全球气候治理发展新趋势及中国战略选择※

杨飞虎　何源明

全球气候治理发展新趋势及中国战略选择※

杨飞虎何源明

内容提要:当前气候变暖受到国际社会普遍关注，并已成为深入讨论的热点，也是全球各国需要通力合作、不断改善的问题。本文首先对全球气候治理的现状与问题进行分析，并进一步探究全球气候治理的新趋势。基于全球气候治理的现状及趋势，文章总结了中国在全球气候治理过程中的贡献，并就气候治理问题提出中国未来的战略选择。

全球气候治理 环境问题 演变趋势 中国贡献 战略选择

早在20世纪80年代，气候变暖就已被关注，并逐渐恶化。据气象资料显示，2014、2015年平均气温已经连续两年打破世界纪录，而今年全球气温依然在攀升。2016年3月已经成为1880年以来气温记录最高的3月。气候变化及其影响是全球性的复杂问题，已经成为人类生存与发展所面临的共同挑战。作为最大的发展中国家，也作为人口最多的国家，中国有义务参与到全球气候治理中来。不可否认，中国为全球气候治理作出了不可替代的贡献，积极推动了全球气候治理合作协议的签订。同时也积极制定并完善了气候治理的相关政策体系，充分践行了大国责任，促进国际合作，展示了大国的担当。

一、全球气候治理的现状与问题

1.全球气候治理推进缓慢，但《巴黎气候协定》正式签署

1990年联合国通过的《联合国气候变化框架公约》奠定了全球气候治理的法律基础，形成以国家为主体、以多边谈判为主导的治理模式。这种治理模式导致气候治理成为政治协商与博弈的重要基地。2005年，《京都议定书》正式生效，这是国际上首次以法规的形式限制温室气体排放，但名存实亡。2009年哥本哈根气候大会召开，但并没有形成行之有效的协议。因此，长期以来全球气候治理进程缓慢，协议签订举步维艰。2015年12月，联合国气候变化大会在巴黎正式签署了《巴黎协定》。确立了2020年后以“国家自主决定的贡献”为主体的全球气候变化治理体系，是国际社会第一次达成共识成为全球应对气候变化努力的里程碑和转折点。据中美两国共同表示，2016年将有160多个国家有望签署《巴黎气候协定》，将创造1820年以来119个国家的记录。《协定》规定，签署国将根据各自的经济等情况自愿作出减排承诺，并通过国家自主决定的贡献机制实现全面参与。目前，该《协定》在促进包容性和实现全面参与上的成功是空前的，不仅弱化了发达国家的减排和出资责任，同时遵从签署国的自愿、自主原则。现已有188个缔约方提交了“国家自主决定的贡献”，接近全球排放的100%。

2.全球气候治理具有公共属性、非排他性，各国依然难以形成统一应对机制

气候问题不是通过一国之力可以完成，必须全球各国通力合作、积极参与，才能彻底解决。因此，全球气候问题具有国际公共品的属性，其产生和解决都离不开世界各国。但在多种因素的影响下，世界各国依然难以统一意见。这里的因素影响主要包含以下几个方面:一是区域贫富差距。气候问题属于环境问题，而环境问题与区域经济的快速发展存在冲突。经济水平较低的区域渴望通过发展提高经济发展水平来改善居民生活水平，提高国际地位，提高保护国土与主权的能力。所以，各个国家在气候治理的意见上存在很大分歧和争议，二者难以达成协议。二是国际政治矛盾始终激烈。虽然全球气候问题是公共性问题，每个国家都有责任，但区域之间的政治矛盾会影响区域之间的治理合作。三是区域之间的合作能力存在差距。部分区域技术水平不足，产业结构不佳，难以达到发达国家要求的治理水平。

3.发达国家积极推动全球治理，但行为保守

美国作为人均排放第一的国家在全球气候治理上具有很大责任，并且作为经济强国其具有更大的资源与技术优势，但其长期位于国际之外，没有重视本国碳排放问题，没有发挥出大国的技术力量、资源力量，治理能力。反而它一直强调中国、印度经济发展与环境保护存在严重矛盾，碳排放总量过大，严重影响全球气候，并不断督促中国、印度大幅度减排。欧盟虽然是推动国际气候进程的主要力量，但长期限于经济形势和内部矛盾而没有发挥出潜在力量，在气候治理的具体问题上也非常保守，如欧盟作为经济发达区域在技术和资源上具有很大优势，但因为内部意见不统一，欧盟一直保持保守支持态度。实际上在发达国家内部在碳排放问题上意见并不坚定，甚至经常改变。加拿大长期以环保国度自居，曾是《京都议定书》的积极推动者，但在其经济压力下，为推动国内经济结构的升级与转型，减碳的意愿在不断下降。日本自2011年福岛核泄漏事件后，为了保持国内经济的稳定发展也拒绝减排任务的履行。因此，虽然发达国家占据很强的技术和资源优势，在全球治理能力上具有很大的优势，但其无论是针对本国的碳排放治理还是对发展中国家气候治理的技术与资金支持上都持保守态度。可见，发达国家在实际作用上并没有从根本上支持全球气候的治理。

4.发展中国家因为经济发展水平参与能力较低，且治理能力较弱

发展中国家也意识到环境保护问题，非常重视全球气候，但能力有限。全球经济与政治竞争日益激烈的国际社会中，发展中国家不能无视其经济、政治的地位，无视自身在国际社会的影响，只有在追求经济快速发展的条件下才会着力参与治理全球气候。发展中国家对气候治理能力较低。一是发展中国家技术水平的限制。相比发达国家，发展中国家的工业技术水平较低，其能源使用排放量较大而回收技术不足，能源开发技术不足而可再生能源比例较低，导致大量二氧化碳直接排入大气中。二是发展中国家居民越来越重视环境问题，但并没有落到实践，自觉能力整体较低。三是大部分发展中国家对个人、企业等单位都提出了具体的环保要求，如生产或购买环保水平达标的设备、使用环保水平达标的技术等，但其管理与监督能力有限，查处能力有限，很多企业或个人并没有将政策、制度落到实处。

二、全球气候治理发展新趋势分析

1.区域性合作治理是全球气候治理的趋势，也是全球气候治理的基本要求

虽然气候问题的产生源于发达国家，恶化是源于发展中国家经济的快速发展，但治理需要发达国家和发展中国家共同参与。因此，区域合作是全球气候治理的趋势，也是全球气候治理的基本要求。具体而言区域合作治理主要包含以下几个方面。一是全球范围的合作治理。这意味着世界各国都必须参与进来，共同为全球气候的治理而努力。《巴黎气候协定》即是为了让更多国家参与进来而签署的协议。二是小于全球范围的区域性合作治理。除了国际性的、全球性的协议之外，区域之间也会就气候治理进行合作，如欧盟各国就排气问题制定了相关标准，达成了合作协议；东盟各国在共同追求经济快速发展的同时也强调环境保护，其中包含气候环境的相关要求。三是国家之间的合作治理。国家之间的合作主要是针对邻国之间，如中国和日本、韩国就包含气候治理在内的环境保护进行了技术和服务合作。实际上，虽然长期以来全球范围的气候治理合作没有达成，但是国家之间就环境保护的相关合作一直很频繁，并取得了良好的效果。

2.区域自主治理模式是全球气候治理过程中解决国家矛盾的必然趋势

世界格局可分为发达国家和发展中国家两大阵营。两个阵营的国家由于发展历史、发展水平的不一致，导致看问题的角度不同，考虑的利益不同，从而对自身及对方的观点存在差别。这种差别性引起两类国家在全球气候治理的协商上存在矛盾、难以协调。区域自主治理模式是基于这种差别性，也是全球气候治理必然的发展趋势。这是因为两个阵营的国家是具有完全主权的国家。某个国家是否参与、如何参与、付出多少、目标如何，完全取决于这个国家的决定和战略。因此，未来全球气候治理只能以区域自主治理的模式呈现，而不能超越国家的自主权。这意味着允许各国的治理存在差别。各国可以根据本国经济发展战略、经济与环境的冲突程度、环境的基本情况、环境治理的技术水平等自身条件设定治理目标、治理办法、治理措施以及针对本国的市场经营主体提出一系列环境标准等。这种模式下发展中国家可以在保障经济稳定发展的条件下参与全球气候治理，发达国家可以利用资源与技术优势参与全球气候治理，但其参与程度不会因为具有资源与技术优势而具有特别的要求。

3.搁置争议共同治理是全球气候治理的基本原则，也是必然趋势

这意味着全球气候治理应容纳全球各国参与进来，虽然这些国家之间在全球气候治理方面的意见存在争议，虽然这些国家之间可能存在领土纠纷、经济摩擦等各种问题，虽然这些国家在经济发展水平、气候治理能力等各方面存在差别。同时，这种合作关系具有不稳定性。这是因为一旦触及到国家之间的争议与摩擦，容易引发纠纷与矛盾，破坏原本的合作关系。《巴黎气候协定》即是充分总结过去合作失败的原因，提出国家自主、搁置争议、共同治理的合作措施。这依然不能从根本上解决合作稳定性。这实际上和我国“搁置争议，共同开发”的政策主张一样，虽然我国希望和平解决领土纠纷与矛盾，并维持了相对的稳定政治关系，但矛盾依然存在，摩擦和纠纷一直不断。

4.基于治理的稳定性，单项合作关系也是全球气候治理的必然选择

单项合作关系是指各国只是针对全球气候这一个方面进行的合作，并不包含其他方面。这种趋势的形成主要是因为以下几个方面。一是全球气候治理的公共性与其他合作存在区别。全球气候存在公共性，容易形成合作治理关系。其他如政治、经济、技术、政策等方面的合作虽然也是基于互惠互利的关系，但是此消彼涨、相互排斥的关系。这种区别性必然导致针对全球气候的合作不能和其他合作联合。二是合作的全球性决定其是单项合作。政治、经济、技术等方面合作往往是两个国家之间或者少数国家之间的合作，合作的区域范围较小，容易达成合作关系。气候治理涉及全球所有国家，以《巴黎气候协定》为例，已经涉及160多个国家，范围非常广。范围越大，如果涉及合作内容越多，越难以达成协议。这意味着，全球气候治理必然作为单独的议程进入国际舞台，不涉及政治、经济、技术、人权等其他方面。三是单项合作的稳定性更好。任何合作的稳定性都是相对的，涉及内容越广，其不稳定的因素就越多。因此，全球气候治理以单项合作的形式进行，这是基于稳定性的要求，也是全球气候治理的必然趋势。

5.资源共享的合作关系是全球气候治理合作的重要特征，也是必然趋势

这是全球气候治理合作的重要特征，也是必然趋势。每个国家的治理优势存在区别，只依靠自身条件进行治理，必然效果有限。要做到治理效果最大化，需要充分利用各国的资源优势，这是合作的重要意义所在。资源共享主要包含多个方面。一是技术共享。气候治理本身内容很广，涉及农业、工业、服务业以及居民生活的各个方面，无论发展中国家还是发达国家，其技术水平都可能在某个方面存在比较优势，而在另一方面存在劣势。二是人才共享。不同国家之间在人才优势上存在差别。人才不能通过进出口完成，只能通过合作关系完成。未来要实现全球气候的全面治理，需要也必然要建立一个国际范围的人才队伍支撑，以给予各个国家指导，竭力提高各个国家的气候治理水平。三是管理体系共享。各国可以结合自身情况有选择地借鉴其他国家的管理体系，从而构建、完善本国气候治理的管理体系。

三、中国在当前全球气候治理中作出的贡献分析

1.积极推动全球气候治理合作协议的签订

中国是《联合国气候变化框架公约》的首批缔约者，也是IPCC联合国政府间气候变化专门委员会的重要发起国，一直在积极倡导和推动公平、合理的新兴全球气候治理体系的建立，并且在全球气候治理的实践中发挥了不可取代的作用。自2006年以来，我国积极推动了中非在气候变化与环境保护等相关方面的合作。合作内容涉及项目技术、人才等多个方面，为中非区域的环境保护与气候变化作出了重要贡献。2008年中国和澳大利亚签订合作协议，并联合发表《关于进一步密切在气候变化方面合作的联合声明》，并指出，发达国家应该继续减少温室气体排放，并通过技术与设备支持提高发展中国家应对气候变化与治理的能力。2014年中国分别与美国、英国签订《中美气候变化联合声明》和《中英气候变化联合声明》。声明指出，三国将进行多方合作，共同强化气候治理。2015年中国与法国、欧盟签署了《中法元首气候变化联合声明》、《中欧气候变化联合声明》。声明指出，将携手推进巴黎气候大会签署具有实践意义、具有法律约束力的全球气候治理的协议。同时，中国领导人习近平多次和许多国家领导人联合发表声明，并参与了巴黎气候大会相关协议条款的探讨，同时提出了自身的主张和建议。

2.完善气候治理的相关政策体系

中国是发展中国家中最早制定气候变化应对方案的国家。2007年中国制定了《应对气候变化国家方案》。这是一部应对全球气候变化的专业性国家应对方案，也是发展中国家第一个针对气候变化的国家方案。2008年中国制定了《中国应对气候变化的政策与行动》。其指明了中国应对气候的政策变化路线，并强调将每年出台政策与行动的年度报告，向世界各国展示中国对全球气候付出的努力和取得的成绩。2009年中国政府宣布《落实巴黎路线图——中国政府关于哥本哈根气候变化会议的立场》，并指出，截至2020年中国单位GDP排放将相较于2005年下降40%以上，同时强调将气候治理纳入国家规划，提上国家日程。2013年中国颁布了《国家适应气候发展战略》，其是专门针对气候变化的国家性质的战略规划。2014年中国出台了《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》，其指出了未来15年我国气候治理的目标、任务以及采取的主要措施。2015年中国向联合国政府间气候变化专门委员会提交了自主贡献文件，明确了中国未来碳排放的优化目标以及政策措施。除此以外，为了保障政策、方案的落实，达到减排目标，中国政府还颁布了一系列规划、意见、制度等。

3.中国温室气体增速放缓，气候治理成果显著

近年来，中国积极推进产业结构转型与升级，大力促进绿色产业发展，大力促进环保产业发展，大力支持环保与节能技术的创新与研发，不断开发新清洁能源，优化能源供给结构，努力控制温室气体排放量。根据国际能源总署表示，2014年中国在再生能源发电花费了800亿美元，相当于欧盟和美国投入的总和。同时，中国是世界上最大的风力发电国家，目前发电量占全国总用电量的25%。同时，中国正在建25个核电站，据估计截至2030年核发电量将超过美国2.5倍，同时可再生能源发电总量将占中国总用电量的50%以上。中国在全球气候治理上的成绩与贡献受到了众多国家的好评。据2016年全球环境绩效指数显示，中国减缓气候变化的绩效非常好，其成绩超过了加拿大，也是发展中国家中唯一达到碳排放减缓增长率的国家。中国通过整改高能耗产业、企业，淘汰高能耗产业，发展节能产品，大力发展新能源产品，推动经济的可持续发展，实现了气候治理的目标。中国的努力受到了全球的肯定。

4.践行大国责任，促进国际合作

作为世界第二大经济体，作为国际负责任的成员，长期以来，中国一直努力践行大国责任，发挥着不可替代的建设性作用。在国际气候谈判中，中国不只是被动的合作，而是合作的推动者，同时也是议程、协议的制定者，是未来全球气候合作治理框架的塑造着。中国一直长期致力于探索全球气候治理合作的新模式，致力于探索气候治理的新路径，不仅为全球气候治理提供了众多实践性强的建议，也为解决了其他全球性问题提供了范例。同时，早在2009年的哥本哈根大会上中国根据自身情况率先推动减排目标。在提前达到目标后，中国率先向联合提交贡献计划和目标，即到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，且不附加任何条件。此外，中国致力在联合国等多边平台上推动气候治理合作，充分利用双边场合、“二轨”渠道加强与欧盟、美国、澳大利亚、印度等重要国家的互动与沟通，以凝聚力量，防止气候大会陷入僵局。并且，中国不断开展国际气候治理援助。虽然作为发展中国家，国内贫困问题依然严重，但面对全球气候治理问题，中国依然拨出专项资金设立中国气候合作变化南南合作基金，以扶助贫困区域气候治理工作与目标的实现。

四、全球治理发展新趋势下中国应推进的战略选择

1.树立大国形象，积极推动全球气候治理

虽然中国政府一直在不断加强大国责任，但西方国家经常借题发挥，以中国碳排放量最大为借口向中国施压，促使中国承担超越国力的治理责任。中国努力的付出不被发达国家所承认，其重要原因在于中国的大国形象不足。为了更好地发挥大国影响力，为了争取气候治理相关的、更多的自主权、话语权，更好地服务于全球气候治理，中国必须树立良好的大国形象。具体而言，可以从两个方面进行。一是建立国际信息流通渠道，扩大国际信息传播效果。中国为全球气候作出的大量努力没有被承认，主要原因在于国际民众对中国的努力知之甚少。在全世界的180家大型通讯机构中，最大的五家垄断了80%以上的国际信息流通。中国信息在国际流通的渠道依然缺失，主要通过国外渠道散播，这种传播模式非常被动，影响力很小。二是提高行动效果，保障行动与话语一致。良好的大国形象不仅需要外在信息的推动，同时需要真正的内涵。换言之，中国必须就全球气候治理问题作出经得起考验、具有大国风范的实际效果，成为全球各国治理气候的典范。

2.充当推动者、执行者和管理者的角色

中国作为负责任大国，应该继续充当全球气候治理合作的推动者。作为推动者，中国应该加强与世界各国的沟通，使得更多的国家参与到全球气候治理中来。作为执行者，作为人口大国的中国是碳排放大国，很多产品、产业发展非常不成熟；中国作为大国典范，必须积极督促国内产业转型，努力降低国内的碳排放量。在巴黎气候大会中，中国提出2030年前中国碳排放量相比2005年减少60%左右。中国必须履行承诺，不断优化能源结构，提高再生能源的比例，促进产业结构升级，降低碳排放量至目标值。中国作为大国，除了推动全球治理合作外，也是相关协议、措施、目标的制定者、监督者，因此中国也是全球气候治理合作的管理者。中国应该充分履行管理者责任，督促协议国合理制定治理目标，并采取合理的措施达到目标。对于违反协议放空话的国家，中国应该在国际社会强烈谴责，并联合协议其他国共同协商处理决定，以充分保障全球气候治理合作的顺利进行，充分保障治理目标的落实。

3.提高话语权，协调发展权利与减排目标

作为发展中国家的大国，中国必须代表发展中国家的利益，必须坚持发展中国家的发展权。有发展权才能有排放权。为此，中国必须向国际社会争取更多的话语权，提高中国说话的影响力，满足发展中国家的发展要求。在针对气候问题的合作中，中国应该突出发展中国家在气候治理所面临的困境和困难，必须强调任何国家的经济都不是一蹴而就，而是需要一个发展的过程。中国作为一个人口大国，民生问题依然严重，同时为了追求社会发展，中国的碳排放在较长时间内依然会呈上升趋势。这是经济发展的规律决定的。发达国家不能以其国力与经济发展水平来限制中国发展的权利。同时，中国也要不断向国际社会强调，将竭力为全球气候治理贡献更多的力量，共同完成全球气候治理的任务和目标。

4.坚持搁置争议共同治理原则，坚持协商谈判解决合作争议

中国应该坚持搁置争议共同治理的合作理念，积极劝导各国就气候治理问题搁置国家之间、区域之间的矛盾，搁置国家之间对于全球治理与目标的争议，推动全球气候治理合作朝着公正、合理、有序、稳定的方向发展。目前合作的争议和矛盾主要来源于两个方面。一是国家或区域之间与气候治理意见不相关的矛盾。二是针对全球气候治理的争议和矛盾。发展中国家与发达国家针对全球气候治理的国家责任与目标存在争议。在发展中国家、发达国家内部也存在责任与目标的争议。但是全球气候问题日益严重，合作已经成为全球气候治理的必需。因此，各国必须搁置争议和矛盾，加强沟通和协商，综合各国的意见签订协议，制定治理目标和方案。中国应坚持以协商谈判解决争议和矛盾，坚持自愿、自主原则，综合考虑各国意见制定合作协议、治理方案、治理目标以及各国的具体措施等。

5.推进气候治理长效机制的建设和完善

中国气候治理的工作任重道远，必须建立完善的气候治理长效机制，才能彻底解决未来中国的气候影响问题。对此，一是我国应该加强法律体系建设，以法律条文形成对国内经营活动、生活行为强有力的约束力。二是完善温室气体排放标准的制定，并根据综合国力、技术水平不断修正排放标准。三是完善气候治理的监测监督机制，严格按照排放标准与相关法律法规体系实施，不断加强对个人、企业等市场主体行为的监测和监督，严格、严厉打击违法违规行为。四是完善气候治理的财政激励政策，鼓励个人、企业购买节能减排设备和技术，鼓励企业及研究机构加大减排技术创新投入。五是鼓励发展绿色环保产业，推动产业结构升级，降低产业发展能耗。六是建立责任落实机制，将碳排放标准、气候治理责任落实至各基层政府各个部门，将碳减排绩效与政府部门绩效挂钩，防止气候治理走形式。

1.许琳、陈迎:《全球气候治理与中国的战略选择》，《世界经济与政治》2013年第1期。

2.曹慧:《全球气候治理中的中国与欧盟:理念、行动、分歧与合作》，《欧洲研究》2015年第5期。

3.巢清尘、张永香、高翔、王谋:《巴黎协定——全球气候治理的新起点》，《气候变化研究进展》2016年第1期。

4.李玉婷:《气候政策的绿色悖论文献述评》，《现代经济探讨》2015年第8期。

［责任编辑：张震］

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1009-2382（2016）09-0063-05

杨飞虎，江西财经大学经济学院教授；何源明，江西财经大学经济学院博士生（南昌330013）。

※本文系江西财经大学“江西省战略性新兴产业发展监测预警与决策支持协同创新中心”招标课题（项目编号：201509）中间成果之一。