一部假信访法及其法权想象*

刘正强



一部假信访法及其法权想象*

刘正强

内容提要随着中国法治的进步，基于法治对秩序的追求不仅仅是一个宏大的理想，亦是中国数十年来的实践。由于以政治立基的信访制度被默认为应当承载更多的公平、正义理念，强化与完善信访职能、尤其是信访法治化的主张便不断释放出来，并常常表现为信访之内在政治伦理与外在法治要求之间的对立与冲突。本文对一部流传于民间的山寨版“信访法”及其负载的信息进行了深度解读，以为思考信访及其法治化诸命题提供纵贯视野，更为理解当前复杂的信访困局、尤其是形成新的信访治理思路提供解释和启发。这不但是对时下热议中的“信访立法”的一种回应，更是对在既有政治框架下如何藉信访制度整理与安顿民意的一种忧思。

山寨信访法民意法权

当前，中国所面临的信访困局不断触痛着国家与社会的敏感神经，凸显了国家总体性的治理困境。但在对其抱持的治理期待中，仍然缺乏一个明晰的图景。作为中国独具特色的本土化、辅助性的制度设计，信访长期以来成为国家支撑性的社会治理资源和手段。本文对一部流传于民间的山寨版“信访法”及其负载的信息进行了深度解读，以为思考信访及其法治化诸命题提供纵贯视野，更为理解当前复杂的信访困局、尤其是形成新的信访治理思路提供解释和启发。

“立法主义”者所秉持的法治幻象

“法治”在中国有着特殊的境遇。上世纪70年代末，刚刚结束“文革”的中国痛中思定、乱中求治，拉开了以举国体制推行法制(治)的帷幕。出于对长期以来“无法无天”、法律虚无主义的逆反，国家对加强立法、完善法制有了切肤的认识。在“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法律原则谱系中，“有法可依”居于优先发展的地位。立法主义者认为，有法可依是法治建设最起码的前提和条件，有总比没好、多总比少好，只要具备了一套完整的法律制度，社会秩序的维持也就有了基础，“善治”也就不在话下了。由于立法工作不会直接影响现实的社会关系，再加之立法机关的强力推进和社会大众法律需求的不断释放，立法工作得以突飞猛进，成为了法制(治)建设中最先和最易于突破的一个领域。于是，“中国特色社会主义法律体系”于2011年宣告形成①，有法可依已是不争的事实，甚至可以说(相对于“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”16字方针)中国法治建设至少已具备了基本的名义进程。

近几年来，针对日益突出的社会矛盾与问题，“立法主义”思维得以强化，人们倾向于将法律“治理”化，通过诉诸立法急功近利地应对紧迫的社会问题——在某一现象、问题出现后，常常是官方、学者、民间及媒体不约而同地强调“加强立法”。当前，在严峻的信访形势与信访法治化改革背景下，“信访立法”的呼吁日趋强烈。

能否对信访立法，引起了学者的热议。一些学者声张信访权利于宪法不悖，“无论我们如何理解‘法治’在当前的内涵与外延，信访制度设置所体现出的对公民权利保障和救济的本意要随着政治体制改革的深入而逐步被导入法治轨道。目前，信访人虽然可以通过信访制度获得某种保障，但它并不属于严格意义上的法律权利，因而其权利性质是不完备的。”②他们试图赋予信访“权利”属性：由于信访制度“在追求实体正义时罔顾程序正义，强化了长官意志，在使权利得到救济的同时，再生产出使权利遭受压制的制度合法性”，因此“信访制度的改革方向，是矫正其不讲程序、缺乏规范、充满恣意的根本弊端，将信访救济改造为行政诉讼救济与行政复议救济的补充机制。”③“将信访明确为一种基本权利，并以此为逻辑起点，最终确立具有正当性的自洽的权利保障制度是对症良药，也是信访制度改革和法治理念并行不悖的关键。”④因此，“信访作为一种‘权利形态’正在被理论证成、被普通公民实践并开始达成一种普遍的权利共识，信访正在从新中国成立之初公民行使民主权利的方法和手段，成长为一种独立的权利类型以及一套系统的权利救济机制。”⑤

山寨版“信访法”及其拥趸者

1995年国务院发布并于2005年修订的《信访条例》生效至今，是一部规范、正规的法律文本。此外，我国各级人大、法院、检察院乃至工青妇、残联、国企等都有自己的信访条例(办法、规定)等。他们的规定大都参照了国务院的《信访条例》，虽然文字表述各异，但与《信访条例》有内在的一致性。不过，由于信访制度的政治属性，它更多地要依赖党政机关内部的政策、规定来规范，相对于正式的、具有国家强制力的制订法，这些文件具有软法(Soft law)的性质。⑥从法律规范的角度来看，现行《信访条例》只是一部行政法规，位阶过低过窄，调整范围有限，缺乏足够的权威性和覆盖面。民间乃至一些政府部门对“信访法”具有不同的认知，常常有人将《信访条例》误作并不存在的“信访法”。⑦而将《信访条例》冠以“中华人民共和国”的情况更普遍。⑧更有一些访民执著地认为《信访条例》就是一个“法”，在他们朴素的认知中，“法”显然要比“条例”大。⑨

表1　山寨“信访法”有关信息

这部“信访法”的销量有多少、流传有多广，不得而知。但基于这个文本线上、线下的广泛流传，相信其拥趸者众。事实上，常常有访民拿着“信访法”找信访局，质问他们为什么不遵守信访法。用时兴的语言讲，这部“信访法”是一个地道的山寨版本，它所负载的信息可能远远超过了正宗的法律“行货”。

“信访法”：关于大众信访理想的微叙事

作者张国福起先通过“立法”阐述自己的主张，而后通过销售自己的“法律”谋生——当然，他不曾把这个文本当作真的法律，而是通过“立法”这种高端方式释放一下自个儿的信访主张。在他看来，自己之所以在上访过程中处处碰壁受掣肘，并不全由官家刁难所致，更多的是因为制度规定的无情、僵硬。因此，这个平民化的文本是作者情绪的一次舒展，形同与官方切磋的行为艺术。从法理上看，这部“信访法”声称以《宪法》为依据，演绎、延伸和提升了《信访条例》的内容；它也具有平民“范儿”，正如其作者是一介布衣一样，这是一个非常通俗的平民化版本。

在支持做大信访、将其打造成一个超级机构的同时，作者更多的是自我赋权，以最大限度地保障访民的权利。具体来说就是赋予访民“评议归档”的权利，无条件地以访民是否满意作为信访事项是否结案归档的唯一标准：“承办单位(包括同级检察院、上一级检察院)办结后，把结果交给信访局，信访局通知信访人，和信访人一起填写评议书存档。”“信访人满意的，结案息访；信访人不满意的，给承办单位(包括同级检察院、上一级检察院)一把手、直接工作人员扣分存档。”

相应地，“信访法”也为信访工作人员设立了最为苛刻的问责标准，只要当事人不满意或者信访案件的处理有瑕疵，就动辄开除、撤职：“不能作为不作为就开除，乱作为不好好作为就受罚，总乱作为不好好作为就开除。总之，(对信访局干部)干不了活的不养，不干活的不养，不好好干活的不要”，甚至“信访无故不予受理或没有按期交有关单位处理一次，本局一把手、直接工作人员都被开除”，“上一级局对下一级局全体工作人员在办公场所内的活动的视听资料遗漏5分钟的，本局一把手、直接工作人员都被开除”，“在法定时间内，承办单位没有结案，承办单位一把手、直接工作人员都被开除”。此外，“如果当地媒体对同级信访局的过错没有尽到曝光义务，而被外地媒体曝光一次，当地媒体一把手都被免职；当地(同行)媒体自曝光之日起，10日内一次给付曝光媒体50万资金。”而“开除、免职之惩处必须在处理意见公布之日起30日内落实，如果到期不落实，同样开除执行人中一把手”。

更为奇葩的是，“信访法”还专门在最后一章(第七章)规定了“信访法的意义”，规定民众是“考官”，官员是“考生”：“因为有严格可操作的法规，即使社会上有黑恶势力捣乱破坏，为了自身的利益，工作人员也会誓死拼争”，“信访局使民众成为领导干部的考官，对领导干部的工作可以直接地批评，真正地行使了自己的民主监督权利。信访局的公告是腐败分子违法乱纪的最具体最有力的证据；处罚法规是惩处腐败分子的法律武器，为民众控告腐败分子提供了确凿的证据和可操作的法律依据”。

总之，这部“信访法”抒发了一筹莫展、万般无奈之下的访民对于一种理想的信访制度安排的想像和向往，实现了人民至上、大众民主甚至不乏民粹色彩的叙事。

揭橥自“法治”之法权想像

小结：立法如何链接“民意”

如果将张记“信访法”视作一种“网络舆情”，那么它至少触及到了立法的一个核心议题：民意如何被拣选、整理与安顿。这是一个历久弥新的话题：从理论上讲，现代民主政治本身既包含了精英的设计，也是民意的体现与凝结——即民意的结构化与固着化，它对民意起着收集、拣选与吸纳的作用。由于中西方不同的政治生态环境，民意表达有着非常不同的路径与风格。在典型的西方政治运作中，民意表达比较正式、规范和多元，尤其与代议制有着内在的联系，“选票”就是这二者之间的具象化链接。而在中国的政治传统中，数千年来奉行大一统的集权政治，尤其是推行法家之治，用强制的力量做到政令畅通、国家统一。但政治运作也并不完全是封闭和排他的，散乱的民意也在某种情况下发挥作用，除了从理论上将民意加工、上升为抽象的“天意”、“天理”的民本思维外，民意更多地是在大众生活共同体中通过习惯、道德等散乱地发挥作用。

但在今天，民意愈益分化、复杂，有着越来越难以厘清的面相，其产生、传递、表达、释放的路径与过去大不相同。这不仅由于社会的急剧变迁导致社会利益的多元、分化，而且也与传播手段的现代化密切相关，尤其是网络这种虚拟空间，使得虚拟民意、伪民意大行其道，民意不但可以被操纵、扭曲、遮蔽，也可以被制造、生产、“反转”。在各种极端情绪中，网络民粹主义以其鲜明的草根左派色彩而引人注目，网络的平等性、匿名性以及信息传递的快捷性使其具备了民粹思潮所需要的“人民性”生长土壤，并蔓延至线下的现实生活中。在这种情况下，对民意的识别显得尤其重要，这涉及到了对信访政治功能与政治价值的再审视。由于“法治”的正确性兼大众权利意识的萌动，人们往往希望将更多的社会事务权利化，事事动辄立法、赋权，甚至人为地为其披上一件权利的马甲——官方与民间不约而同的信访“立法”冲动，就是这种思维的外显。

法治是人类文明社会的一种实质性要素，它足以统帅社会的全部法律价值和政治价值。但在目前的中国社会，再完善、优良的立法也可能无法打通法治与社会生活的最后一公里、一百米甚或一厘米。距离生活越近，就越要仰仗更智慧的政治制度与设计。本文对山寨版“信访法”文本的分析，既是对热议中的“信访立法”的一种回应，更表达了在既有政治框架下如何藉信访制度整理与安顿民意的一种深切忧思。

①中共十五大、十六大都提出要在2010年形成有中国特色社会主义法律体系的立法目标；十七大提出要完善中国特色社会主义法律体系。2011年3月10日时任全国人大常委会委员长吴邦国在向十一届人大四次会议作工作报告时宣布，“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”

②席伟健：《“建制议程”与请愿权：信访制度宪法化及其链接》，载《学术月刊》2014年第10期。

③王锴、杨福忠：《论信访救济的补充性》，载《法商研究》2011年第4期。

④余净植：《信访脱困的可能思路——基于权利保障维度的讨论》，载《福建论坛》(人文社科版)2009年第12期。更多观点可参看《信访与社会矛盾问题研究》(中国民主法制出版社)2015年第3期的一组文章。

⑤任喜荣：《信访制度的属性与功能检讨——作为“新兴”权利的信访权》，载《法商研究》2011年第4期。

⑥近年来，相对于硬法(Hard law)的软法(Soft law)概念在欧洲、日本和我国均有流行的趋势。国内外学者多引用法国学者Francis Snyder于1994年对软法概念所作的界定：软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则，但具体对什么是软法尚有争议。一些学者认为“两办(中共中央办公厅、国务院办公厅)”的联合文件、执政党的政策、党法等，都属于软法——即非典型意义的法(非严格的法)。见梁剑兵《论软法研究的理论与学术价值》，载《学理论》2010年第21期；姜明安《完善软法机制，推进社会公共治理创新》，载《中国法学》2010年第5期等。

⑦如台江县环保局的工作动态称，“我局组织全体干部职工学习《信访法》、《保密法》、《工会法》、《禁毒法》等法律法规知识和环保相关法律法规知识以及反邪教警示教育知识，并要求会上干部职工务必做好其家庭成员的宣传教育工作。”见台江县人民政府门户网：http://www.gztaijiang.gov.cn/gknr.jsp?urltype=news.NewsContentUrl&wbnewsid=3810&wbt reeid=1486。

⑧如《中华人民共和国信访条例》，见湖北荆门门户网：http://www.jingmen.gov.cn/bmxxgk/szljdj/zcfgjgfxwj/fg/2010-11-22/3647.html。

⑨“甚至，作为信访干部居然不知道有个《中华人民共和国信访法》，居然还和访民们放肆争论是否有这个信访法的问题。信访干部不羞愧，访民们都替他羞愧，可见他们平时是怎样忽悠访民的。《中华人民共和国信访法》是由温家宝总理发布的第431号令，从2005年5月1日施行，1995年10月28日国务院发布的《信访条例》同时作废。”载《长沙市政府信访干部竟然不知道有〈信访法〉》见：http://club.china.com/data/thread/1011/2737/48/67/7_1.html#。

⑩见《中央党校国家信访局联合举办“信访·法治·科学发展观”研讨会》：http://www.gjxfj.gov.cn/2008-12/31/content_15329030.htm。

〔责任编辑：吴明〕

刘正强，社会学博士，上海社会科学院社会学所助理研究员。上海，200020

*本文系国家社科基金项目“我国信访制度的风险评估与分类治理研究”(项目号：16BZZ046)及国家信访局信访理论研究项目“以‘去存量’为核心的信访积案分类治理研究”(项目号：2016AG0604)的阶段性成果。