南京市大气污染生态补偿机制的探索

王赟

摘要：指出了目前，我国生态补偿机制主要运用在水污染治理中，它的基本原则是“谁损害谁赔偿，谁受益谁补偿，谁保护谁受偿”，但是基于大气污染的特点，大气污染生态补偿在这一原则的运用上，存在着一些特殊之处，即损害主体不明确、保护主体来源众多、常态化机制的特点。南京市建立大气污染生态补偿机制，能够完善现有的大气污染治理体系，解决大气污染治理专项资金短缺问题，防止政府运动式治理问题。分析了南京市目前的主要大气污染物来源，包括燃煤与工业排放、机动车尾气排放、扬尘与其他污染，提出了南京市适宜建立以市场化模式为主、政府强制手段为辅的大气污染生态补偿路径，将主要大气污染物排放权交易作为重要支柱，辅以生态补偿保证金、财政补贴、优惠信贷、生态补偿专项基金等措施.

关键词：大气污染； 生态补偿； 排污权交易

中图分类号：X51

文献标识码：A 文章编号：16749944（2016）08005803

1 引言

南京市作为大气污染重灾区——长三角的中心城市之一，大气环境状况一直备受关注。“2014年，南京市环境空气质量达到二级标准的天数为190 d，达标率为52.1%，同比下降3.2%；环境空气质量超标175 d（其中轻度污染126 d，中度污染30 d，重度污染17 d，严重污染2 d）。”[1]PM2.5是南京大气污染中的首要污染物，PM2.5成分分析的结果显示，“燃煤与工业排放污染物占到近一半，约46%，机动车尾气占大约25%，扬尘与其他污染分别占15%左右。”[2]这与南京地区的钢铁、煉油石化等高污染企业密集有较大关联。

2 何为大气污染生态补偿机制

2.1 大气污染生态补偿的主体、对象和客体

生态补偿是一种保护环境的经济手段，它的精义在于环境利益的平衡与调节。生态补偿的基本原则是“谁损害谁赔偿，谁受益谁补偿，谁保护谁受偿”，根据这一原则，生态补偿的主体应是破坏环境的行为人，而受偿对象是环境利益遭到损害的主体，或者保护环境的行为人，而生态补偿的客体则是环境利益。生态补偿以期通过经济刺激的方式激励损害人减少损害，鼓励保护人增加保护。

大气污染生态补偿是其中重要的一种，但是基于大气污染的成因、特点，有其特殊之处。第一，大气污染的污染物来源广泛，从工业排放、机动车尾气排放、城市建设到餐饮业油烟排放等，这导致大气环境的损害人不明确，可谓人人有责，因此在生态补偿上，按照污染行为所占污染比重，对所有大气污染行为相应追责。第二，大气污染的保护主体多样，不仅包括排污企业、各类建设单位，更包括广泛的社会民众，如果严格按照“谁保护谁受偿”的原则，生态补偿的受众范围太广，难以起到模范激励的作用，因此对大气污染治理有突出贡献的大型企业、建设单位等经济人，适宜采取生态补偿的经济措施，面对广大社会民众则注重宣传自发、自觉的环境保护行为。第三，大气环境与水环境、森林环境、湿地环境等相比，恢复能力、自净能力比较强，有时风吹雨淋就可暂时缓解严重的大气污染，但是要想彻底根治污染，需要长期性坚持治理，因此大气污染生态补偿不可作为应急式的，而是一种常态性的经济机制。

2.2 大气污染生态补偿的类型

大气污染生态补偿的分类标准主要有两种。第一种是按照行为主体对环境是否有利进行划分，对环境有利的行为人将受到补偿，而对环境不利的行为人需要做出赔偿。[3]损害人进行赔偿的对象可以是环境资源本身，也可以是环境保护人，也可以是政府管理者，而向保护人提供补偿的对象可以是损害人，也可以是政府管理者。第二种是按照补偿机制是政府主导还是市场主导进行划分，市场主导的补偿类型包括主要大气污染物排污权交易、生态补偿保证金等，政府主导的生态补偿的类型包括政府财政转移支付、生态补偿专项基金、生态补偿税等。这两种分类之间存在交叉区域，他们之间的关系如图1。

3 南京市建立大气污染生态补偿机制的必要性

3.1 完善现有的大气污染治理体系的重要机制

目前，南京市大气污染治理体系主要根据《南京市大气污染防治条例》（2012年），2013年南京市人大再度修改该条例，但是草案至今仍在审议之中。然而，不论是现行的条例还是草案，对于生态补偿制度几未提及，唯一与之相关的主要大气污染物排污权交易制度在草案中也是一笔带过。现有的治理思路基本停留在政府主导、强制性治理这一层面，如果继续按照这一思路进行下去，可能进一步导致环境治理中各方利益不均衡。“原有制度不能完全适应实践发展的需要， 从而产生较高的交易成本， 需要通过生态补偿将大气生态系统服务价值化，再基于市场化的政策设计，降低生态系统服务交易成本，减小制度实施中的‘摩擦力，提高生态环境保护效率。”[4]

3.2 解决大气污染治理专项资金短缺的主要出路

根据南京市财政局公布的2016年度财政支出预算，笔者统计，涉及大气污染治理方面的财政支出预算主要包括：新能源汽车推广补贴3.6亿元，黄标车淘汰补贴0.1亿元；绿色南京1.53亿元，环保专项2.73亿元，清洁能源0.09亿元，共8.05亿元，而该市2016年的总预算支出为486.3亿元[5]。因此，涉及大气污染治理方面的预算支出占到1.6%，明显这与理想中的2%～3%的财政支出比例相去甚远。大气污染生态补偿机制正是运用经济手段，充分调动了经济人的主观能动性，使得经济人手中的经济资源与环境资源充分交换和流动，缓解政府紧迫的财政压力。

3.3 防止政府运动式治理的有力手段

上文提及，大气污染生态补偿机制是一种长期性、常态化的经济机制，这与当下政府浮躁的运动式治理的风气恰恰相反。推行生态补偿机制，有助于政府正视大气污染治理问题，协调各方利益，平衡经济资源与环境资源，努力使“青奥蓝”、“公祭蓝”成为常态。

4 南京市大气污染生态补偿的路径探索

4.1 南京市大气污染源分析

4.1.1 燃煤与工业排放是南京市第一大污染源

燃煤与工业污染物的大量排放，占到南京市大气污染源的46%，这和金陵石化及周边、梅山、大厂、长江二桥至三桥沿岸工业企业息息相关。南京市的钢铁、水泥、建材、铸造、化工等产业一方面支撑着GDP快速发展，一方面又对大气环境造成较大的破坏。2015年，南京市的燃煤消耗达到3240万t，[6]其中排放出的二氧化硫、可吸入颗粒物、氮氧化物对大气污染“功不可没”。

4.1.2 机动车尾气排放污染是第二大污染源

截止2015年上半年，南京市的机动车保有量已经达到215.15万辆[7]，“机动车尾气成分非常复杂，有100种以上，其中碳氢化合物、一氧化碳、氮氧化物、细颗粒物PM2.5毒性最大，会对人体健康产生直接危害。这些一次污染物还会通过大气化学反应生成光化学烟雾、酸沉降等二次污染物”[8]。而汽车激增带来的交通拥堵等问题，加剧了汽车尾气的排放。

4.1.3 扬尘污染也比较严重

扬尘污染，主要包括建筑工地扬尘和道路扬尘，工程渣土、煤灰、砂石、建筑垃圾等都是造成污染的主要原因。由于南京市城市建设的需要，工地数量大且分布广，扬尘污染较难治理，在相当一段时间内可能会持续存在，但是若是采取洒水降尘等办法，可以尽可能降低扬尘污染的严重程度。

4.2 南京市大气污染生态补偿的具体途径

政府主导的生态补偿模式，主要包括生态补偿财政补贴、优惠信贷、生态补偿专项基金等，拥有法定强制力，容易推行，易于管理，但是难以真正调动经济人的主观能动性；相比之下，市场主导的模式充分运用经济人趋利避害的特点，更贴近生态补偿作为经济手段的本质，其主要包括大气污染物排污权交易、大气污染生态补偿保证金等。

南京市的大气污染主要来源于燃煤和工业排放，即大中型钢铁、石化企业等，市场主导的生态补偿机制有充分的发挥空间，也能够更好地促使企业承担大气污染治理的责任，因此，笔者认为南京市大气污染生态补偿机制应当两种模式并行，但以市场主导，政府为辅。

4.2.1 主要大气污染物排污权交易

建立以主要大气污染物排污权交易为主的大气污染生态补偿模式，是目前治理情势下最合适的选择。原因是，第一，排污权交易较好地协调经济发展与环境保护之间的矛盾。“采用行政命令的方式硬性规定企业治理污染、削减排污量，或硬性规定不准新建、扩建、改建企业以防止增加环境中污染物浓度，往往会束缚地区经济的发展。而排污权交易计划的实施精简了对新污染源的审查程序，为新建、扩建、改建企业提供了出路”[9]第二，排污权交易已为多数地区所接受，且试点运行比较成功，已有的实践经验可以为广泛推行打下良好基础，例如2001年江苏南通醋酸纤维有限公司与南通天生港发电公司的二氧化硫排污权交易一案。第三，排污权交易建立在市场经济下大规模协同运作的基础上，对社会协作能力的要求较高。“在大气污染生态补偿机制的建设中，政府主要发挥‘裁判员和‘计算器的作用，拟定规则，筹集资金，为市场化生态补偿模式搭建协商交流的平台”[10]。这样的运作方式有助于激发区际合作的动力，对打破目前区际性联防联动机制的瓶颈状态亦有促进作用。

目前，南京市的主要大气污染物排污权交易基本处于刚刚起步的阶段，《南京市大气污染防治条例》（2013年草案稿）虽有提及，但无具体实施措施。因此，当务之急是建立一个可供交易的平台，该平台需要涵盖主要污染物监测、污染预警预报、交易信息公开、资金流动渠道、交易风险防控、交易档案管理等多个方面。其中，主要大气污染物监测、大气污染预警预报提供基础信息，是交易的前提，由政府环保部门统一处理，通过监控可以确定排污总量，在此基础上确定排污权的分配情况。保障交易信息公开、公平、有效，能够提供可交易的对象，同时建立有效的资金流动渠道，这是大气污染物排污权交易中最为关键的。此外，做好交易风险防控、交易档案管理，建立安全、合法、公平的交易平台。

4.2.2 大气污染生态补偿保证金

目前，大气污染生态补偿保证金在南京甚至国内并没有实施的先例。它在国外运用较广，主要运用在煤矿开采的生态补偿机制中，即每采掘一吨煤需要缴纳一定数量的老矿区复垦基金，用于老矿区的复垦、恢复工作，这在美国《露天矿矿区土地管理及复垦条例》、英国的《环境保护法》（1995年）、德国的《联邦矿产法》中均有规定。这种生态补偿保证金制度可以运用在大气污染治理中，当然，它在手段和目的上，与目前国内通行的排污费有相似之处，笔者认为，不论是大气污染生态补偿保证金还是排污费，都可以纳入广义的大气污染生态补偿机制中来。

4.2.3 生态补偿财政补贴

除去固定划拨的环保财政资金，南京市政府预算外的财政来源主要来源于向企业征收的排污费和其他一些资源使用费。这部分资金可用于补偿可持续性保护大气环境的企业。

4.2.4 优惠信贷

优惠信贷主要集中在小额贷款方面，银行以提供低息贷款的方式向保护大气环境的行为或活动提供一定的资金支持，而这又可以激励贷款人有效使用贷款，从事有利于大气环境的工作。一般情况下，优惠信贷主要的受益群体是环保企业，但是针对南京市的大气污染问题，笔者认为也可以适当扩大受益主体，因为南京市的大气污染问题除了燃煤和工业排放之外，还有四分之一来源于汽车尾气排放，如果针对购买绿色环保的新能源车型的民众发放一定的贷款额度，在一定程度上能够鼓励社会大众承担相应的环保责任。

4.2.5 大气污染生态补偿专项基金

设立专门的大气污染生态补偿专项基金，有助于缓解环保财政资金短缺的问题。这类专项资金可以由政府、非政府机构或个人提供資金用于大气污染治理活动。2014年，山东省出台的《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》主要运用了这种专项基金的补偿方式，其基本操作方法是：与上一阶段的大气环境状况相比，有所改善的城市由省政府发放奖励资金，用于接下来的治污工作，而有所退步的城市则向省政府上交罚款。在我国目前政府主导的治理思路下，这种专项基金的方式比较简易、有效，值得南京市政府借鉴学习。但是，通过政府财政拨款是远远不够的，专项基金可以向社会环保机构或个人进行募捐，通过公益方式取得。

5 结语

大气污染生态补偿机制的深层内涵，是环境资源与经济资源的平衡关系，这也是解决环境问题的关键理念。南京市是以钢铁、石化行业作为GDP支撑的大型城市，大气污染以及由此带来的生态破坏问题严重限制了南京市的经济发展和人居环境，而一味地注重经济利益而忽略环境利益，也终将影响城市的长远发展。目前，南京市的大气污染生态补偿机制尚处于酝酿阶段，还有诸多理论上、实践上的问题等待我们解决，例如，大气污染生态补偿的标准问题，这涉及了环境学、经济学、社会学等多个学科领域，对此笔者的研究还不够充分，有待其他学者的进一步探讨。生态补偿与现有的一些机制存在交叉，例如生态保证金与排污费之间的理论关系，如何更好地将二者糅合，这些都值得我们探讨。

参考文献：

[1]南京市环境保护局.2014年南京市环境状况公报[R].载南京日报网：http：//njrb.njdaily.cn/njrb/html/2015-06/05/content_158622.htm，最后访问日期：2015年12月15日.

[2]耿志超.2015年南京PM2.5降幅全省居首，优良天增多[R].载人民网：http：//js.people.com.cn/n2/2016/0131/c360303-27664176.html，最后访问时间：2016年2月3日.

[3]毛显强.生态补偿的理论探讨[J].中国人口·资源与环境，2002，12（4），38～41.

[4]王金南，等.“十二五”时期污染物排放总量控制路线图分析[J].中国人口·资源与环境，2010，20（8），70～74.

[5]南京市财政局.关于南京市2015年财政预算执行情况和2016年财政预算草案的报告[R].载南京市财政局网：http：//www.njcz.gov.cn/36557/36644/36645/201602/t20160205_3781652.html，最后访问时间：2016年2月14日.

[6]庞雪汀.在结构调整中持续发展，南京2015年产值近万亿[R].载新华网：http：//www.js.xinhuanet.com/2016-01/01/c_1117643606.htm，最后访问时间：2016年2月22日.

[7]唐可垚.2015年上半年南京新增汽车15.91万辆[R].载中国江苏网：http：//economy.jschina.com.cn/system/2015/08/12/025879608.shtml，最后访问时间：2015年12月5日.

[8]王丽慧.石家庄市大气污染治理的生态补偿机制探索[J].产业与科技论坛，2012，11（19），114～115.

[9]蔡守秋，張建伟.论排污权交易的法律问题[J].河南大学学报，2003，43（5），98～102.

[10]刘 薇.京津冀大气污染市场化生态补偿模式建立研究[J].管理现代化，2015，32（2），64～65.