社会救助对象失信惩戒机制建设探索与研究

陈耀辉

社会救助对象失信惩戒机制建设探索与研究

陈耀辉

我国社会救助标准逐步提高，有力保障了困难群众的基本生活，在社会救助实践中也出现了一些通过虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取社会救助的不诚信现象，影响了社会救助制度实施的公平公正。究其原因，是长期以来我国缺乏对包括社会救助不诚信行为在内的失信惩戒机制，各种骗取社会救助资金、物资和服务等不诚信行为，未得到应有的约束与惩戒。十八大以来，中央明确提出要加快社会信用体系建设，使失信者得到应有惩戒，诚信行为得到弘扬和激励。

一、社会救助对象失信惩戒不力的原因探析

当前我国社会面临着严重的信用危机，要有效治理社会诚信危机，除了要在道德教育中强化诚信理念之外，就是要通过完善法律制度，建立起一个能有效遏制社会失信行为的诚信体系。通过对社会救助工作实践经验的总结，笔者认为当前我国社会救助对象失信惩戒不力的主要原因有以下几点：

（一）社会救助对象信用信息不对称致使失信行为难发现。社会救助对象在社会救助政策实施中，相对于社会救助的实施者而言处于信息优势地位。因此，社会救助对象信用信息的不对称，也增加了对失信行为的判定难度。

（二）社会救助制度的法治化水平不高致使失信惩戒无力度。我国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规是2014年5月1日起施行的《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》），其中对骗保、瞒报行为的惩戒性条款不够刚性，难以起到遏制社会救助对象的各种失信行为。

（三）公众参与不足影响了社会救助失信的惩戒效应。对社会救助实施过程进行有效监督是每个公民的应有权利。但是由于公示地点等原因，以及公示信息本身的不完整、监督途径的有效性等，公众参与程度不高，影响了社会救助失信的惩戒效应。

二、构建社会救助对象失信惩戒机制的探索

结合镇江市近年来在实践社会救助规范化建设和探索构建社会救助对象失信惩戒机制的经验，我们认为可以从以下几方面入手，构建对社会救助对象失信惩戒的有效机制：

（一）加强制度建设，促进社会救助对象失信惩戒机制的规范化。诚信不仅仅是道德伦理的范畴，也是法律关注的对象。国务院于2012年出台了《征信业管理条例》，对征信活动的基本原则、对征信业的监督管理等作了基本规范。近年来，一些国家机关和地方政府就失信行为的惩戒做出了有益的尝试。例如，最高人民法院于2013年7月发布了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，通过建立失信被执行人名单制度，对失信被执行人施加市场性惩戒和社会性惩戒，积极引导诚实守信的社会风尚的形成。在省级层面，江苏省连续出台了《江苏省社会法人失信惩戒办法（试行）》和《江苏省自然人失信惩戒办法（试行）》两个地方立法文件，为了保障这两个惩戒办法的落实，江苏省人民政府办公厅还就失信黑名单制度的建立，专门制定了《江苏省严重失信黑名单社会公示管理办法（试行）》，对严重失信黑名单的制定主体、信息来源、公示内容、信用修复、失信惩戒等作出明确规定。

在这些对失信行为惩戒制度探索的基础上，结合社会救助对象各种骗保等不诚信行为的实际情况，镇江市制定出台了《镇江市社会救助对象失信惩戒办法》（以下简称《办法》），专门就社会救助对象失信行为的标准，失信对象数据库的建立，信息的共享，失信行为的分级分类惩戒措施等作出规范，以期形成政府主导、部门协同、社会参与的社会救助对象惩戒体系。

（二）建立信息共享的社会救助对象信用数据库，为实施惩戒提供信息支持。失信黑名单的建立，是对失信对象进行有效惩戒和信用约束的基础。为此，镇江市民政部门联合信用管理部门，在全市统一的失信对象个人数据库的基础上，搭建依附于核对平台的社会救助对象失信人员数据库，并与市级相关部门的信息平台在政策、技术层面联接，实现信息共享，为各相关部门实施联合惩戒奠定了基础。按照《办法》规定，社会救助对象诚信信息来源于申请对象提供的申报材料及相关委托材料，由社会救助对象、市级核对机构、各级社会救助业务工作人员、社区群众评议等提供，社会救助对象诚信信息来源的多元化、立体化，保障了信息资料的真实性、客观性。

为保障对社会救助对象失信惩戒的合理性，程度的妥当性，应对严重程度不同的社会救助对象的失信行为采取不同的惩戒力度。按照严重程度从低到高划分为3个等级，初始分为0分，1~5分（含5分）判定为一般失信行为；6~10分（含10分）判定为较重失信行为；10分以上判定为严重失信行为。

（三）实施多元有差别化的惩戒措施，力求公平公正与效率。根据失信对象失信严重程度的不同，有针对性地采取相应的惩戒措施。对失信对象的一般失信行为，采用信用提醒和诚信约谈的方式，督促其停止失信行为，进行整改；对失信对象接到诚信提醒后无故不纠正相关失信行为或者无故不参加约谈、约谈事项不落实，经督促后仍不履行的，上升为较重失信行为予以惩戒。对具有一般失信行为的，列入镇江市社会救助失信对象家庭和个人数据库，有效期1年。

对失信对象的较重和严重失信行为，各县级民政部门将对其失信行为进行警告，除信用提醒和诚信约谈外，还在其户籍地所在乡镇及县级社会救助微信公众平台、政府官网进行公示。其失信信息，列入市社会救助失信对象家庭和个人数据库，同时报送市公共信用信息系统，有效期分别为3年和5年，并推送至各相关部门实施联合惩戒。

联合惩戒的内容分为两部分组成。对较重失信行为的对象向相关行政管理部门公开失信信息，3年内禁止报考公务员或者行政事业性岗位工作人员，暂停或者减少相关社会福利、补贴和政府优惠政策支持等；对严重失信行为的对象，除以上惩戒内容外，还将向社会公开其失信信息，撤销相关荣誉称号、禁止参与评优、评先，暂停或者取消与失信行为相关的职业资格，缓评职称，限制贷款等内容。

（四）确立失信信息的异议与修复程序，教育引导失信对象信用重塑。对失信对象失信行为的惩戒，在失信对象有异议时，为其提供通畅的申诉程序。根据《办法》规定，失信对象对其失信行为有异议的，可以向户籍所在地信用管理部门或认定其失信行为的社会救助政策实施部门提交异议申请。相关部门应当自收到异议申请之日起30日内对失信对象给予书面回复并说明理由。失信对象如对回复不服，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。异议处理期间，不影响失信行为记录的公示与处理。

对于骗取或试图骗取社会救助的失信行为在其失信行为的危害消除之后，应给予其改过自新的机会。信用修复由失信对象向户籍所在地信用管理部门或社会救助政策实施部门提出信用修复申请，如相关部门认为失信对象已经整改到位，符合管理要求的，可以决定允许信用修复，并将信用修复信息纳入数据库，同时提供给公共信用信息系统。信用修复行为不影响停保及减少社会救助金的审批决定。

总之，对社会救助失信对象实施惩戒，其目的是借助法律、法规、道德约束、信用约束等手段，预防和警示其诚信申报家庭信息，严格遵守社会救助的政策要求，从而促使社会救助实施的公平公正，使社会救助在推动和谐社会、法治社会和信用社会建设过程中发挥应有的效果。

（作者单位：江苏省镇江市民政局）