制造业转型升级的制度性障碍

王晓凤

新世纪以来，江苏经济保持着强势发展劲头，地区生产总值从2001起每年以超过20%的增速增长。工业是江苏经济的主要驱动力，制造业则是江苏省工业的基础，在过去十几年间取得令人瞩目的成绩。从21世纪初直至现今，江苏制造业一直占据工业83%的份额。江苏省制造业产值占全国工业增加值12.16%。根据江苏统计数据显示，对江苏制造业起到支撑作用的装备制造等主导产业不断增强；随着技术水平的提高，纺织等传统产业生产效率逐步提升；一些战略性新兴产业涌起，且增长迅速。可是，当前江苏省制造业依然处于全球产业链的中低端，大而不强的问题突出。因此，在国际竞争日趋激烈、资源环境约束强化的背景下，尤其是经济发展进入新常态后，全国经济增速放缓，江苏发展动力接续的任务紧迫，创新驱动的要求攀高，资源环境的紧缺造成倒逼压力，这些导致制造业的结构转型升级迫在眉睫。

一、制造业发展存在的问题

（一）产业层次不高

在产业结构的不断调整中，江苏制造业技术逐渐集约化，重化工业比例不断上升。以六大装备制造业为代表的高加工度化行业逐渐主导了重工业，而高端装备制造业所占比重偏低，制造业发展处于价值链的中低端。江苏省制造业转型升级水平的综合测度结果表明其技术密集型水平未突破 20%，高附加值水平低且提升速度缓慢。江苏装备产品利润率较低，增加值率为25%左右，美德等国家却达到了40%以上。

（二）企业结构不够优化

近年来随着行业兼并、重组和联合，形成了一批如徐工集团这样规模较大的集团企业，但就整个行业而言，江苏装备制造企业依然多而小、分散。2011年，销售额超过2000万元的规模企业数量仅占装备制造业企业的5%。同时根据江苏省300家制造业企业的调研结果显示，江苏制造业是以劳动密集型民营企业为主，行业集中度低阻碍了规模经济的发展以及产业的技术交流。

（三）自主创新能力不强

企业研发经费占销售收入比重平均不到2%，创新成果转化能力依然低下，未发挥科教、人才等比较优势，缺乏核心技术。创新投入普遍不足，与经济大省地位不相称，对外的技术依赖很强，只能处于从属地位。由于企业的自主开发能力较低，过多依靠外资流入带来先进技术设备，江苏省制造业转型困难的突出表现就是企业技术升级困难。

这些问题都说明了江苏制造业转型升级具有粘性，增长模式的惯性，使处于“微笑曲线”底部的加工制造业要向两端延伸或彻底转换，有较大阻力。那制造业结构转型症结在哪里？经济学家吴敬琏提出增长方式转变遇到了许多体制性障碍。李瑞环同志曾指出：“普遍出现的问题要从制度上找原因。”温家宝总理也曾指出，转变经济发展方式“主要是体制上的障碍”。本文从制度角度入手，分析归纳江苏省制造业转型升级无法持续快速推进的原因。

二、制度不当

（一）制度目标误导

设计制度一般是为了完成一定的预期目标。虽然从“十五”规划开始，结构调整就被提上日程，且越来越受到重视，但是各地依然在比总量，比速度。国家所确定的GDP增长率为8%。但是根据江苏省制造业往年的发展情况，每年平均以超过30%的增速增长。制造业作为驱动江苏省工业增长的主力，其赶超目标意味十分明显。长期以来，我国注重的是产出型的总量、速度指标，如 GDP、财政收入等，而不太关注投入型的指标，如资源能源消耗、环境污染等，更不关注投入产出型的效益型指标，如生态效率等。更有研究表明江苏制造业生态化水平的变动是最为缓慢的，基本处于徘徊不前的状态。这就导致江苏省经济发展包括制造业的发展，仅仅在追逐多快目标，而忽略了好高目标。

（二）经济制度不完善

1.融资体制

长久依靠银行贷款是制造业企业的主要融资方式。制造业企业的项目建设时期较长，投资无法短期回收，导致了银行流动性风险加剧。而对银行特别是国有银行而言，长期以来一直是以服务国有大中型企业为主，其信贷资金倾向于大企业、大项目，贷款集中。江苏省中小企业数量较多，在制造业发展中发挥了重要作用。但中小企业在获取正规资金支持方面上处于“强位弱势”的状态。导致中小企业的信贷需求无法得到满足，以资金缺口形式表现出来的信贷约束延迟了企业个体的成长计划，也阻碍了中小企业的转型升级。同时，融资政策上的制度性缺失，使得多种融资方式无法有效发挥其作用：手续繁琐，证券发行融资效率不高；民间资本活力不足等。

江苏省坚持先进制造业与现代服务业“双轮驱动”的发展战略，以充分发挥金融对制造业转型的助推作用。2014年，农行江苏分行优化信贷投向，创新金融产品和服务，贷款余额高达2000亿元来支持制造业；恒丰银行无锡分行优先投放小微企业贷款。但这些助力往往杯水车薪，金融机构依然无法达到有效供给，中小企业融资难的问题仍然存在。

2.财税体制

中国财税体制经历了一个从财政包干制到分税制的改革历程。分税制的实行在保证中央的财政收入扩大和可以更优化地进行国家宏观调控的同时，也带来一些弊端。财政分权一方面限制了地方政府财政收入来源，未合理再划分中央地方事权和财权；另一方面集中了越来越多的财力至中央政府。缺少独立主体税种支持的地方财力，主要仰赖于共享税的分配，以及中央税收返还和转移支付。这就使得地方财政过多关注财政收入，忽视财政支出效率的提高，这就造成地方产业转型财政支持的不足与效率低下。

与美国的税收结构恰恰相反，中国属于直接税性质的所得税比重在20%，属于间接税性质的流转税比重达 70% 以上。而在流转税中，增值税和营业税又占据较高比例。根据2014年中国统计年鉴的数据，一般流转税的55.04%是由第二产业贡献的，而制造业占一般流转税的比重超过了三分之一。随着中国经济进入“新常态”，经济增速放缓和产业及消费结构的变化将使能源、汽车等制造行业无法保持原先增长速度。所以制造业一般流转税负担和盈利能力的背离说明减轻实体经济的税收负担迫在眉睫。

三、制度软化

（一）非正式制度

集体主义是中国人所强调的，无论西方的理论思维有多大差异，但其基本公设都是假定集体主义是中国人的社会行为取向，西方则强调个人主义。近现代以来，从《海国图志》到改革开放，中国都不断地向西方学习，包括西方的一些制度建设。从西方国家引进正式制度时，往往会与我国非正式制度产生碰撞，甚至导致一些无法调和的冲突。集体主义有利于非正式约束的成长，主要包括道德观念、风俗习惯、意识形态等，这也正是五千年来中华传统美德不断传颂的原因。而个人主义往往是正式制度建立的沃土，自由主义往往需要框架的规范。在集体主义社会中，通过非正式的集体的经济惩罚可以促使人们抛弃不正当行为，因此是有效的。西方学者格雷夫分析说明，非正式约束在集体主义文化中容易受到重视，正式约束的作用不是很明显，效力不大。这就使得正式制度在中国社会价值土壤中存在软化根基，这对于正式制度约束的有效性有着极大冲击。

（二）实施机制

说实话，我国直至江苏省并不是缺乏制度创新，真正缺乏的是一种实施环境，可以保证制度实施的有效性。缺乏这种环境，制度出现后，人们的本能反应不是遵守制度，而是想方设法地利用制度或避开制度，这便是所谓的“上有政策下有对策”。在中国建立与特色市场经济相适应的及与产业转型升级相配合的制度，尤其是正式制度并不难，难在无法保证制度的有效实施。中国人观念中都存在着例外，其根源是权力与制度的失衡，存在特权现象。中国人的制度观与我国等级制度及缺乏民主和法治密切相关，制度、政策和权力在排序时往往会出现对于制度不利的局面。人人在制度和法律面前平等，这是全面深化改革中必须要解决的深层次问题。不解决权力与制度的边界不清晰的问题，制度即使建立完备，制度的实施机制依然会受阻。

四、制度缺失

产权不明晰。资源具有稀缺性，这决定产权对经济发展的重要影响。资源浪费严重、经济结构不合理、创新能力不足等制约产业转型升级的因素大多是因为产权不明晰。知识产权经济是江苏省近些年所注重发展的，越来越多的企业从中获益。就全国范围来看，江苏知识产权综合发展指数平均增长率处在第一位。2014年，为了支持实施知识产权战略，江苏省财政安排专项资金1.46亿元，致力于“江苏制造”向“江苏智造”转变。但江苏制造中山寨产品和侵权现象仍很严重。

信用机制缺乏。一是缺乏完备的失信惩戒机制。对于失信者来说，违背契约所付出的成本不高。一旦出现失信行为，失信行为者所承担惩戒与其失信后所获益的利润并不对等，而契约受损一方的利益无法得到保护。如江苏省排污收费标准过低，在许多行业，甚至远远低于污染治理成本或清洁技术使用成本，致使众多企业包括制造业企业宁可接受罚款或交排污费，也不愿治理污染或推行清洁生产技术。这就使制造业无法将生态环境成本内部化，导致企业投机行为，阻碍产业转型升级。二是缺乏完善的信用评价制度，无法对企业和个人的信用状况进行评价和将信息及时向社会公布，难以对企业进行一定量的阶段性考核，难以为政策制定提供有效依据。

吴敬琏指出转型的关键之一就是要建立起有利于创新和创业的经济环境和法治环境。中国在30多年改革中不但形成了门类比较齐全的制造业产业，还培育出人数众多的技术人员。近年来技术发明正在大量涌现，完全有可能打造具有世界竞争力的新兴产业。产权制度是企业创新的激励、保护与加速机制；完善的信用评级体系是企业能够顺利融得所需资金的重要前提，而资金是企业转型和发展的重要基础。

（作者单位： 中共江苏省委党校）

责任编辑：张莉莉