理部门负责，个别风险则由各个金融机构的内部管理部门负责。部分金融服务具有准公共品性质，对三农、小微企业、双创企业的金融服务具有一定的财政支持性质，则通过财政部补贴和政策性金融机构、政策性金融业务实现。在合理设计的情况下，政策性金融机构和业务也可按照一般金融机构和业务由监管部门统一监管，政策性业务的类型和补贴等则需要专门立法，且由财政部等部门与国家其他部门、政策性金融机构进行利益协调。

根据同一类金融风险影响范围和程度的不同，有必要对金融风险管理进行垂直分工。可考虑针对金融体系的3种不同状态，采取不同的金融稳定应对框架，形成垂直分工的风险管理框架体系。(1)日常监管：金融体系处于稳定区域并将在近期仍继续保持这种状态。在这种情况下，主要采取预防性措施，依靠私人部门的市场约束机制(金融机构的自我风险管理和行业自律)以及官方监管(日常监管)等常规方式来维护金融稳定。(2)宏观审慎监管：金融机构对金融体系具有系统重要性，或者金融体系处于稳定区间，但开始向不稳定边界移动，可能是金融体系内部的失衡状况出现恶化，也可能是金融体系外部的环境出现变化。这时，维护金融稳定需要施加宏观审慎监管，并采取救助性措施如道义劝说和强化监管等。(3)危机管理：金融体系处于金融稳定区域外，不能充分发挥其功能。此时，政策措施应相机抉择(可能包括危机处置)并着眼于恢复稳定(表1)。

表1 　金融稳定政策工具[1]

我们可以用“三层四支柱”的金融风险管理模式来概括。“三层四支柱”的金融风险管理模式：金融风险监管由基础层、日常监管层和系统性风险防控层3层构成，每一层的风险管理管理不同层次的风险，按照同一层次的风险点和工具的特征，每一层又都进一步细分为4个支柱：

(1)基础层：微观金融主体的风险管理体系(资本金、公司治理、风控体系、行业自律)。

(2)日常监管层：微观审慎、市场行为、中小投资者和消费者保护、包容性发展。

(3)系统性风险防控层:宏观审慎、流动性救助、清偿能力恢复、金融危机处置。

四、保证充足的监管资源

有效的监管行为是需要充足的监管资源支撑的。金融监管需要制定大量的监管规则、进行持续监督、不间断实施非现场监管，以及常规、非常规现场检查，并配合必要的执法行动。金融监管既是高度复杂的专业性工作，也是劳动密集型工作，资源是否充足直接决定监管质量。与所承担的监管任务相比，我国监管机构的资源严重匮乏。为了保证实现监管目标，需要给予足够的监管手段和监管资源。

五、在愿景清晰的情况下采取问题导向的分步改革策略

改革既可以是愿景导向，也可以是问题导向。当改革涉及根本性转变时，仅仅从现实问题出发，容易陷入技术细节，不能触及深层利益格局和内在的理念。现实改革不是在一张白纸上进行设计，而是在继承原有体系基础上的改造，要在变革过程中不出现空白期，保证该体系仍能发挥其基本功能。问题是最好的显示器，它反映了现有制度体系与市场运行不协调的地方，这是改革的入手点。问题导向可以保证改革能回应现实问题而不是空中楼阁。但对问题产生背后的制度性原因的挖掘应有不同的层次，制度的修改也有不同的方向，要保证从更深层次上解决现有问题，并保证所有改革都沿着相同的方向推进，需要有一个清晰的、取得共识的改革愿景，所有基于当前问题的制度改革都朝着这个共同的愿景调整。

[1]加里 J·希纳西.维护金融稳定——理论与实践[M].中国人民银行金融稳定局，译.北京：中国金融出版社，2009.

(责任编辑魏艳君)

收稿日期：2016-03-12

作者简介：陈鹏(1979—)，男，江西南丰人，北京语言大学信息科学学院讲师，工学博士(计算机软件与理论专业)，中国社会科学院哲学所博士后，研究方向：逻辑学。

引用格式：陈鹏.组合范畴语法(CCG)的计算语言学价值[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2016(8):5-11.

Citation format：CHEN Peng.Computational Linguistic Value of Combination Category Grammar[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(8):5-11.

Thinking About the Principles in Financial Regulatory Reform

CHEN Dao-fu

(Research Institute of Finance, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China)

Financial regulation and supervision is a macro-level category, which needs to follow some basic principles of management. Specifically, supervising idea, department goal setting and division, relation of goal and means reflect the special requirements of the financial regulation. China should integrate and design the financial regulatory reform principles according to the characteristics of the current financial operation and social management. Financial supervision should set the stable, efficient and inclusive development of financial system as the ultimate goal. It should be distinguished among the coordination of interests, policy-making and policy implementation; the multiple objective coordination, policy decision-making and policy implementation of financial industry should be implemented and evaluated hierarchically; the adjustment of regulatory arbitrage should be based on the change of regulatory concept, and the horizontal and vertical division of risk management should be reasonably determined; adequate supervision resources should be ensured and problem-oriented strategy of step-by-step reforms should be adopted in the case of clear vision.

financial regulation and supervision；regulatory concept and principle；problem-oriented

2016-06-10

陈道富(1976—)，男，福建人，研究员，博士，国务院发展研究中心金融研究所副所长，研究方向：货币政策、金融改革。

引用格式：陈道富.金融监管改革需遵循的原则思考[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2016(8):1-4.

format：CHEN Dao-fu.Thinking About the Principles in Financial Regulatory Reform[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(8):1-4.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.08.001

F832

A

1674-8425(2016)08-0001-04

国家社会科学基金重大项目“自然语言信息处理的逻辑语义学研究”(10&ZD073)