论我国融资租赁业监管：必要性、监管目标与建议

周凯 史燕平 李虹含

摘要：基于我国融资租赁业发展及监管现状，文章对行业的监管制度进行研究分析。文章首先借鉴国外实践，探讨了我国对融资租赁业实施监管的必要性。在此基础上，文章重点对监管目标、监管指标及监管手段进行研究。研究结果表明在我国鼓励融资租赁业发展的同时，应实现内外融资租赁公司的统一监管、加强事中事后监管、建立健全退出机制，引导行业回归融资租赁特色，支持实体经济发展。

关键词：融资租赁；监管制度；监管手段；风险防范

一、 中国融资租赁业发展与监管概述

1. 中国融资租赁业发展概述。自从20世纪80年代我国首家融资租赁公司成立至今，已有三十多年。最初，融资租赁作为一种引入外资的方式，在我国得以快速发展。然而在20世纪末、21世纪初，由于我国信用体系缺失、监管不到位以及经济环境等问题引发了租赁公司的大量坏账，导致整个行业迅速跌至谷底。随着我国加入WTO，融资租赁成为第一批对外资放开的领域并重新允许商业银行涉足融资租赁，使得我国的融资租赁业再次进入快速发展通道。截至2015年6月底，全国注册的各类融资租赁公司已突破2 900家，其中金融租赁公司39家，内资试点租赁公司191家，外资租赁公司约2 700家。从机构数目看，与2014年底相比，新增了约1 000家，平均每天新增5家。从注册资本看，全国融资租赁公司注册资本已达9 600亿元人民币，与2014年底的5 800亿元相比，仅半年就增长了65%，远远高于我国同期GDP的增幅。

在行业高速发展的过程中，我国各地区融资租赁业的发展水平严重不平衡。据商务部数据显示，我国的融资租赁企业大多数设立在沿海发达省份，排名前8位省份的融资租赁企业总数占全国的比重约90%；从全球来看，我国已经超越日本、德国，形成了仅次于美国的世界第二大融资租赁市场。但是据世界租赁年报统计，我国融资租赁渗透率仅维持在3%的水平，远远落后于发达经济15%～30%的平均水平，除去售后回租业务，我国融资租赁渗透率的实际仅为1%。可以看出，我国的融资租赁业整体发展水平还比较低。

2. 关于我国融资租赁业监管的思考。目前，我国的融资租赁业存在两种监管体系，一个是金融租赁公司监管体系，主要负责对具有银行背景的金融租赁公司实施监管；另一个则是融资租赁公司监管体系（包含外资投资融资租赁公司和内资试点融资租赁公司），其中内资试点融资租赁公司须经由商务部和国家税务总局联合审批。我国融资租赁业的总体特征是“一个市场、两套监管体系、三种企业准入”。

金融租赁公司主要由银监会按照金融机构的标准进行监管，其准入门槛、风险管理、内部控制、监管指标和信息披露等方面在《金融租赁公司管理办法》有明确的要求。而对于商务部监管的内资、外资融资租赁公司而言，早期的监管制度在准入方面有硬性规定，缺乏有效的事中事后监管的手段，当时的监管指标仅有杠杆倍数。在外资融资租赁公司的准入方面，其审批权限下放至省级商务主管部门，较低的准入门槛以及事中、事后监管的缺失，造成了近年来外资租赁公司成立数目剧增，但实际开工率不足两成。在实际运营过程中，一些外资租赁公司利用外债额度，充当了“热钱”进入国内的通道，并未开展真实的融资租赁业务，也催生了融资租赁公司的壳资源被大量交易的乱象。

2013年，商务部正式出台了《融资租赁企业监督管理办法》（简称《管理办法》），针对融资租赁公司有审批、无监管的现象进行了规范。一方面，针对我国外资融资租赁公司数目剧增的情况，《管理办法》对融资租赁公司境外投资者的资质进行了相关规定，对外资租赁公司作为境外资金的流入通道，形成一定的控制；另一方面，针对我国融资租赁公司以“售后回租”名义开展了大量“类信贷”业务的情况也进行了限制，《管理办法》强调融资租赁业务必须与租赁物相结合，并明确了标的物范围。这些措施均一定程度上加强了监管部门对资融资租赁公司的业务监督，体现出一定的租赁特色。

总体来说，我国金融租赁公司监管比较严格，但对于数目逾90%的融资租赁公司，尤其是外资融资租赁公司，监管部门没有取得应有的监管效果。因此，本文对于融资租赁业监管制度的探讨主要集中于商务部审批的融资租赁公司，在现有制度的基础上，对监管的必要性、监管原则、准入退出机制及监管指标等方面进行研究，并提出政策建议。

二、 关于我国融资租赁业监管的必要性探讨

1. 国外融资租赁业监管的基本实践。在租赁市场比较成熟的国家，如美国、英国、澳大利亚、德国等，没有对从事融资租赁业务的机构实施专门监管。而在一些新兴的租赁市场中，监管与否及监管的方式也存在较大差异。以印度为例，中央銀行将可以向公众吸收存款的融资租赁公司视为非银金融机构，并对这类租赁公司实施谨慎监管原则，相类似的还有孟加拉和斯里兰卡，也是将融资租赁公司界定为非银金融机构，由中央银行的相关职能部门负责监管；在中国香港，出租人包括租赁公司或其他类型公司在内，不需要申请任何许可，就可从事融资租赁业务；在韩国，财政部负责对融资租赁公司实施监管，且较为严格。因此，从世界范围来看，对于本国的融资租赁业是否实施监管没有统一定论，既有实施监管的国家，也有不实施监管的国家。

对融资租赁业务实施监理由主要体现在两个方面：第一，融资租赁是一种金融产品，且各种金融服务之间也是相互联系的；第二，如果允许租赁公司通过对公众吸收存款的方式来获得资金时，保护公众存款人存款安全尤为重要。当一国实施外汇管制时，融资租赁公司只有得到许可，才能使用外汇资源。由于金融业对一国经济稳定与社会安全有着显著的影响，所以对从事融资租赁业务的租赁机构的进行监管是必要的。同时，通过监管，可以提高租赁公司的信用程度，利于租赁公司以负债的形式进行资金筹集，便于公司业务的开展。

但是，实施监管通常意味着具有较高的准入条件，对企业的经营活动会进行一定的监督和干预，从而降低了那些达不到这一条件，或不想达到这一条件的投资人进入这一领域的可能性。这一方面，降低了我国融资租赁市场的多样性，无法进一步地发挥融资租赁的多种特性；另一方面，较高的准入条件会导致租赁机构只倾向于做大单交易，无法实现运用融资租赁促进中小企业发展的目的。

2. 我国金融监管逻辑与融资租赁业监管的相关性。和世界上大多数国家一样，我国对于金融市场的管理和引导，主要是通过监管主体对金融机构的监管来实现的，而这些金融机构也都是专营某个种类的金融产品和业务。

对于融资租赁这一金融产品而言，其一部分是由金融租赁公司来运营，另一部分则由属于金融机构之外的融资租赁公司来经营。在我国，金融租赁公司由银监会进行监管，根据我国的金融监管、金融机构、金融产品的相互关系，这些融资租赁公司应该受到一定程度的监管。根据当前的监管现状，商务部作为融资租赁公司的主管单位是有必要的。

3. 增设主管部门对行业发展的积极意义。商务部作为融资租赁企业的主管部门，也便于协调融资租赁业在发展过程中与其他主管部门的政策规定的冲突。例如，我国近年来的“营改增”问题，市场上95%的企业在“营改增”的过程中税收降低，但是融资租赁企业的实际的税负上升。另一个例子则出现在交通运输领域，从事运输物流业务的企业通过融资租赁的方式引进车辆，但是由于设备产权归属的原因无法获取营运证。这些问题如果不能通过高级别部门之间的沟通协调得以解决，对我国融资租赁业的发展是极为不利，因此增设行业主管部门对行业发展的意义重大。

三、 我国融资租赁业监管的目标

1. 引导行业健康发展，回归融资租赁本业。据商务部与银行业协会租赁委员会的资料显示，我国无论是受到严格监管的金融租赁公司，还是监管相对放松的融资租赁公司，其所开展的业务中售后回租的业务占比较高，达75%。售后回租业务是一种纯资金业务，其特点是承租人将自有设备出售给融资租赁公司，再从出租人处获取设备的出让资金，同时按期向融资租赁公司支付租金。这种交易模式并不涉及新设备的购买，与银行的抵押贷款具有更高的相似度，实质上仅是一种纯资金的业务，出租人难以控制资金的实际流向，使得整个行业的发展出现偏颇。此外，部分地区对于融资租赁企业的设立有各种补贴，大量空壳公司的出现导致了大量的政策和补贴套利，造成了国家资源的浪费。

因此，行业的主管部门一方面需要通过相关制度引导企业回归融资租赁的本业，以体现融资租赁的特色，并且有步骤地清退不合格企业；另一方面，主管部门应积极地为企业创造体现融资租赁特色的制度环境、推进租赁物的登记制度、设置合理监管指标、从事前监管向事中、事后监管转变。

2. 充分发挥融资租赁业对经济的促进作用。当前，我的国经济进入“新常态”，显著特征之一就是经济增速放缓，从10%左右的高速增长时代步入7.5%左右的中高速时代。经济增速的下滑，必然会引起实体经济中投资需求的下降，因此对于整个国家而言，如何运用好有限的投资需求来提振我国的实体经济则显得尤为重要。融资租赁作为一种直接服务于实体经济的金融工具，可以引导金融资本精准进入实体经济，有效地把握住投资方向、消除投资障碍，使得投资继续对我国的经济发展发挥重要的作用。

融资租赁业务在我国仍然拥有巨大的发掘潜力，与国外的租赁发达市场渗透率动辄15%～30%相比，我国的这一数据仅维持在3%左右。可见，我国整个融资租赁行业仍有较大的业务增长空间。我国存在一定程度的金融抑制问题，中小企业在我国现有的金融体系中处于融资弱势地位。此外，在传统的信贷产品的基础上，融资租赁对中小企业投放的决策模型引入资产管理手段和企业的成长性空间，弥补了中小企业在传统征信指标的不足。这一新型的投资模型，可以在一定程度上缓解中小企业融资难问题。

另外，促进发展融资租赁，也是我国实体经济产业结构转型，对生产设备进行升级改造和替换的需求。融资租赁不仅可以盘活企业的存量资产，降低设备的空置率，还可以促进我国的装备制造业走出去，从而可以更好地支持我国实体经济的发展。

3. 防范“影子银行”风险。根据国际上对于“影子银行”的定义，我国商务部审批设立的融资租赁企业均属于“影子银行”范畴。大量的纯资金业务游离于国家的金融监管之外，无疑会影响金融市场的调控效果。同时，由于租赁企业不具备与银行同等的资金业务运营的能力，势必会给出租人、承租人带来远大于银行的资金风险，从而给所涉及的行业造成经营风险。并且，由于我国租赁企业的资金来源单一，绝大多数来源于银行信贷，租赁公司的坏账增多势必也会传导至我国的金融系统内部。根据国务院2013年107号文的精神，融资租赁公司等非金融机构要严格界定业务范围，融资租赁公司要依托适宜的租赁物开展业务，不得转借银行贷款和相应资产。因此，防范融资租赁可能引起的“影子银行”风险也是我国对该行业监管的目标。

四、 對我国融资租赁业监管制度的建议

1. 秉持适度监管原则。总体来说，我国对融资租赁业的监管程度，应符合我国融资租赁业发展的实际情况。过于严格，则会制约该行业的正常发展，降低了融资租赁对我国经济发展的促进作用。尤其是在当前我国经济进入“新常态”的情况下，更应当积极发挥融资租赁的逆周期作用；监管过于松弛，则会给行业的发展带来巨大的不确定性，难以把控行业的发展方向，会给其他的金融行业乃至整个实体经济造成不利影响。最终可能会导致行业重蹈覆辙，再次陷入停滞。因此，适度监管原则比较适合我国的国情。

2. 内、外资融资租赁公司实行统一监管。虽然，短期内无法实现我国整个融资租赁行业的统一监管，但是可以逐步推进商务部审批的内资融资租赁公司和外资融资租赁公司进行统一监管。目前，这两类企业在我国的融资租赁市场上所从事的业务几乎没有差别，其经营范围、经营规则、风险杠杆指标均一致。但内资融资租赁公司的准入门槛明显高于外资公司，一方面，限制了大量的内资投资人进入我国的租赁市场，存在“歧视”内资的嫌疑；另一方面，也迫使大量的内资投资人以“假外资”的形式进入到国内的融资租赁市场，不仅增加了投资人的成本，也造成了行政资源的浪费。

本文建议降低内资融资租赁公司的准入门槛，使其与外资融资租赁公司的准入条件一致。同时，根据我国的外汇管理规定，对于租赁企业外债额度的规定予以保留。这样既没有提高准入门槛，也没有与外汇管理规定冲突，并达到了统一监管的目的。

3. 建立健全准入退出制度。2013年以前，我国对于融资租赁公司（金融租赁公司除外）的监管主要采取的是前置监管，监管部门主要通过设置准入条件来达到筛选企业的目的，这在商务部早期发布的《关于从事租赁业务有关问题的通知》和《外商投资租赁业管理办法》中得以体现。这两个监管制度均对企业的准入条件作了明确的规定，但是对企业的经营状况监督不足，也没有明确企业的退出机制。这种监管模式造成了监管部门与企业互动不足、信息不对称，监管部门难以获得企业及行业发展的真实状况，因此也难以支撑企业的发展。为此，商务部2013年发布了《融资租赁企业监督管理办法》将监管的重心从事前审批逐步向事中事后监管转移，在降低准入门槛的同时，加强了对企业经营过程的监督，提出了退出机制。国务院于2014年发布了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，要求改革和放宽市场准入制度，大力减少行政审批事项，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。因此，我国融资租赁市场的准入与退出机制必然呈现以下两个趋势：（1）放宽市场准入，减少行政审批；（2）加强市场监管，完善市场退出机制。

4. 合理设立监管指标，运用信息化手段加强事中事后监管。当明确行业的准入条件和退出条件后，需要解决的问题是如何让让监管部门真实地了解企业的经营状况，只有如此，退出机制才能真正起作用，对企业的经营行为才能形成真正的约束力。一方面，监管机构应提出有效的監管指标，另一方面，监管机构能够有效地收集指标数据。关于监管指标，笔者建议尽量采取可测算的指标，例如风险资产占比、资产负债率、售后回租业务占比、租赁资产中新设备的占比等业务指标。

另外，商务部推行的“全国融资租赁企业管理信息系统”是监管企业的重要抓手，建议进一步完善系统，增加数据间的逻辑校验功能，防止企业填表时的随意性而造成系统数据不可信；将系统中租赁物物权登记公示与中国人民银行征信系统数据对接、信息共享，完善数据库；建立风险预警机制、排查风险隐患、完善应急预案，防范区域性、行业性和系统性风险；分权限使用“全国融资租赁企业管理信息系统”，使得区县商务部门、行业协会都能使用上系统；最后，应发挥辖区商务部门的属地优势，加强对融资租赁业务的事中事后监管。

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作者简介：史燕平（1959-），女，汉族，北京市人，对外经济贸易大学金融学教授、博士生导师，研究方向为融资租赁；周凯（1986-），男，汉族，江苏省扬州市人，对外经济贸易大学金融学博士生，研究方向为融资租赁；李虹含（1986-），男，汉族，河南省南阳市人，中国社会科学院金融研究所博士后、华夏银行博士后，研究方向为金融学、互联网金融。

收稿日期：2016-06-12。