基于新供给主义理论的房地产市场改革路径抉择

摘要：在凯恩斯主义的短期需求管理无法改变经济发展态势的情况下，供给侧改革上升为中央宏观调控的政策方向。从新供给主义经济理论的视角来看，中国房地产业已经进入了供给老化阶段。未来应通过建设城乡统一土地市场来放松房地产供给约束，同时加快收入分配制度和户籍制度改革来解除房地产供给抑制，并采取支持新产业新业态用地供给、大力发展住房租赁市场、加大中端住房市场支持、建立国家住房银行和推动房地产业与其他产业融合发展等政策措施以优化房地产供给结构、提升房地产供给效率。

关键词：新供给主义；去库存；城乡一体化；结构优化

一、 新供给主义经济理论概述

新供给主义经济学理论是由万博新经济研究院院长滕泰在2013年发表的《新供给主义宣言》中首先提出，随后在《更新供给结构、放松供给约束、解除供给抑制--新供给主义经济学的理论创新》一文中进行了完整系统的阐述。新供给主义经济学是在中国改革开发30多年来的实践经验基础上，将邓小平关于“解放生产力”的改革理论与欧美传统供给学派的精华相结合，创新性的提出了一整套以解决中国经济长期增长动力问题为核心的经济改革理论。

新供给主义经济学的理论指出，从供给端和供给结构的变化来看，一个完整的经济周期是由新供给形成、供给扩张、供给成熟和供给老化四个阶段所组成的。其中，供给老化是导致经济衰退的主要原因。新供给主义经济学认为，要想克服周期性的经济衰退，必须采取“刺激新供给、创造新需求”的经济结构调整政策。除此之外，各种直接或間接的供给约束（管制、垄断、税负等因素）和供给抑制（土地、人口、技术、资本等因素）也是造成供给与需求严重失衡的重要原因。

二、 我国的房地产市场已经进入供给老化阶段

1. 城镇化处于减速提质的战略转型期。尽管我国的城镇化建设已经取得了举世瞩目的成就，但行政力量主导下的“速成模式”却产生了诸多的后遗症，其中突出的表现就是土地城镇化与人口城镇化发展失衡，并由此导致了城市土地利用效率低下，经济发展模式粗放、耕地保护和粮食安全受威胁等一系列问题。根据统计数据显示，从2005年～2013年十年间，中国城市用地规模弹性系数的平均值为1.56，也远高于1.12的合理水平。2014年，我国的城镇化率达到54.77%。从国际经验来看，当城市化率达到50%左右的时，一般是城镇化的持续快速发展与城市建设各种矛盾爆发并存的时期。中国的城镇化在新的发展阶段必须要实现从重“数量增长和规模扩张”向重“质量提高、效益提升和功能完善”转变，才能解决过去城镇化进程中所积累的诸多“不平衡、不协调和不可持续”的深层次问题。

2. 房地产市场由增量交易转向存量交易。从1998年住房制度改革启动至今，房地产市场的快速发展已经基本解决了城镇居民的住房问题。根据国务院发展研究中心市场经济研究所的课题研究成果显示，“十二五末” 全国城镇家庭户的住房户均套数户均套数会达到1.08套/户。由此可见，我国住房市场长期供过于求的局面已经形成。一般而言，存量房与新房交易量之比超过1时，住房市场就从增量转为存量交易为主的阶段。根据中指数据的统计显示，从2010年～2014年五年的平均水平来看，四个一线城市存量房与新房交易量之比均超过了1，其中，深圳高达1.92，接近2。可以说，一线城市已经率先进入了存量交易为主的阶段。预计二线城市在未来5年～10年也将陆续进入存量房交易为主导的时期。三四线城市尽管有大量的新增建设用地可供开发，但考虑到人口外流、住房供应过剩和空置待消化的问题，当城镇化达到稳定阶段时，三四线城市也将进入存量时代。

3. 房地产库存高企加大经济下行风险。过去多年来房地产开发投资和建设的持续高速增长使得市场供应大幅增加，而房地产市场供求关系的逆转使得库存出清的速度远低于供应增长的速度，从而造成房地产库存不断升高。根据国家统计局的数据，2011年～2014年，我国商品房待售面积四年的平均增长速度达到30.37%，而商品房的销售面积四年的平均增速仅有3.97%，商品房库存增速是销售增速的近八倍。2015年以来，政府已经出台了一系列的诸如放开限购、取消限外令、放松信贷等宽松措施，但在市场供大于求的格局已经形成的情况下收效甚微，未来即使再加大定向宽松刺激的力度对市场需求的影响也有限，房地产市场高库存的现状在短期内很难得到缓解。此外，由于库存规模的大小反映的是市场供求关系，而供求关系直接决定价格。房地产的高库存会直接压制房价，影响房地产开发企业的经营效益。在这种情况下，房地产开发企业不可能扩大开工量，更没有积极性购置土地。这就会导致房地产开发投资增速放缓，进而加大经济下行的压力。

三、 放松房地产供给约束：建设城乡统一建设用地市场

1. 城乡土地二元制同时损害效率与公平。城乡土地二元分割是我国现行土地制度的核心症结。在这种由于土地所有权和产权制度二元分离所造成的土地市场分割情况下，政府可以通过“征收—出让”的行政配置方式使得土地这一沉淀资产在变现过程中的资本增值并迅速地投入到城市化的建设中。但与此同时，这种行政权力决定土地资源配置的方式一方面扭曲了市场机制，使得土地价格并不能正常反应土地资产的价值，并由此导致城市扩张过快、土地利用效率低下、闲置和浪费现象严重等问题。另一方面，被征地农民在获得原用途的倍数补偿后就丧失了土地未来增值收益的分享权，而政府不仅截取了土地用途转换的第一道增值收益，而且通过税收的形式获取了城镇化发展过程中土地的增值收益，从而造成了巨大的土地利益分配不公平。我国城乡二元分割的土地制度使得效率和公平两个发展目标同时受损。

2. 政府应退出垄断经营土地一级市场。由于历史的原因，我国的政府完全垄断了土地一级市场的经营和管理，集“裁判员”和“运动员”于一身。这种制度模式尽管可以提升土地价值、增加财政收入、推动“城市经营”，但同时也会导致建设用地始终处于供不应求的状态，进而拉高地价和房价。当前，中国处于在经济增长换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的关键阶段，继续实行以前的土地制度不仅不会助力经济转型，反而会使得征地拆迁矛盾、地方债务风险、环境污染等负面效应加剧。未来，政府应完全退出土地一级市场的经营，让市场机制充分发挥作用，使土地资源的供给与城市经济的转型相匹配，提高土地配置效率，降低土地交易成本，保障土地增值收益的合理分配。政府在土地市场上的职能应定位在科学制定城市土地利用发展规划、保持市场的公平交易和信息对称、监管市场主体和治理外部性上。

3. 加快推进集体建设用地使用权配置市场化。十八届三中全会明确提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。构建城乡统一的建设用地市场的关键在于集体建设用地使用权配置的市场化。首先必须从法律上明确农民集体应拥有与城市国有土地一致的土地财产权力（包括所有权、使用权、发展权、收益权以及转让权、抵押权、租赁权等处置权）；其次，要加大力度建设城乡统一的土地交易平台和相应的服务配套机构；第三，根据初次分配基于产权、二次分配基于税制的原则，从制度上严格界定集体经济组织和农民在土地流转收益上的分配，确保集体建设用地入市的收益主要归农民所有，而集体部分的收益能最大程度的用于农民失地后的社会保障。同时，政府可以通过营业税、增值税、所得税等法定的方式，对土地流转的收益进行合理适度的调整。

四、 解除房地产供给抑制：加快收入分配制度和户籍制度改革

根据“新供给主义”经济学的理论框架，人口、土地、资本、技术和制度是经济长期潜在增长的五大财富源泉。当前，要破解房地产业目前高库存和低增长的难题，核心是要加快推进收入分配制度和户籍制度的改革，解除人口流动和居民收入增长的长期抑制，进而充分激发内需的释放。

居民的收入水平的高低直接决定了住房的消费能力。从收入分配制度看，我国实行的“按劳分配为主体，多种分配方式并存”的制度不完善，生產要素按贡献参与分配的制度和再分配调节机制又不健全，由此导致了收入差距不断扩大、收入分配不公平日益加剧等问题。在房地产市场上，尽管现在处于下行周期，但过高的房价依然超出了普通居民收入的可承受范围。从发达国家的情况来看，房价收入比在3～6之间是合理范围。但根据易居研究院所发布数据显示，2014年，全国35个大中城市中，31个城市的房价收入比都在6以上。排名前三的深圳、厦门和北京分别高达20.2、15.5和14.5。未来，在初次分配上要着力提高劳动报酬的比重，完善按生产要素进行分配的机制，充分保障劳动所得；再次分配上注重运用税收、财政转移支付等方式调节收入差距、保障社会公平。

中国城乡分割管理的户籍制度是计划经济的产物，严重阻碍了农民城市化的进程，减少了城镇房地产的需求，影响了房地产业的可持续发展。户籍制度改革势在必行。首先，户口登记制度必须实现城市统一，同时剥离与户籍相关的各种福利，促进基本公共服务和社会福利均等化；其次，尽快出台《居住证管理办法》，并在条件成熟时实现全国由居住证向统一户籍的并轨；第三，要加快推进就业、医疗、教育等配套制度的改革，尽快实现城乡之间社会保障的对接；第四，通过多元化成本分担机制的构建化解农民市民化所需的巨额改革成本。

五、 优化房地产供给结构、提升房地产供给效率

1. 重点支持新产业新业态用地供给、盘活存量用地。李克强总理在2015年的政府工作报告中旗帜鲜明的提出了“大众创业、万众创新”的经济发展新方向。对于引领经济发展新趋势和推动经济结构转型的新产业和新业态用地，应从土地政策上予以倾斜，在建设用地的指标上优先安排，对于发展较快、用地集约且需求大的项目可以适度增加建设用地指标供应；在出让方式上可以采取租赁、先租后让、租让结合等多种方式灵活供应，降低其土地取得成本，保障新产业新业态项目在初期的顺利发展。同时，加大对批而未供土地和闲置土地的督察和清理力度，严厉打击企业的“囤地”行为，促进城市开发和用地模式的转变，建立倒逼机制，充分调动市场主体和用地主体的积极性，鼓励土地的复合利用，盘活存量土地，提高土地利用效率。

2. 大力发展住房租赁市场、促进住房民生属性的回归。由于我国住房制度改革的政策重心是“住房自有化”，商品房开发和销售一枝独秀，住房租赁市场却被严重边缘化，再加上对住房租赁市场管理制度和机构的缺失，导致我国住房的销售和租赁市场发展严重不平衡。根据第六次全国人口普查的数据，我国住房租赁（不含廉租房）的家庭户数为412万户，仅占全部家庭住户的10%。住房租赁市场是多层次住房供应体系的有机组成部分，对于满足居民多样化的住房需求、完善住房保障体系、促进人口有序流动具有重要作用。政府应大力引导住房梯度消费的观念，运用财政、税收等手段鼓励市场主体积极供应租赁住房，多渠道扩大租赁房源，同时加强住房租赁市场的法律和制度建设，规范租赁市场的运行，充分保障住房租赁双方的权益。

3. 加大中端住房市场支持，优化住房供应结构。“住有所居”绝不仅仅指“大庇天下寒士俱欢颜”，更准确的含义应该是不同层次的住房供应与不同收入阶层的实际支付能力相匹配。我国的住房结构可以分为高端商业住宅、普通商品住宅和保障性住房三个层次。当前，应坚持“高端归市场、中端有支持、低端靠保障”的住房分层供应体系。高端住房市场应完全交由市场机制进行调节。中端住房市场支持是优化住房供给结构的核心。政府应通过土地供应、税收优惠等政策手段，引导市场加大普通中小户型商品房的供应规模。而保障性住房主要供应的而是城市的低收入居民家庭，其供应模式应从买卖模式向租赁模式转变，构建以公共租赁房为主导的住房保障供应体系，并适时将住房保障的覆盖面进行延伸，使享受住房保障的低收入群体在收入增长后能有效的过渡到商品房消费市场，确保商品房市场与保障性住房市场的合理有序衔接。

4. 以住房公积金为基础建立国家住房银行。在当下经济下行压力加大的背景下，公积金分散管理、不能跨世融通、监管漏洞频出和无法解决保值增值等问题使其很难为房地产去库存和转型发展提供有力支撑。以住房公积金为基础建立国家住房银行，一方面可以为中低收入人群提供低息住房贷款，可以有效地解决需求端“贷款难”和“贷款贵”的约束，从而促进住房消费，加快去库存。另一方面，国家住房银行可以通过市场化的运作和专业化的管理激活巨额的“沉睡”资金，提高住房公积金的管理和使用效率。但为防范金融风险，应将国家住房银行纳入统一的银行业监管体系，制定标准的住房银行运作准则，对其政策目标的实现程度和商业化的运作程序进行监督，保持国家住房银行与商业银行的“异质性”，维护宏观金融市场的稳定。

5. 推动房地产业与其他产业融合发展。随着中国经济进入新常态，房地产业也将逐步由支柱性产业过渡为基础性产业。商业地产、养老地产、旅游地产、文化地产、物流地产等等都是房地产与其他产业相结合的产物，在经济转型的时期，尽管住宅增长遇到了天花板，但这些跨界融合的房地产细分市场反而迎来巨大的市场机遇。由于我国的房地产细分市场才刚刚起步，还处于发展的初级阶段，政府应避免重蹈住宅地产调控的覆辙，尽量减少对房地产细分市场发展的干预。未来应在产业规划的引领和管控下，充分发挥房地产对其他产业的重要载体作用，形成房地产与其他产业良性互动的局面，大力推动房地产细分市场的发展，促进房地产业的顺利转型和经济的持续增长。

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作者简介：成立（1987-），男，汉族，湖北省咸宁市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为房地产经济与政策。

收稿日期：2016-06-10。