东西部对口支援中的能力缺口、援助需求与自我发展能力——以西部边疆五省区为例

李　娅，赵鑫铖

(云南大学　发展研究院，云南　昆明　650091)



东西部对口支援中的能力缺口、援助需求与自我发展能力
——以西部边疆五省区为例

李娅，赵鑫铖

(云南大学发展研究院，云南昆明650091)

对口支援和帮扶作为经济发展中“具有中国特色的外生变量”，如何真正内化成区域发展的内生变量，是新时期扶贫工作最有价值的命题。本文以西部边疆五省区为例，从数量和结构两个方面测算了五个受援省区与支援省区的能力缺口；提出对口支援应该基于能力缺口和能力需求，有针对性给予援助；西部受援省区要在外力援助下，结合自身发展需求，内外联动，实现构建区域自我发展能力。

对口支援;能力缺口;援助需求;自我发展能力

对口支援政策是为了缩小东西部区域差距，推动西部少数民族地区经济社会较快发展，实现民族平等、团结和共同繁荣的一项具有中国特色的区域政策；它不仅是中国扶贫开发工作的重要组成部分，也是促进中国区域协调发展、建设社会主义和谐社会的重大战略措施。对口支援政策的实施，有效地促进了东部支援地区与西部受援地区之间的资金、物资、技术、人才等转移。在一定程度上促进了西部受援少数民族地区的经济增长和社会发展，促进了民族团结和社会的稳定。然而，由于西部沿边省区具有的边境外向型、多民族性、社会发展多层次性和经济发展滞后性等特殊原因，西部沿边省区与东部地区差距不断扩大，受援地区与发达地区之间仍存在非常大的发展差距。

一个区域的发展是“内外因素共同作用的结果”，其发展动力一是来自于地区内部因素的作用，二是依靠外来要素的推动。能力发展是内外因素共同作用的结果。从内部因素来看，制约西部沿边省区可持续发展的能力缺陷和能力差距问题仍然没有从根本上解决，大量的经验和实证研究表明，“能力缺口”已经成为影响西部沿边省区的发展差异与国家扶贫开发战略实施效果的关键因素；从外部因素来看，如何更好地发挥东部援助的能力效应，让援助更有针对性，更符合受援地区的真正需要，是对口支援进一步有效发挥作用的关键所在。

一、受援五省区能力差距与能力结构偏离测算分析

本文定义的“能力缺口”中的“缺口”包含两个层面的考察。一是数量层面：受援省区与对口支援省区能力发展的“差距”；二是结构层面：受援地区的能力结构相对于均衡结构的“偏离”。找差距的目的是为了有效地弥补差距，本部分测算的目的是找出各个省的“短板能力”和各自与支援省份的能力差距，从而有利于支援地区有针对性地给予能力供给。因此，评价分为两个方面：一是数量方面：评价能力水平的高低、强弱。用能力指数的大小来表示；二是结构方面：评价能力结构是否均衡，用各能力对均衡结构的偏离程度来刻画。研究所选取的指标数据大部分来源于《中国统计年鉴》(2001～2012)，《中国科技统计年鉴》(2001～2012)，市场程度指标来源于《中国市场化指数——各地区市场化相对进程报告》(2000～2009)，其中2009～2012年的市场化指数是根据已有的2000～2008年的数据预测出来的，万人互联网数数据来源于《中国互联网络发展状况统计报告》。本文利用SPSS16.0对东西部10个省份2010年的数据进行因子分析来对西部边疆五省的能力结构状况做测算分析。*说明：本部分能力指数的计算是基于主成分方法的综合评价函数模型，方法原理详见杨先明和李娅(2005)。

(一)云南与上海的能力差距

能力差距：从图1中可以看出：上海的资源配置能力是云南的3.3倍，高于东西部2.4倍的平均差距；上海的学习能力是云南的5.4倍，高于东西部3.3倍的平均差距；上海的技术能力是云南的21.8倍，远远高于东西部5.8倍的平均差距；上海的产业转换能力是云南的13.5倍，远远高于东西部4.7倍的平均差距；上海的开放能力是云南的6.5倍，高于东西部4.6倍的平均差距。和上海相比，可以找出云南最大的“短板”是技术能力和产业转换能力。

能力结构偏离：从云南自身的能力结构来看，云南的结构图和西部结构图形态比较相似，但云南的产业转换能力和技术能力相对于资源配置能力而言，发展严重滞后，技术能力仅仅是西部平均水平的51%，产业转换能力仅仅是西部平均水平的63%，属于能力结构中的“短板能力”。这一点和数量分析的结论一致。而上海的能力结构几乎是均衡结构。

(二)广西与广东的能力差距

能力差距：从图3中可以看出，广东的资源配置能力是广西的1.8倍，小于东西部2.4倍的平均差距； 广东的学习能力是广西的2.1倍，小于东西部3.3倍的平均差距； 广东的技术能力是广西的10.0倍，高于东西部5.8倍的平均差距； 广东的产业转换能力是广西的3.1倍，小于东西部4.7倍的平均差距；广东的开放能力是广西的5.0倍，略高于东西部4.6倍的平均差距。和广东相比，可以找出广西最大的“短板”是技术能力。与此同时，广东广西的能力差距小于东西部的平均差距，属于能力匹配性相对较好的对口省区。

能力结构偏离：从图4广西自身的能力结构来看，广西的结构图和西部结构图形态有较大区别，广西的技术能力是西部平均水平的60%，无论是和自身其他能力相比，还是与西部平均水平相比，都是能力结构中的“短板能力”。而广东的能力结构相对是比较均衡结构。

(三)内蒙古与北京的能力差距

能力差距：从图5中可以看出，北京的资源配置能力是内蒙古的1.8倍，小于东西部2.4倍的平均差距；北京的学习能力是内蒙古的4.0倍，略高于东西部3.3倍的平均差距；北京的技术能力是内蒙古的29.7倍，大大高于东西部5.8倍的平均差距；北京的产业转换能力是内蒙古的4.7倍，与东西部4.7倍的平均差距相同；北京的开放能力是内蒙古的5.7倍，高于东西部4.6倍的平均差距。和北京相比，可以找出内蒙古最大的“短板”是技术能力。

能力结构偏离：从内蒙古自身的能力结构来看，内蒙古的结构图和西部结构图形态有较大区别，尤其是技术能力发展严重落后，仅仅是西部平均水平的31%，属于能力结构中的“短板能力”。而北京的能力结构相对是比较均衡结构。

(四)新疆能力与东部平均水平的差距*由于新疆和西藏是“全国援疆”和“全国援藏”，涉及几乎所有东部省区的对口援助(海南除外)；所以在比较对口援助的能力差距时，新疆的能力指数是和东部平均能力指数进行比较。

能力差距：从图7中可以看出，东部平均的资源配置能力是新疆的2.2倍，略小于东西部2.4倍的平均差距；东部平均的学习能力是新疆的2.3倍，小于东西部3.3倍的平均差距；东部平均的技术能力是新疆的8.3倍，高于东西部5.8倍的平均差距；东部平均的产业转换能力是新疆的2.9倍，小于东西部4.7倍的平均差距；东部平均的开放能力是新疆的6.2倍，高于东西部4.6倍的平均差距。可以发现，相对其他五省区而言，新疆的能力差距相对较小，没有出现非常突出的缺口。相对而言开放能力和技术能力较弱。

能力结构偏离：从新疆自身的能力结构来看，新疆的结构图和西部结构图形态有很大区别，新疆的学习能力远远高于西部平均水平，这与近年来在新疆的智力援助有密切的关系。相对而言，技术能力和开放能力是新疆于能力结构中的“短板能力”。新疆的技术能力是西部平均水平的70%，开放能力是西部平均水平的78%。

(五)西藏能力与东部平均水平的差距*由于西藏和新疆是“全国援藏”和“全国援疆”，涉及几乎所有东部省区的对口援助(海南除外)；所以在比较对口援助的能力差距时，西藏的能力指数是和东部平均能力指数进行比较。

能力差距：从图9中可以看出，东部平均的资源配置能力是西藏的1.6倍，略小于东西部2.4倍的平均差距； 东部平均的学习能力是西藏的7.9倍，小于东西部3.3倍的平均差距；东部平均的技术能力是西藏的5.3倍，略小于东西部5.8倍的平均差距；东部平均的产业转换能力是西藏的26.4倍，远远高于东西部4.7倍的平均差距；东部平均的开放能力是西藏的4.6倍，和东西部4.6倍的平均差距相同。和东部平均相比，可以找出西藏最大的“短板”是产业转换能力。

能力结构偏离：从西藏自身的能力结构来看，西藏的结构图和西部结构图形态有非常大的区别，西藏的整体能力都非常弱，除了配置能力(注：配置能力的衡量指标主要是经济总量和增速，近年来西藏的GDP增速高于全国平均水平)相对较好外，其余能力都是“短板能力”。西藏的技术能力仅仅是西部平均水平的10%，产业转换能力仅仅是西部平均水平的18%，学习能力是西部平均水平的45%。

二、受援五省区能力缺口分析

(一)最短板的能力——技术能力

“技术能力是指一个区域或者企业从外界获取先进的技术与信息，并结合内部的技术基础，创造出新的技术与信息，实现技术创新与扩散，同时又使技术与知识得到储备与积累的能力”。[1]以吸收水平为基础的技术扩散能力低是西部地区外来技术和资本扩散能力低的重要原因。吸收水平越低，外来技术在当地越不易扩散。目前西部地区由于人口素质偏低，对外交流不足，信息量较少，于是制约了西部向外学习的能力。东部地区产业难以向西部地区转移的原因就是西部落后地区不具备必要的经济技术基础和相当素质的劳动力，使得这种转移和扩散难以实现。因此，东部援助应着重扶持各受援地区的技术创新和技术转化方面，通过促进各地区的技术进步来提升各地区的竞争力，降低资源消耗，实现可持续发展。虽然中央财政通过转移支付来改善西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施，提升地区的基本发展能力，但从经济发展角度看，技术发展能力建设才是关键。因为“实现资源优势向经济优势转化，需要依靠科技创新破解资源综合开发利用中的技术难题；发展特色优势产业、更好承接东部地区产业转移，需要依靠科技创新提升产业技术水平；推进绿色发展与可持续发展，需要依靠科技创新突破资源和环境瓶颈制约”。*全国科技援疆规划2011—2020年，http://wenku.baidu.com/view/d9c69c31b0717fd5360cdccc.html，2011.10。

(二)最紧缺的能力——产业发展能力

相比较最短板的技术发展能力，结合西部受援地区的发展实际，产业结构转换能力是西部受援地区最急需解决的能力发展障碍。西部地区发展最迫切需要解决的问题就是资源型产业转型。资源型产业转型实质就是要实现产业结构的转换。实现资源型产业的转型，调整和优化产业结构可以通过改造旧产业，建立新型产业和承接产业转移实现。这就要求西部边疆地区提升产业结构的转换能力。西部边疆地区普遍制造业基础薄弱，与其他西部区域间产业同构比较严重。从产业的角度，西部沿边民族地区只有在固有比较优势的基础上进行不断的培养和创新，引导资源型产业逐步向资本密集型和技术密集型产业转变，把产业从传统的建立在低端的资源密集型的产业向技术和资本密集、附加值高的高端产业方面升级和转换，才能逐渐地获得经济自我发展能力。

(三)最基础的能力——学习能力

落后地区的发展过程首先是一个学习先进地区的过程，因此学习能力对于落后地区就至关重要。相对于看得见的指标和能力表现，学习能力是一种“隐形”的能力，但却是区域发展真正的内生力量。在知识经济时代，一个区域是一个复杂的学习型组织，学习的比较优势决定区域竞争优势，区域要素吸收能力与经济开放能力在很大程度上取决于区域的学习能力，包括获取知识、传授知识与交流知识的能力。一个地区的要素吸收能力与经济开放能力在很大程度上取决于区域对外来文化、技术和知识的学习能力。较强的学习能力是东部地区经济发展的最大优势，而学习能力弱是受援助地区经济发展的最大制约，但是学习能力的获得却是一个长期渐进的过程，不是单单依靠引进资金项目能实现，只能依靠区域自发地转化吸收来实现，因此学习能力的培育是西部受援地区最大的挑战。

(四)最具比较优势的能力——沿边开放能力

西部沿边五省区共与13个国家接壤，其中，俄罗斯、蒙古和中亚国家与内蒙古和新疆接壤；阿富汗和南亚与新疆和西藏接壤；缅甸、老挝和越南与西藏、云南和广西接壤。目前，西部边疆地区面临着千载难逢的历史机遇，我国政府积极推动“一带一路”建设。在国家的对外开放战略下，“边疆”“边缘”的区位劣势变成了“前沿”优势。东部的能力水平较高在很大程度上是得益于其较高的对外开放能力，特别是东部省份获得的FDI占全国的80%以上。外来资金、技术、产品的引进，不但可以提高当地的经济水平，而且也可以从中学习到先进的知识，增强当地的学习能力。通过对外出口也可以使当地企业直接面对国际市场，提高企业的国际竞争力。开放能力弱制约着受援助省区吸收外来投资改善地区产业结构，延缓了西部边疆地区从资源粗加工型向资源深加工型转变的过程。

总的来看，五省区的能力不论从绝对数量的水平值，还是相对的结构均衡性，都还有很大的缺口，整体能力弱，能力结构不合理，一个有效的能力体系应该兼具数量质量优和具备均衡性。能力结构是有机的整体，各项能力之间有着紧密的联系，每一项能力的高低都直接决定着区域能力总体的效力。同时只有各种能力之间实现平衡发展，才能使整个能力体系实现有效性。区域发展能力以及合理的能力结构，是实现区域快速发展的基础。

三、“按需援助”——对能力缺口的针对性支援

(一)科技援助——针对最短板的能力缺口

技术发展能力建设是五个省区都面临的最短板的能力，技术发展能力也是区域发展最核心的能力。科技援助主要是“通过东部技术示范与受援地区模仿和技术人员的交流，通过东部企业对受援地区产业的前向与后向关联中溢出技术”。针对受援地区的发展现状，在未来的十年中，科技对口援助应该关注如下方面：“一是通过建设技术研发和科技服务体系，以技术带动传统农业技术升级；二是通过承接东部产业转移，加快先进适用技术和成果向受援地区的转移和扩散，促进受援地区传统产业升级和以新材料新能源为首的战略性新兴产业发展；三是围绕能源和矿产资源、现代农业及生态环境保护、新材料新能源等战略性新兴产业领域，加强科技研发基地和科技成果转化基地建设；四是加强生态环境整治、节能减排与循环经济发展的相关科技研发与技术转移，促进受援地区生态环境建设；五是民生科技，加强人口健康、公共卫生、防灾减灾、公共安全等领域的技术，提高受援地区各族群众科学素质和生活水平；七是科技人才队伍建设，为受援地区跨越式发展提供坚实的人才和智力保障，支撑受援地区自我发展。”*全国科技援疆规划2011—2020年，http://wenku.baidu.com/view/d9c69c31b0717fd5360cdccc.html，2011.10。

(二)产业援助——最综合的一揽子援助

产业援助是“多种能力如技术能力、资本及人力资本聚集能力等一揽子综合援助，这是受援省区获取综合能力的有效途径”(李娅，2005)。产业援助主要包括产品推介、企业经济技术合作、建设工业园区等。在此过程中援助方不仅仅是将产品或项目推介出去，还与受援方开展深入的经济技术合作，增强受援方产业结构调整的力度和步伐，帮助受援方全面推进特色产业和项目的发展，完善项目规划、组织招商推介会、开展企业对接工作等。

产业的培育和扩张是扶贫开发的着力点，通过以产业为载体的一揽子转移，可以弥补受援地区资金、技术缺口和人力资本缺口。对于五省区，产业援助就是要依托当地自然资源等，通过提高当地加工、深加工比例，把资源优势转化为经济优势，发展特色优势农业产业、现代农业和民族特色产业；引导东部企业到民族地区投资、发挥国家扶贫龙头企业的作用，带动援助地区发展种养业、特色农产品加工业、特色旅游业。加强产业指导，培育农产品行业协会以及农业生产合作社等组织，鼓励做大做强龙头企业，将产业化扶贫与农民组织化程度提高相结合，提高农民现代市场的主体地位，确保受援群众在产业发展中受益。

(三)智力援助——开发人力资源，提升学习能力

调查中发现，人力资本积累不足、人力资本投资经费短缺以及严重人力资本流失问题，已经成为制约民族地区经济持续增长的根本障碍。一个地区劳动者平均受教育水平越高，则地区学习能力普遍较高，而相应地区经济增长速度与劳动者学习能力呈正相关。受援地区之所以落后，就在于当地群众组织生产的能力和利用资源的水平较弱，既缺乏传统农业技术也缺乏各种经营的能力。所以，当前首要的是通过提高受援地区人口的综合素质来形成自我发展能力的基础。智力援助主要包含技术人才援助、干部援助、教育援助、文化援助等。增强区域发展潜力主要是指智力援助所带来的科技人才、教育资源、管理干部等区域发展潜力的提升。

(四)政策援助——加大政策支持力度，把援助目标定位在提升自我发展能力上

政策援助，对于中央就是在政策给予支持上，赋予民族地区优先发展的机会，完善和制定支持民族地区发展的政策体系，实行比东部地区更有力的政策支持。对于援助的东部省区，就是要帮助受援助地区加强招商引资，协助对口地区在本市设立招商联络点，帮助构建对接市区相关职能部门、工业园区、中介机构、协会商会等团体的招商工作网络，搭建招商引资平台；配合对口地区在沪举办各类经贸展会和招商推介活动，组织东部企业进行投资需求对接；跟踪企业与对口地区签订的投资合作项目，督促项目落地。在对口援助的实施中，除了直接的资源开发项目和资源运输的跨区域基础设施通道建设外，应更多地帮助民族地区发展有市场潜力和带动能力的项目；对资源型产品输出较多的地区实行有利于当地发展的税收政策；着力于扩大受援地区产品的市场范围，同时通过多方面努力，激励东部企业的进入，帮助受援地区建立和完善市场经济体制和机制。

(五)生态援助——构建可持续发展的能力环境

可持续发展、绿色经济、循环经济、低碳经济是我国对经济发展的客观要求。要求经济发展不能以破坏资源、环境为代价，要在保护资源、环境的基础上可持续发展。在这样的发展理念下，对口援助项目实施的类型也发生了很大变化，例如，受援方省区不再仅仅接受援助方高污染、高耗能的淘汰产业的产业转移。因此，受援方区域在援助项目选择时，就要以可持续发展为基本出发点，实施对区域长远发展有利、对人民生活质量有改善和提高的产业项目。例如，“云南省在固体废弃物处理中、发挥自主知识产权优势，与上海企业合作在沪建年处理废弃物3.5万吨环保项目，已投入生产。双方环保部门按照合作规划，在六州市实施了提高环境检测能力建设项目，取得了积极的生态效果”。*云南省人民政府办公厅关于印发上海—云南对口帮扶与经济社会合作“十一五”规划纲要的通知，云政办发〔2006〕47号。

四、关于援助与自我能力发展的思考

对口支援和帮扶作为经济发展中“具有中国特色的外生变量”，如何真正内化成区域发展的内生变量，是新时期扶贫工作最有价值的命题。即如何在外力援助下，结合自身发展需求，内外联动，构建区域自身发展能力是本文的落脚点。能力缺口为按需援助提供了明确的方向，也为区域根据能力现状来构建自身发展能力提供的依据。区域是一个系统，欠发达地区初始条件弱，援助是推动落后地区系统发展的必要的外部推力，自我发展能力才是系统发展的内生动力。具体而言，国家的各种扶贫援助资金投入和各种财政转移支付资金项目对于边疆民族地区而言，就是社会经济系统发展的外部推动力，是“输血”，是“外生变量”；而自我发展意识、自我发展需求，自我发展能力是区域系统发展的内部动力机制，是“造血”，是“内生变量”。外因要通过内因起作用。扶贫援助的“输血”的作用在于，在地区经济发展过程中引入资金、技术等要素和产业，通过消化、吸收、创新，使外因的作用转化到内因上，增强区域自我发展的能力。只有内因真正发生作用，内外联动，地区经济才能真正实现内生增长*2010年5月21日，中共中央国务院召开新疆工作座谈会，温家宝同志指出：“坚持立足增强新疆自我发展能力，把中央和兄弟省区市的支持帮助同充分发挥新疆自身的比较优势、后发优势结合起来。必须发挥社会主义集中办大事的政治优势，集全国之智，举全国之力，帮助新疆破解发展难题，释放发展潜力，增添发展动力。同时，新疆的发展既要输血更要造血，靠充分调动新疆各族人民的积极性、增强新疆自我发展能力来实现。”。

受援地区在自我发展能力培育过程中，构建配置能力的关键途径是市场化：如何让市场机制发挥作用，通过政府主导和企业主体共同推进西部民族地区农村市场化和农业产业化，是区域自我发展首先要解决的体制和机制问题；构建产业能力的关键途径是产业化：落后地区的经济必须引入现代产业体系才能缩小与发达地区的差距；构建技术能力的关键途径是适宜技术的引进和吸收，选择与受援地区相适应的“适宜技术”是受援地区实现技术能力发展的重要保证；构建学习能力的关键途径是人力资本的积累，区域自我发展能力形成必须通过对人力资本的形成和积累来获得；构建开放能力的关键途径是沿边“走出去”：一是向内开放，加强区域合作和区际贸易，积极而有选择地承接东部产业转移；二是向外开放，在引进来走出去的过程，与周边国家的经济贸易交流与合作中实现对地区的发展和能力提升。

[1]杨先明.国际直接投资、能力结构与西部经济赶超[J].云南财经大学学报， 2008，(12).

〔责任编辑：黎玫〕

The Capability Difference, Capability Need and Regional Self-Development Ability in Counterpart Aid between the Eastern and Western Areas——A Case Study of Five Frontier Provinces in the Western Areas

LI Ya, ZHAO Xin-cheng

(Development Institute, Yunnan University, Kunming, 650091, Yunnan, China)

How to construct self-development ability in the counterpart aid, to change “the exogenous variable with Chinese characteristics” into an endogenous variable of regional development, is the most valuable proposition in the new period of poverty alleviation work. Based on analysis of five frontier provinces in the western areas, the paper assesses the capability difference between five western provinces and their counterpart eastern provinces in terms of quantity and structure. Then, the paper proposes targeted aid should be based on capacity needs, and, finally, gives some strategic measures and advice to strengthen the self-development ability in the counterpart aid.

counterpart aid; capability difference; capability need; self-development ability

国家社科基金项目(11CMZ005)

李娅(1976— )，女，云南个旧人，云南大学发展研究院副教授，博士，主要从事区域经济学研究;

F127

A

1006-723X(2016)08-0093-07

赵鑫铖(1982— )，男，云南鹤庆人，云南大学发展研究院副教授，博士，主要从事宏观经济学研究。