权力、制度与环境：信访腐败形成的内在机理*

王郅强　刘子炀



权力、制度与环境：信访腐败形成的内在机理*

王郅强刘子炀

内容提要国家信访局原副局长许杰腐败行迹的曝光触碰到以前很少关注的信访腐败问题。信访腐败的存在直接影响到人们对信访制度合理性与合法性认同，损害到我国政府公信力，降低了干群关系的互信度。所以，信访腐败治理迫在眉睫。本文围绕权力、制度与环境三个维度，揭示信访腐败形成的内在机理，为治理信访腐败提供了一个认识前提，具有重要理论与实践意义。

信访腐败权力 制度环境形成机理

信访作为化解社会矛盾的重要表达、沟通、协商渠道，在现实政治生活中发挥着重要作用。然而当前因信访问题引发的冲突却时有发生。那么，冲突背后原因，是访民的非理性，还是制度设计的缺陷，抑或另有原因？2014年6月，中央纪委监察部发布的一则关于原国家信访局副局长许杰的通报给了我们一些另外的启示。“经查，许杰利用职务上的便利为有关单位或个人牟取利益，索取、收受巨额贿赂；对国家信访局来访接待司发生的系列严重违纪违法案件负有主要领导责任”①。应该说，这样的反腐通报并不少见，大多也都是以权谋私、权钱交易导致腐败的说法。但为什么我们印象中权力相对较小、地位相对弱势的信访部门，却能利用职务便利为个人谋取到巨额利益呢？这是怎样的一种职务便利，又是如何实现利益谋取的呢？本文循着这样的问题，从信访腐败界定入手，阐述信访腐败的表现形式和负面影响，并以相关文献和现实案例为依据对信访腐败何以产生进行理论分析，旨在为治理信访腐败提供认识基础。

问题界定与文献综述

(一)问题界定

腐败是滥用公共权力牟取私利的行为，滋生于信访系统的腐败我们称之为信访腐败。众所周知，我国信访工作的主体是多元的，除政府以外，在党委、人大、法院和检察院等机关也相应地设有信访机构。从功能、作用和影响来看，行政信访在整个信访系统中占据绝对的主体地位，其他机关设立的信访部门在权力配置、人员安排和运行机制方面较为简单。因此，本文重点将研究范围划定在行政信访部门，并将信访腐败定义为在行政信访系统中，信访工作人员借助职务之便以非法手段获取个人或部门利益的行为和过程。

1.信访腐败的表现

从现实层面去认识信访腐败的具体表现，有助于加深对信访腐败内涵的理解。综合来看，信访腐败主要表现为两种形式：

一是花钱“销号”与“抹号”。若信访事项被登记，信访事项责任单位便会以金钱收买上级信访部门将上访数据修改或消除，以规避责任。在许杰案中，“许杰于2006至2013年间，利用担任国家信访局副局长的职务便利，单独或者伙同他人，接受相关单位和个人的请托，在修改信访数据、处理信访事项等方面提供帮助。为此，先后收受相关人员给予的款物折合人民币共计550余万元。”②更为严重的是，许杰受贿的550万元并不是出自私人的腰包，而是地方财经经费。行贿的一方也即地方信访部门利用公共财政经费“美化”信访数据的行为也具有强烈的腐败色彩。

二是滥用、挪用信访专项资金。一般来说，信访专项资金的发放权限主要在地方党委政府，信访部门通常只有协调和建议权。然而，在特定条件下，尤其是在某些重大疑难信访案件的解决上，信访部门在资金的实际运用上具有较强的自主性。个别信访部门以“大闹多发、小闹少发、不闹不发”为原则使用信访专项资金，导致资金利用不公正、不合理。此外，也有个别官员挪用信访专项金的情形存在。据中央纪委监察部通报，河南省孟津县政府党组成员孟满囤在任县信访局局长期间曾挪用信访专项金9.5万元购置轿车为己所用。

2.信访腐败的影响

存在的并非就是合理的。信访腐败现存的表现，必然阻碍我国信访工作的正常开展，严重破坏着信访工作秩序，对政府公信力和社会认同形成强大心理冲击和负面影响。

一是信访腐败动摇信访制度的政治基础。信访制度沿用至今，因其具有坚实的政治基础，奠定了它的合理性与合法性存在。“信访制度的政治基础体现在它能够满足国家和社会两个层面的需求。从国家层面来看，信访制度可以强化社会成员对于党和政府这一国家权力主体和社会治理主导角色的认同度，巩固执政党执掌政权以及政府管理和服务工作的政治合法性。从社会层面来看，信访制度一定程度上代理了公民权利，满足了社会公众对民主监督、建言献策和权利救济的需要。”③然而，信访腐败的存在将令信访制度代表和代理公民权利的职能被削弱，公众寄托在信访制度的权利实现期望遭遇破灭，导致社会公众的各类需求得不到满足。当自身合理诉求遭到拒绝或是得不到满足时，社会公众便会降低对党和政府的认同度，甚至采取极端的方式进行抗争。无论抗争的规模大小与否，都将会对党和政府的政治合法性带来负面影响。信访腐败将致使国家和社会双方降低对信访制度的需求，这将直接动摇信访制度的政治基础。

二是信访腐败降低各级政府的公信力。信访制度与政府公信力是相辅相成的。政府公信力是影响体制机制运行及公共政策实施效果的重要因素，因此良好的政府公信力可以保障信访制度作用的发挥。而信访职能的充分发挥反过来也可以增加公众对于政府的认同，提高政府公信力。信访制度是一项饱含情感的制度设计，信访制度的背后蕴涵着党和政府密切联系群众的希冀和社会公众对党和政府的高度信任和期望。然而，正是这份高度的期望令社会公众在信访腐败面前显的格外敏感和脆弱。若信访腐败大行其道，信访职能得不到有效发挥，上访群众的合法权益便难以实现，后果便是产生对信访制度乃至政府公信力的质疑。

三是信访腐败威胁到社会和谐稳定。近年来，群体性事件屡有发生。依照原因，群体性事件可分为不同类别，信访类群体性事件便是其中之一。信访类群体性事件特指那些因信访问题矛盾升级而引发的群体性事件。从信访部门的角度来看，信访矛盾的升级一是源于信访部门不作为，二是因为信访部门乱作为。前者即信访部门消极怠工，使上访群众的诉求无法及时得到满足。后者即个别行政信访部门在信访事件的处理上原则不一，手段简单粗暴。信访部门不作为、乱作为令信访制度失去公共性和公平性，这将引发上访群众的不满甚至极端行为。此外，诸如“晋宁事件”、“孟连事件”等影响极为恶劣的群体性事件虽然不是信访类群体性事件，但事件酝酿过程中信访工作不利造成信访制度的“解压伐”功能失灵却也为事件爆发埋下了隐患。

(二)文献综述

学术界对腐败问题的研究由来已久，其中关于腐败成因是重要研究内容之一，既有研究也积累了大量的研究，不同的专家学者从不同视角搭建分析框架以揭示腐败产生的原因。主要有三类视角：一类从经济学视角对腐败成因的研究。该视角的特点是聚焦于“经济人”假设和利益交换分析腐败成因。二类从政治学视角分析腐败的成因。该视角的特征是从权力或制度为分析着眼点来揭示腐败的成因。这种视角下具有广泛的适应性。针对信访腐败的成因研究成果中，于建嵘就认为信访部门之所以能够成为一个权力寻租部门，是因为信访部门掌握着信访排名、通报批评的权力，也就能够给地方政府官员带来压力。④虽然，权力是腐败产生的重要前提条件，但他只单纯淡及权力这一因素还是无法完全解释信访腐败的成因。三类从综合经济学和政治学的视角分析腐败的成因。该视角的特色在于尝试从微观与宏观两个维度整合搭建腐败成因的分析框架。比较有代表性的观点有：过勇构建了腐败机会、腐败动机和制度约束为要素的分析框架，并指出只有当机会和动机产生且制度约束欠缺的时候，腐败行为才会产生。⑤程文浩将腐败的产生归结为三个要件，其中同样指出了“腐败动机”和“腐败机会”，外加“公共权力”。“其中，公共权力是物资条件，腐败动机是心理条件，腐败机会是机会条件，只有当三大条件同时满足，腐败行为才能得手。”⑥综上不难发现，不同学科为腐败成因的研究提供了独特的视角，其中既有单一学科的视角，又有综合的视角，不同专家学者提出的分析框架都具有一定解释力。然而，既有研究主要从是一般意义上分析腐败产生的原因，对信访腐败的成因研究相对较少。

由于腐败场域的多样性和复杂性，解释腐败产生的机理也应有其特殊原因，因而有必要在吸收和借鉴既有研究的基础上，并结合信访这一特定场域的腐败现象，融合多种视角来搭建分析框架。公共权力是腐败的基本条件，不受制约的权力容易引发腐败。腐败动机和腐败机会分别从心理层面和制度层面揭示了腐败的形成过程。因行政系统内部的腐败具有一定的共性，这种观点毫无疑问也适用于信访领域。在此基础上，鉴于信访领域的特殊性，本文将公共权力和腐败动机合二为一，称为任性的权力。除此之外，还将信访腐败的产生归咎于制度压力和缺陷以及信访系统内外部的环境所构成的腐败机会。

任性的权力：信访腐败的必要条件

公共权力受到“官本位”、个人利益最大化等错误观念的渗透后，在缺乏有效监督的条件下就会变得任性起来。腐败需要权力，任性的权力是信访腐败产生的必要条件。

信访制度建立之初被赋予的是来信来访的秘书功能。然而，经过长期的发展演进，现今的信访已经拓展为国家政治生活中极其重要的一部分，信访体制、机制和法制发生了根本性的变化。尤其近十年来，信访部门的权力得到空前的扩大。依据2005年国务院修订的《信访条例》，较之十年前的版本，新增了信访部门的职能——“赋予各级信访机构受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、调研分析、业务指导职能，同时赋予了其提出改进建议权、行政处分建议权、完善政策解决问题建议权等三项全新职权。”⑦现实操作中，信访权力有着较强的隐蔽性和变通性，信访部门对信访事项处理细节的保密是有必要的，但这往往也成为信访部门的“黑箱暗洞”。与此同时，在信访制度实际运行中，信访部门所掌握的权力不局限在信访权力清单之内，这种权力往往依托于某些现行制度，例如曾经令地方政府十分看重，但现今已经取消的信访排名制度。信访排名制度是信访工作责任制的衍生，它为上级信访部门暗增权力砝码的同时，也增加了腐败的机会。此外，在一些地区，当地信访部门会依据地方法规，根据工作实际情况增添权力事项，例如在某市信访局行政权力清单上列有“解决特殊疑难信访问题专项基金”一项。专项资金的设立在许多地区均有实践，这说明基金的设立是具有现实需求的，但在资金的运用过程中可能会出现问题，例如对资金的挪用、不公平分配等。

信访权力之所以可以任性，从经济学的角度来讲，是因为任性或腐败的预期成本低于收益。计算腐败预期成本有这样一个公式：“腐败预期成本=腐败行为败露后的损失＊败露的概率。”⑧腐败行为败露后的损失在法律上有着明确的规定，对于信访而言，腐败行为败露的损失无异于其他场域。因此，在这个公式中起决定作用的量实际上是腐败当事人对腐败行为败露概率的估算。笔者认为，信访腐败败露的概率相对于其他场域较低，这一观点可以从以下两个方面解释。一方面，信访部门较小的权限既压缩了腐败的空间，同时更降低了自身问题的社会关注度。信访部门的“清水衙门”形象为个别腐败分子披上了隐藏的外衣，降低了腐败败露的概率。另一方面，个别腐败官员对信息的筛选和过滤降低了部门腐败曝光率。信访部门掌握着来自群众的大量的官员腐败举报信息和证据。这些信息涉及各类行政机关，甚至包括下辖基层信访部门。出于经济利益和系统稳定的考虑，腐败官员便有可能利用职务之便修改、抹除举报信息。这种腐败行为手法极其隐蔽，无论从行政系统内部还是外部对其监督的难度都很大。

腐败行为败露的低概率使得信访权力日益任性化，系统内部的违法共谋也因此逐渐形成。长期的、隐秘的互动使得上级信访部门与下级信访部门形成稳定的利益交换关系，这为信访系统腐败大案埋下伏笔。在国家信访局窝案中，接待司部分工作人员与各地方信访部门驻京办事处人员保持长期的联系，一旦有不利于地方的上访信息，这些人之间会相互勾结，在固定的地点进行权钱交易，比如媒体曝光的国家信访局宾馆的308房间。各地方信访部门驻京人员在长期与国家信访局人员的往来会形成双方的私人关系，进而导致双方偏离甚至违背制度规定的互动。此外，如果信访部门上下级之间没有既定的“互动”方式，那么就有可能出现另外一种极端情形。有媒体曾曝光，“某市信访局一名干部暗中授意他接待的上访者多组织些人，把个人访搞成集体访，把事情搞大，从而给上访者所在地的县政府施压，捞取更多的好处。”⑨

压力与缺陷：信访腐败滋生的制度因素

完善的制度可以最大限度上规范、引导和约束组织成员的行为，而有缺陷的制度则可能会被个人利用从事违法违纪行为。信访腐败滋生的背后有其制度的根源，具体体现在制度压力和缺陷两个方面。

另一方面， 从制度缺陷来看，信访腐败也源于官民沟通机制、对非法上访管控机制的缺失。在集体上访中，政府机关与群众之间信息不对称极易形成误会。此时，上访群众往往选择忽略正规程序，讲求以“闹”为策略胁迫政府满足其自身诉求。而部分地方信访部门出于快速息事宁人的考虑，会用不切实际的承诺来应付群众而不是通过有效的沟通机制来缓和冲突，致使地方信访部门陷入“塔西佗陷阱”，削弱自身公信力，导致上访群众越级乃至进京反映问题，给信访腐败提供了空间。其次，对非法上访管理的失当也会催生信访腐败。在信访活动中，绝大多数是合理合法的，然而也有少数事项是缺乏证据和理由的非法上访，具体表现形式为“缠访”和“闹访”。出于维稳“效率”考虑，信访部门会联合综合治理部门采取或激进或妥协的手段解决问题，诸如雇佣“黑保安”或收买上访人，但也需为此耗费大量的财政资金。数额巨大的信访专项资金支出多出于处理非法上访的需要，而非法上访的大量涌现也源于对非法上访行为缺乏有效监督和管控机制。

再一方面，引起信访腐败的另一制度缺陷是信访部门权责的结构性差异。所谓权责结构性差异，是指法律规定信访部门所拥有的权力和所承担的责任在不同层级的信访部门有着不同的体现。信访工作的权责在基层体现为权力小、责任重，其直接结果是迫使基层信访事项责任单位采用非正常手段解决问题，也就导致了向上级信访部门行贿的行为。反观国家信访局，因其处于信访系统的顶端且行政资源较为丰富，信访工作的权力能够得以充分体现。然而，正是高度集中、缺乏监督且关乎地方政府绩效的权力才为个别信访官员提供了寻租的机会和空间。

特定的环境：信访腐败生长与蔓延的温床

腐败的生长和蔓延需要一个特定的环境，它往往由官场潜规则、团体心理和社会文化等构成。这类环境的形成经过了一个长期的过程，具有相对的稳定性，同时对环境中的人具有较强的同化效应。

在信访系统外部，崇权的政治文化环境令信访腐败有了精神基础。现阶段，信访事项众多正是由于社会公众对于信访渠道依赖。上访群众对信访制度的依赖，归根结底是对权力的认同。信访制度是一项人治色彩浓厚的制度，无论从其制度内容还是运行模式来看，都可以感受到领导权力的色彩。以权力来解决复杂的信访事项能够发挥实效，然而这却引起越来越多涉法涉诉、乃至无理上访者青睐的目光，由此直接增加了信访事项的数量和信访事项处理的难度。由此可见，权力对于信访制度而言是一把双刃剑，一方面权力是信访制度存在的重要基础，另一方面它也使得信访制度偏离了规范化运行，促成信访腐败。

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结论与建议

当前信访制度的功能定位决定了它在人民群众表达诉求、反映问题以及维护自身权利方面的特殊作用。在某种条件下，甚至成为底层群体唯一残存的希望寄托。如果信访权力机关腐败了，很多社会问题和社会矛盾可能就没法疏导，从而积累起来，乃至最后大的事件爆发。然而从现实来看，信访腐败现象已经且屡有出现。究其原因，缺乏监管、自由裁量度高且不断扩大的信访权力为信访腐败的产生埋下了种子；维稳体制、信访责任追究制的巨大压力以及非法上访治理机制的缺陷催生出大量的信访腐败行为；破窗效应和崇权文化让信访机构及其工作人员暴露在腐败诱惑之下。信访腐败的存在反映出了信访制度的现存问题。

所以，以信访腐败治理为契机，完善信访制度是后续工作的应有之义。把握好信访腐败的成因，对症下药才是治理信访腐败的关键所在。结合前文分析，提出以下几点治理建议。第一，强化监督，将任性的权力关在笼子里。首先，信访部门应完善部门规章制度和监督机制对日常工作加强监管。其次，应扩大政务公开范围，提高公众对于信访机关的信任度。第二，动员社会力量参与信访矛盾治理。社会力量可以有效地减轻地方信访机关在处理信访事务工作上的压力，避免因压力而形成的腐败行为。第三，建立通畅的信息输送机制，优化上访群众与政府沟通的渠道。第四，推动信访法的立法进程，科学立法以提高法律的适用性和约束性。信访法律应根据实际工作的需求调整信访权责的分配，适当增强基层信访部门在处理信访事项上的力度和灵活度。第五，改善信访系统内外环境。从内部环境来看，要扎紧“笼子”、提高自律，预防“破窗效应”。从外部环境来看，亦可发挥社会组织在化解信访矛盾中的作用，弱化社会公众对权力的依赖。

①中央纪委监察部网站：《国家信访局原党组成员、副局长许杰严重违纪违法被开除党》， 2014年6月27日， http://www.ccdi.gov.cn/yw/201406/t20140627_37045.html。

②新京报：《国家信访局原副局长许杰一审判13年》, 2015年12月5日，http://epaper.bjnews.com.cn/html/2015-12/05/content_611374.htm?div=-1

③王浦劬：《以治理民主实现社会民生——我国行政信访制度政治属性再审视》,《信访与社会矛盾问题研究》2012年第3期。

④京华时报：《国家信访局副局长许杰被调查》， 2013年11月29日，http://epaper.jinghua.cn/html/2013-11/29/content_43710.htm

⑤过勇：《经济转轨、制度与腐败——中国转轨期腐败蔓延原因的理论解释》，《政治学研究》2006年第3期。

⑥程文浩：《预防腐败》，清华大学出版社，2011年。

⑦薄钢主编：《信访学概述》，民主法制出版社，2012年。

⑧程文浩：《预防腐败》，清华大学出版社，2011年。

⑨马静：《“销号”中的腐败》，《人民论坛》2013年第22期.

⑩杨雪冬：《压力型体制: 一个概念的简明史》，《社会科学》2012年第11期。

〔责任编辑：吴明〕

王郅强，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师，华南理工大学廉政理论研究中心执行副主任、华南理工大学地方风险治理研究中心主任。广州，510641；刘子炀，吉林大学行政学院、吉林大学中国地方政府创新研究中心研究人员。长春，130012

*本文系2016年华南理工大学廉政理论研究中心项目“信访举报研究：问题与改进对策”、2015年华南理工大学高校科研业务费咨询项目“创新社会治理体制与社会和谐稳定研究”(项目号：2015XZD16)的阶段性成果。