地区间竞争与中国式产能过剩治理困局的破解

钱敏　张江洋

地区间竞争与中国式产能过剩治理困局的破解

钱敏张江洋

内容提要:地区间发展目标的一致性、地区间竞争策略的同质化、地区间竞争缺乏协调性是形成产能过剩的根源。地区间竞争引致的地方保护阻碍了中央政府治理产能过剩的进程。当产能过剩治理达到短期目标、市场实现短期均衡后，新一轮地区间竞争又会形成新一轮产能过剩，由此产能过剩治理陷入困局。因此，治理产能过剩的当务之急是：中央政府充分发挥计划机制功能，而非单纯依靠市场机制；破解产能过剩治理困局的长效机制是：在不同的发展阶段中央政府要调整地方政府目标，规范和协调地区间竞争。

地区间竞争 产能过剩 治理困局

一、引言

与西方发达经济体不同，中国的产能过剩始于20世纪90年代初期，呈现普遍、严重、反复的特点，产能过剩治理陷入“过剩—调控—缓解—再过剩”的困局。本轮产能过剩始于2011年，随着中国经济迈入新常态，市场需求疲软，供给过剩，产能过剩不仅出现在钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝、造船等传统行业，还表现在光伏设备、风电设备、新材料等新兴产业。如果不及时化解产能过剩，势必会加剧市场恶性竞争，造成行业亏损面扩大、企业职工失业、银行不良资产增加、能源资源瓶颈加剧、生态环境恶化等问题，直接危及产业健康发展，甚至影响到民生改善和社会稳定大局。本轮产能过剩已经引起中央政府的高度重视，从2012开始，尽管中央经济工作会议就年年强调它的重要性，但产能过剩治理工作却推动缓慢。直到2015年，中央政府加大了产能过剩治理的力度，将它列为供给侧结构性改革五大任务（去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）之首，接着2016年初又设立产能过剩治理专项资金1000亿元。在此背景下，产能过剩治理工作较快推动，部分省份已率先提出去产能目标，其中地方政府上报的钢铁去产能计划已经超过中央提出的目标。

那么，从短期看，本轮去产能计划是否能达到预期的目标？从长期看，中国是否能走出产能过剩治理的困局？要解答这些问题，则需厘清中国式产能过剩的根源。现有研究从市场失灵、政府失灵及体制性因素、政府失灵引发市场失灵、市场和政府同时失灵四个方面探讨了产能过剩的形成原因。市场失灵形成产能过剩的原因:一是在垄断竞争市场结构下，在位企业为了阻吓潜在进入者，并不完全使用其产能，因此形成产能过剩（Kaldor，1935）。二是市场信息不完全时，企业间的生产缺乏协调性，对具有发展前景的行业一致看好的情况下，形成投资的“潮涌现象”，从而造成产能过剩（林毅夫等，2010）。三是低进入壁垒和高退出壁垒同时存在导致行业过度进入，为了生存，在位企业形成低成本战略的共同预期，由此形成产能过剩（吕政、曹建海，2000）。四是为了发挥规模经济效应，企业为了降低单位产品的成本倾向于扩大规模，由此直接导致产能过剩（Chenery，1952）。政府失灵及体制性因素形成产能过剩的原因:一是地方官员为了政绩，盲目攀比，即使亏损的项目也一哄而上，从而引发重复建设和产能过剩（周黎安，2004）。二是落后地区为了获取未来竞争中的谈判优势，通过发展不具有比较优势的产业，由此形成全国总量上的行业性产能过剩（陆铭等，2004）。三是改革开放以来四轮重复性建设，导致行业内同类产品生产过多，直接导致产能过剩（王立国，2010）。四是投资过热形成产能过剩，而投资过热是由依靠投资拉动的经济增长方式、“投资涌潮”、地方政府不当干预造成的。五是地方政府的政策性补贴，扭曲了要素市场价格，压低投资成本，形成产能过剩（耿强等，2011）。六是产业政策失误（尹明，2016）。政府失灵通过市场失灵形成产能过剩的原因:政府在经济性规制上“错位”、在社会性规制上“失位”，导致了行业发展不稳定、分配不公、信息不对称、外部性等市场失灵现象，最终引发了行业性产能过剩问题（王立国、鞠蕾，2015）。也有学者综合了上述观点，认为市场和政府同时失灵是造成中国式产能过剩的原因（王志伟，2015）。基于上述产能过剩的原因，学者们提出了不同政策主张:一是主张以市场机制调节为主治理产能过剩，减少政府干预；二是主张以政府干预为主治理产能过剩；三是更好地发挥市场和政府的作用，治理产能过剩。

综上所述，虽然现有文献已经从多方面分析了中国式产能过剩的形成原因，但并未足够重视地区间竞争在产能过剩中的关键作用，由此就不能反映中国经济模式的关键特征，即地区间竞争是解释中国经济奇迹的关键所在（张五常，2009）。尽管已有研究开始注意到地区间竞争在解释产能过剩中的作用，但并未解释中国式产能过剩治理困局的形成机制。例如，江飞涛等（2012）仅从地区间竞争性补贴视角探讨了产能过剩的微观机制，而在其他分析中国式产能过剩的文献中，只是将地区间竞争及其形成的地方保护和市场分割作为中国式产能过剩形成的原因之一。为此，本文基于中国经济模式主要特征地区间竞争的视角，系统分析了地区间竞争形成产能过剩治理困局的内在机制，提出了治理产能过剩的短期措施和破解产能过剩治理困局的长效机制，这对于中国的产能过剩治理工作意义重大。

二、地区间竞争形成产能过剩治理困局的内在机制

地区间竞争形成中国式产能过剩治理困局的内在机制如图1所示，其内在机制按照逻辑顺序，可从以下八个阶段说明。

1.国家确立了以经济建设为中心的目标

新中国成立以来，在经历了新民主主义经济（1952-1953）、社会主义计划经济（1953-1978）发展阶段后，至1978年，为避免计划经济所暴露的经济发展低效问题，中共十一届三中全会确立了以经济建设为中心，坚持改革开放，发展社会主义市场经济的目标。直至今天，以经济建设为中心依然是国家的工作重心。

2.中央政府通过分权改革将经济建设目标分解至地方政府

为了促进经济建设，发展市场经济，改革开放初期，中央政府实施了一系列分权改革，使得中央政府的经济建设目标得以层层分解。它主要包括:①财政和税收分权改革，实施各级政府财政包干制；②将投融资权力下放，扩大企业和地方政府的投融资权力；③下放企业管理权限，各级政府逐渐拥有了自己的国有企业。然而，这一改革虽然有利于增强经济活力，却使得中央财政依赖地方，削弱了中央政府宏观调控能力。针对这一问题，1994年实施了分税制改革，这一改革使得地方财政依赖中央，地方政府的财政收入难以满足地方经济发展以及社会保障等地方建设的需要，这就为地方政府土地财政和债务平台埋下伏笔。

图1　地区间竞争形成产能过剩治理困局的内在机制

3.地方政府为实现经济目标，在有效的政治和经济激励下，展开了激烈的竞争

在以经济建设为中心的理念下，中央政府建立了以GDP为主要考核指标的地方政府官员考评体系，并将考核结果作为其升迁的重要依据，这就为地方政府提供了足够的政治激励。同时，在行政性分权和财政包干下，地方政府只有获取足够财政收入，才能更好更快地发展地方经济，为其提供了足够的经济激励。

在有效的经济和政治激励下，地方政府之间展开了激烈的竞争，甚至是恶性竞争。尤其是政治激励，一个官员的晋升直接降低另一个官员的晋升机会，这使得同时处于政治和经济双重竞争的地方官员之间的合作空间非常狭小，而竞争空间非常巨大（周黎安，2004）。

4.地方政府选择投资最大化的方式以实现地区经济发展

总需求和总供给构成表明，在地方政府官员任期内，地方政府会优先选择最大化投资促进地区经济发展。

从总需求看，地方政府选择投资以拉动经济发展是最优的。总需求构成表明“三驾马车”（投资、出口、消费）是发展经济的三个基本路径。由于出口对产品质量要求高，且出口易受到地理位置的限制，因此出口不会成为地方政府发展经济的优先选择。消费不仅因其分散的特征使得地方政府发挥的政策空间有限，且消费极有可能会拉动其他地区的经济发展，因此消费也不会成为地方政府发展经济的优先选择。投资不仅具备当期投资即会带动就业并形成GDP的特点，加之地方政府因其掌握的大量资源导致其发挥的政策空间非常巨大。因此，相比消费和出口，投资就成为地方政府发展经济的优先选择。

从总供给看，地方政府选择依靠要素投入发展经济是最优的。总供给构成表明发展经济的方式为要素投入和提高全要素生产率（TFP）。TFP的增长来源于资源配置效率的提高和技术进步，提高资源配置效率要求地方政府不断深化改革，降低资源配置扭曲，使市场在资源配置中起决定作用，而这与地区间竞争形成的竞争策略（广泛干预本地产品和要素市场）发生矛盾；技术进步在改革开放前主要依赖消化、吸收、再创新，而改革开放后，随着我国技术在很多领域已接近或达到国际先进水平，而与国外差异显著的核心技术则会受到西方的进口限制，这就导致地方政府只能依靠自主创新实现技术进步。但是自主创新具备周期长、风险大、成本高的特点。因此，依靠提高TFP发展地方经济不会成为地方政府的优先选择。而选择依靠要素投入发展地方经济，不仅容易实现，效果明显，而且政策空间较大，这就导致依靠要素投入成为地方政府发展经济的最优选择，要素投入往往要依靠投资实现。

5.在投资的产业选择上，地方政府的选择标准基本一致，导致地方产业趋同

地方政府为实现投资最大化，产业选择依据一般有两个。一是针对传统产业。地方政府的选择依据是:投资金额大、利润和税收贡献多、产业关联性强、对其他产业和整个地区经济有带动作用的产业，例如基础设施建设、房地产业、重化工业等。二是针对战略性新兴产业。地方政府的选择依据是中央政府的产业规划，这不仅能使地方政府获取中央政府的直接补贴，而且如果实现突破性发展会获得一定的政治收益，例如光伏产业等。

6.地方政府间竞争缺乏协调、竞争策略同质化，由此形成产能过剩

地方政府间竞争缺乏协调性形成的产能过剩。与市场主体间投资缺乏协调性导致市场失灵，进而造成产能过剩的原因相同。在地方政府选择投资产业趋同的情况下，由于地方政府间的投资行为缺乏协调，在投资最大化冲动下，各地方政府往往过度投资，这就导致全国范围内行业性产能过剩。例如光伏产业，在中央政府的引导和政策优惠下，各地纷纷制定光伏产业发展规划，由于补贴力度较大，扭曲了企业的投资行为，引发过度投资，造成产能过剩。

地方政府间竞争策略同质化形成的产能过剩。为确保存量投资稳步增长，在要素市场，地方政府往往通过对当地国有企业提供隐性担保，降低国有企业的投资成本，进而扭曲国有企业的投资行为，使其过度投资。在产品市场，地方政府往往通过对当地国有企业提供隐性补贴，降低国有企业单位产品成本，进而促使国有企业规模大于最优规模。在确保增量投资持续增长方面，地方政府为了在招商引资中获取竞争优势，往往采取出让低价工业土地价格、牺牲地方环境、帮助企业获取融资资源、提供税收优惠政策等手段，这就直接扭曲了企业的投资行为，降低了企业的投资成本，使得企业过度投资。因此，在全国市场范围特定的行业内就形成过度投资，当产能一起释放时，就形成行业性产能过剩。

7.地方竞争形成的地方保护阻碍了产能过剩的治理

当经济增长乏力、需求疲软、价格下降时，全国范围内产能过剩现象将显得更为突出。地方政府往往针对国有企业提供一定的财政补贴，帮助企业渡过难关，这就使得市场机制在治理产能过剩时难以发挥作用。

当行业大面积存在产能过剩并可能引发宏观经济系统性风险时，治理产能过剩将成为中央政府的主要任务。当中央政府推动产能过剩治理时，地方政府往往采取拖延策略或执行政策趋于表面，由此导致产能过剩治理推进缓慢和难以治理。其原因有三:一是治理产能过剩本身成本高，不仅会直接造成地方经济和财税损失，而且会在安置产能过剩行业的工人时产生高昂的安置成本。二是产能过剩治理风险大，治理不当不仅会引发当地居民的不满，而且可能造成社会动荡。三是最先治理产能过剩的地方政府不仅使得其他地区的产能过剩得以缓解，而且会在未来经济复苏时处于竞争劣势。

8.产能过剩治理达到阶段性目标后，地方政府间又展开新一轮竞争，新一轮产能过剩逐渐形成

在中央政府持续推动治理产能过剩并对地方政府提供直接补贴时，地方政府间通过博弈后均会制定各自的产能过剩治理计划。当产能过剩治理达到阶段性目标或经济开始复苏时，地方政府间又会在原有的产能过剩行业展开激烈竞争；与此同时，地方政府已经在非产能过剩行业也产生了激烈竞争。因此新一轮产能过剩逐渐形成。

三、破解产能过剩治理困局的对策

上述对产能过剩治理困局形成机理的分析，不仅解释了当前产能过剩治理工作推进缓慢的现象，而且为制定产能过剩治理的短期和长期措施提供了依据。

1.产能过剩治理的短期措施

在每一轮产能过剩治理过程中，地区间竞争形成的地方保护不仅使得市场机制在产能过剩中难以发挥有效作用，而且会阻碍中央政府产能过剩治理进程。因此，面对当前产能过剩，可制定如下措施。

一是要充分发挥中央政府的计划机制功能，通过对全国产能过剩的调查及对未来国内外经济形势的估计，制定科学合理的产能过剩治理总目标，形成以中央政府为主导、地方政府积极参与的产能过剩治理机制。

二是在分解产能过剩治理目标时，应充分考虑地方政府产能过剩的实际情况及其产能过剩治理的计划，科学合理分解产能过剩治理目标。

三是针对产能过剩治理成本高、风险大的特点，不仅要由中央政府提供一定的补贴以调动地方政府的积极性，而且要在国家层面制定产能过剩治理风险防范措施。

四是在地方政府形成详细的产能过剩治理计划后，中央政府要严格监督其计划的执行情况，并建立地方政府产能过剩治理奖惩机制。

2.产能过剩治理的长期措施

要突破中国式产能过剩治理困局，应针对其形成的根本原因制定相应措施，可从如下三个方面着手:

一是中央政府要在不同发展阶段调整地方政府的发展目标。在以经济建设为中心的发展阶段，中央政府仍应坚持以GDP作为地方政府的主要考核指标，但应注意在GDP指标的数量和质量考核上及时作出调整。地区间竞争质量能否提升取决于经济发展阶段，当经济总量达到一定水平后，地方政府辖区内的土地资源将开发完毕、财税将具备稳定的基础，此时，地方政府如果选择以投资获取地区经济增长不仅会出现边际效应递减的现象，而且投资的政策空间将大幅缩小。因此，地方政府要在地区竞争中取胜，只能转变经济发展方式，以提高GDP质量获取竞争优势。当全面建成小康社会后，中央政府应以社会改革为中心，对地方政府的考核指标以社会公平正义、居民安居乐业为主，尤其是医疗、教育、住房领域。

二是协调地区间竞争行为。在以经济建设为中心的发展阶段，中央政府应充分发挥计划机制的优势，尤其是在战略性新兴产业投资方面，中央政府要在充分估计市场需求情况下，制定合理的补贴政策，全面协调地区间投资行为，从而避免战略性新兴产业产能过剩。

三是规范地区间竞争行为，将地方政府直接干预经济转变为间接干预经济，让市场在资源配置中起决定性作用。例如，为了规范地区间竞争行为，2014年国务院出台了《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，旨在全面清理各地方针对企业的税收、财政补贴等相关优惠政策，这就意味着国家不允许地方政府通过补贴、税收优惠等方式来直接扶持企业发展和获取地区间竞争优势，而地方政府可以通过引导基金等间接投资方式来引导更多社会资本，促进当地经济发展，发挥政府财政资金“四两拨千斤”作用。

四、结语与讨论

产能过剩治理困局是困扰中国经济健康发展的一大顽疾，如何走出产能过剩治理困局，需要厘清中国式产能过剩的根源。与西方发达经济体产能过剩不同，中国式产能过剩与中国经济发展模式密切相关。本文从地区间竞争视角出发研究中国式产能过剩治理困局的形成机制。本文的研究表明，地区间发展目标的一致性、地区间竞争策略的同质化、地区间竞争缺乏协调性、地区间竞争形成的地方保护是形成中国式产能过剩治理困局的根源。在治理产能过剩然而，值得注意的是，尽管地区间竞争会形成产能过剩治理困局，但也不能因此否定它在中国经济发展中的重要作用，应当客观对待并不断完善地区间竞争机制，充分发挥其在中国经济增长中的正面作用。事实上，改革开放以来，正是地区间有效竞争极大地促进了中国经济的高速持续增长，很大程度上解释了改革开放以来中国经济增长奇迹，是中国经济模式的主要特征。

时，市场机制难以发挥有效作用。当前应以中央政府为主导，充分发挥计划机制，形成中央补贴、地方参与、防范风险、严厉监督的产能过剩治理机制。破解产能过剩治理困局的根本措施，在于中央政府在不同发展阶段调整地区间发展目标，规范和协调地区间竞争。

1.耿强、江飞涛、傅坦:《政策性补贴、产能过剩与中国的经济波动》，《中国工业经济》2011年第5期。

2.江飞涛、耿强、吕大国、李晓萍:《地区竞争、体制扭曲与产能过剩的形成机理》，《中国工业经济》2012年第6期。

3.林毅夫、巫和懋、邢亦青:《“潮涌现象”与产能过剩的形成机制》，《经济研究》2010年第10期。

4.陆铭、陈钊、严冀:《收益递增、发展战略与区域经济的分割》，《经济研究》2004年第1期。

5.吕政、曹建海:《竞争总是有效率的吗？——兼论过度竞争的理论基础》，《中国社会科学》2000年第6期。

6.王立国、鞠蕾:《光伏产业产能过剩根源与对策找寻》，《改革》2015年第5期。

7.王立国:《重复建设与产能过剩的双向交互机制研究》，《企业经济》2010年第6期。

8.王志伟:《市场机制能解决产能过剩问题吗》，《经济纵横》2015年第1期。

9.尹明:《政府干预失灵诱发产能过剩与治理研究——以我国汽车产业为例》，《当代经济研究》2016年第3期。

10.陈建国:《行业性社会组织推动区域创新发展的作用思考》，《理论探索》2014年第5期。

11.Chenery，H B.Overcapacity and the acceleration principle［J］.Econometrica:Journal of the Econometric Society.1952: 1-28.

［责任编辑：侯祥鹏］

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A

1009-2382（2016）09-0073-05

钱敏，西安科技大学管理学院教授（西安710054）；张江洋，广东省惠州市人民政府办公室干部、博士（惠州516003）。