“三规合一”实践探索及对绍兴的启示

■李维花/文

“三规合一”实践探索及对绍兴的启示

■李维花/文

推进规划融合是全面深化改革的重要任务，是提升规划权威性、严肃性的重要手段，也是“十三五”创新发展理念和发展模式的重要体现。近年来，不少地市将“三规合一”作为贯彻落实有关中央精神、提升城市治理体系和治理能力现代化的重要抓手，以理念创新引领、以机制创新支撑，精心设计、稳步实施，其卓有成效的经验做法和制度成果值得绍兴学习借鉴。

一、“三规合一”背景综述

（一）批示及政策

1.习近平总书记指示探索“三规合一”。2013年12月12-13日，习近平总书记在中央城镇化工作会议上对“三规合一”提出了明确的工作要求，即构建统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系，形成一个县 （市 ） “一本规划、一张蓝图”。

2.李克强总理要求在县市层面探索“三规合一”。2012年9月7日，李克强总理在“省部级领导干部推进新型城镇化研讨班座谈会”讲话中提出要在市县层面探索经规、城规和土规“三规合一”的要求。

3.国家新型城镇化规划提出“多规合一”。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出：加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

4.“多规合一”国家顶层设计政策发展。2004年，国家发改委在六地市县试点“三规合一”，因缺乏体制保障，推进成效有限。2008年，国土资源部和城乡建设部在浙江召开“两规协调”（土规和城规）推广会后，广西、浙江、山东、广东等地即启动试点。2014年住建部正式提出在全国以编制城乡总体规划为基础推进“三规合一”试点工作（建规〔2014〕18号）；国土资源部部署2014年重点工作时表明将选择部分市县试点“三规合一”。同年，国家发展改革委等四部委联合推进“多规合一”试点工作，下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划〔2014〕1971号），在全国开展市县“多规合一”试点工作，探索整合规划空间管制分区，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，明确“一个县市一本规划、一张蓝图”的管理目标。从政策层面看，“多规合一”将是今后规划发展趋势。

表1　“三规”主要指标比较

（二）概念及比较

“三规合一”以国民经济和社会发展规划为依据，加强城乡规划与土地利用总体规划衔接，确保规划确定的保护空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上划定生态控制线、基本农田控制线、城市增长边界控制线和产业区块控制线等，建立控制线体系，实现优化城乡空间布局、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用、提高政府行政效能目标。在此基础上有地方结合自身需要，将环境保护规划等一并纳入，本质还是对“三规”的协调。

图1　“三规”实施存在的冲突分析

（三）思考及落实

1.本质属性。“三规合一”属规划协调工作，不是编制新规划，更不是新规划类型；基本意义在于实现多规划技术协调。管理上，“三规合一”不会取代任何法定规划，“合一”后的规划仍是各自独立完整、各自发挥作用的规划。作为协调工作，“三规合一”需具备三要素：谁来协调（利益协调方，哪个规划的编制主体）、协调什么（空间管理底线）、协调路径（方法和机制，行政和技术）。

2.冲突分歧。实际操作中，围绕空间资源管控存在利益、政策分歧和事权重叠，加上长期以来缺乏有效的衔接和协调机制，使有限空间资源未能得到充分合理利用与管制。

3.实施差异。一是法理差异。经规法理基础是根本法《宪法修正案》，根本法具有最高法律效力；城规、土规法理基础是《城乡规划法》《土地管理法》，属行政法。“三规”实施过程中因法律地位、法律基础不同影响了实施效能。二是信息和技术工具差异。经规偏重宏观调控，成果以定性文字描述和项目库体现，技术手段主要是经济统计和社会调查。城规和土规核心成果是空间图纸，技术手段侧重空间属性定量分析和图示。相比而言，城规侧重体现地方发展诉求，技术信息平台只是辅助分析工具；土规耕地、建设用地、土地整理开垦等指标落地体现建设和保护的博弈。此外，多地城规和土规图纸坐标系统不同，转换后数据存在误差。三是审批和实施机制差异。经规为同级人大批准，地方决定权大、实施时效性较强。城规和土规以上位审批为主，审查程序冗长；实施中土规依托信息技术和指标管理，实施刚性较强，城规因地方发展战略调整或市场发展需求时常调整。

二、“多规合一”国内主要城市实践及特色

（一）上海市：“两规合一”

1.机构合并、“两规”并行、区镇同步。2008年10月上海将国土住房拆分，单独成立住房保障局、规划与国土资源管理局，为实施“两规合一”提供了机构保障。市区镇“两规”同步开展，其中土地利用总体规划，按照国家规定和城市总体规划进行梳理；土地总体规划批准后同时启动所有区镇的土地规划。

2.确定规模、优化布局、保证流量。统一数据底板、统一用地分类、统一技术规程，确保需求前提下实事求是确定建设用地规模和规划增长边界是核心衔接内容。立足未来发展需求，在维护城市生态安全和锚固生态底线等方面做出刚性规定，维护整体空间结构完整性。结合近年重大建设项目安排和近期建设规划编制，以“控增逼存、盘活存量”等手段促进土地集约节约利用，确保城市和地区发展重点和规划可实施。

3.统一平台、“三线”控制、配套政策。以第二次全国土地调查统一时点变更数据为基础数据，统一数据基础和信息平台，出台“三线”（规划建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线）管控方案，根据不同控制线特点分别实行刚性管理。配套相关政策和实施机制，综合运用多种规划实施手段如开发区多主体联合招商机制、占补平衡差别化政策及土地整治规划、城乡用地增减挂钩规划等加强规划实施。

（二）广州市：“三规合一”

由市统筹、市区联动，实施“三上三下、市区联动”工作思路，是特大城市市区两级事权分配实践探索。主要成果：一是形成了“一张图”。全市在“一张图”上划定五条控制线（建设用地规模控制线、增长边界控制线、产业区块控制线、基本生态控制线和基本农田控制线），实现规模边界统一。二是建立了信息联动平台。由一个公共平台和三个业务子系统组成，公共平台具备成果展示分析、成果审查、建设项目控制线管控、智能选址等功能，子系统分设在发改、国土、建设部门，以部门数据共享与信息联动强化源头管理、提升审批效率。三是建立了一系列管控措施。制定运行管理实施方案，完善规划协调机制，建立“一张图”和规划控制线管控措施、“三规合一”运行机制及保障机制等。建立一套技术标准，制定了《广州市“三规合一”编制技术规定》《广州市“三规合一”控制线实施管理规定》，保障规划实施。

（三）重庆市：“四规合一”

图2　广州市“三规合一”一张图工作机制

图3　广州市“三规合一”运行管理示意图

在区县层面将“三规”及生态环境保护规划叠合（“四规叠合”），同时编制四个规划和叠合规划，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一张网，依据“国土定量、规划定位”指导思想，建设用地总量指标依据土地利用总体规划具体布局，按“刚性框架、弹性利用”理念，将区县所有可调整的城乡建设用地指标在空间上进行布局落实。“四规叠合”采取“自上而下-自下而上-综合平衡-联合审批”工作流程，在各规划编制的基础上形成综合四规核心要素的综合实施方案，用以指导五年发展和建设。目前，重庆以沙坪坝区为试点进行经济社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划、产业规划、人口和环境规划“五规合一”（“五规叠合”）实践，已制定沙坪坝区“五规叠合”实施方案并向社会公布。

（四）厦门市：“多规合一”

突出“三规合一”共享平台建设与审批制度改革，以土规底图和GIS系统为基础，以城市空间布局规划为用地主体，衔接建立“三规合一”图件与信息共享平台，形成“四个一”工作成果，即：

“一张蓝图”动态更新。衔接各规划基础数据，统筹整合用地分类标准和用地边界，统一各类图纸坐标系，形成覆盖全市域城乡的“一张蓝图”。

专栏1：厦门市“一张蓝图”关键图件

第一张图是确定生态控制线和城市开发边界及城市空间容量。规划全市域陆域面积1699平方公里（生态控制线范围981平方公里，城市开发边界640平方公里，海域及滩涂78平方公里）；同时确定城市空间容量，包括每区面积、人口容量和水资源容量。

第二张图是生态控制区的细化内容。全市生态控制区981平方公里又细分为基本农田103平方公里，生态林地682平方公里，水源保护区等75平方公里，其他用地121平方公里。

第三张图是城市开发边界的细化内容。明确生活空间和生产空间的划分，以及重大基础设施和公共服务设施的布局。

“一个平台”协同管理。构建全市空间信息管理协同平台，实现规划、国土、环保、海洋、林业、水利、交通、教育、医疗、农业等部门信息共享共用和业务协同办理；各区同步做好信息系统建设改造，实现两级业务协同平台互联互通。

“一张表格”协同审批。推动审批制度改革，审批流程再造，推行“一张表”受理，实现“制度+技术”监管，构建“全流程覆盖，全方位监管”建设项目审批服务新体系。

“一套机制”项目生成。依托业务协同平台，建立以发改、规划、国土等部门为主、多部门协同的协调机制，在项目审批前期明确投资、预选址、用地指标等条件，推进策划生成的项目可决策、可落地、可实施，为项目后续审批提速创造条件。

专栏2：依托“多规合一”业务协同平台的项目生成机制

针对划拨用地项目。发改汇总提出近期建设项目滚动计划，规划部门落实项目预选址、规模控制指标、修建性详细规划形成年度项目生成空间实施规划，发改部门完成年度项目前期工作计划表分批下达至各审批部门及项目业主单位。

针对出让用地项目。国土部门提出年度土地经营性土地出让计划，规划部门核实城市规划布局、建设时序及配套设施、编制控规图则，提出设施承载力评估意见，规划部门提交地块图则及设施承载力评估意见至平台并征集市、区相关职能部门建议，指导招商及出让前期工作。

（五）其他城市做法

武汉市。国土和规划部门合并，实行“两规”编制单位合署办公。建立“两阶段五层次”体系协调规划，以重点项目群项目包落实促进规划实施，以建设项目同审同调保障项目落地，针对不同区域（都会区、副中心、乡镇）进行差别化管理。

河源市。该市是广东最早开展“三规合一”试点城市。创新提出“三统一、二协调、一平台”（统一数据年限、统一目标战略、统一标准；协调土地利用、协调空间管制；建立“三规”信息平台）编制路线，完成广东首个“三规合一”城乡发展总体规划，实现“一个城市一个空间、一个空间一个规划”。

图4　武汉市“两段五层次、主干加专项”编制体系

三、“三规合一”浙江试点经验

浙江开化、嘉兴和德清名列全国28市县“多规合一”试点。三个试点改革思路大抵可概括为“1+X”：以总书记提出的“一本规划（总规）”、“一张蓝图（总图）”为“1”，作为政府规划体系顶层规划；“1”统领下整合既有规划，按精简、效能、统一原则编制“X”个分规划作为“1”的细化展开。三个试点目前均已取得阶段性成果。

（一）开化县

围绕规划体系、空间布局、基础数据、技术标准、信息平台和管理机制“六个统一”目标，形成四方面特色：一是生态优先强管控。立足开化县重点生态功能区的主体功能定位，把县域50.8%的面积划为生态空间，制定体现绿色发展的考核评价体系，实施高强度的生态空间管控，构建“山水林田湖生命共同体”。二是全域美化明导向。把全县域作为一个大公园来规划、建设和管理，实现“全域景区化、景区公园化”。三是资源整合优布局。消除各类规划空间分区矛盾，盘活整合县域用地增量和存量，促进空间资源合理配、优化配、高效配。四是城乡统筹促协调。立足发展一盘棋，系统构建生态保护网、综合交通网、绿色能源网、指挥信息网和社会服务网，实现绿色发展成果共享。

（二）嘉兴市

主要有五方面亮点：一是坚持目标导向。突出战略引领，从全市资源统筹着手，提出功能协作、空间统筹、设施共享、环境共保等重要战略举措。二是着力划好红线。突出高效利用，将发展与布局、开发与保护融为一体。三是强化科学布局。突出结构优化，合理确定城镇、农业、生态空间布局，细化城镇组织、产业发展、公共服务、基础设施、生态保护等管控措施。四是推进机制创新。突出行政效能，加快推进多部门、跨行业数据共享平台建设。五是确保市县同步。突出城乡统筹，做到城乡一盘棋，实现城乡规划的精细管理。

（三）德清县

重点推进“一套指标体系、一张空间蓝图、一个信息平台、一套审批流程、一套考核体系和一个协调机制”工作。一是以“一套指标体系和一张空间蓝图”围绕县域总体规划和综合研究技术报告的编制解决“多规”编制问题。基于底线思维明确保护和开发边界，形成覆盖全域的控制线体系，全县937平方公里划定为185平方公里永久基本农田控制线范围、559平方公里生态控制线范围、193平方公里城乡建设用地开发边界控制线范围，实现“每一寸”土地规划管控。建立以“一本规划”即县域总体规划为统领的“1+N”空间规划体系，形成引领全县发展建设的空间蓝图。二是以“一个信息平台和一套审批流程”围绕规划协同平台搭建和审批流程再造解决“多规”实施问题。建立以“1+1+N”为架构的“多规合一”信息平台（即规划协同平台+审批服务平台+部门服务平台），通过系统平台互联互通，实现“多规”信息集成运用。优化项目审批流程再造机制，改造升级项目审批服务系统平台，实现从部门审批向综合审批转变。三是以“一套考核体系和一个协调机制”围绕规划委员会制度完善和协同联动机制建设解决“多规”管控问题。下阶段，将实现试点成果法定化，深化完善试点成果，为全省乃至国家面上提供经验。

四、对绍兴开展“三规合一”的启示

（一）加强分析研判，制订统一的全市空间战略

分析判断全市空间可持续发展条件及存在主要问题，研究新常态下市县资源环境承载力和经济社会发展要求，提出统一的空间发展战略和实施路径，确定主要功能区域、主要城市和城镇功能定位及发展策略，统筹确定用地空间、建设总量、土地投放量等核心指标，统筹布局重大战略平台、重大生态功能区，综合平衡相应的投资预算、公共服务供给等支撑指标，解决当前各类空间规划目标战略和总体格局相互矛盾的突出问题，真正体现规划导向作用。

（二）强化开发管控，市县联动划定一张蓝图

明确国土空间综合开发战略和目标，科学划定永久基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界三条“底线”。明确重要控制区域与廊道，算清城市规模账、产业发展账、生态容量账，拼合市县多规数据，形成“三规”“一张图”。统一全市横向纵向各类数据坐标系，实现市县数据共用共享。构建联动网络化的规划业务协同平台，实现规划成果检测、多规冲突检测、规划编制管理、规划实施检测、重大项目管理、动态更新、策划生成等协同管理。

（三）做好技术衔接，构建空间规划指标体系

以第二次全国土地调查及连续变更的最新土地利用现状为底图，以用地规模、耕地保有量和基本农田保护面积等约束性指标为底盘进行空间管控。注重信息化建设，进一步体现“一张图”工作成果。发挥市级政府对全市“三规合一”的统筹协调作用，确定工作方案、“一张图”编制技术指引和规定，统一规范规划编制工作路径、编制标准，确保“一张图”“一本规划”与市总体规划和蓝图统一接口。

（四）优化审批流程，强化项目全生命周期管理

借鉴“多规合一”项目生成先进经验，依托“三规合一”平台，创新并联审批和联审联办，建立标准一致的审批流程，实现从部门审批向业务审批转变，由“多环节、多层次、低效率”变为“扁平化、智能化、高效率”，加快项目落地。进一步完善项目生成机制，优化市级层面现有重大建设项目立项程序，开展住建、国土、环保、交通等多部门要素审查，协调重大项目建设，以项目落地建设促进规划实施，强化规划约束和管理功能。

（五）注重调研学习，强化分时序行动安排

“三规合一”总体规划必然是一本前瞻性、高水平、高质量、能满足各主体发展需求的规划，为此，一方面高度重视调查研究，建议实地考察学习广东、福建等地业务审批、运维管理及部门协作先进经验，结合实际，为我所用；同时加强与国内权威高校院所合作，开展专项重点课题研究，为开展“三规合一”工作提供理论支撑。另一方面加强各级各类规划衔接，强化对全市全局发展的战略性引导与长远谋划；同时注重分时序发展谋划，落实年度发展目标和工作计划，突出重点细化管控，促进空间规划实施和落地。

（作者单位：绍兴市发展和改革委员会）