论我国土地利用总体规划的修改

王冬雪

【摘要】随着经济的发展，商业用地和农业用地之间的矛盾逐渐凸显，为了确保粮食安全，需要修改土地利用总体规划，为此本文通过阐述土地利用总体规划修改存在的问题，指出土地利用总体规划修改需要注意的问题，同时提出相应的政策建议，进而为修改土地利用总体规划提供参考依据。

【关键词】土地规划；土地利用；政策建议

近年来，在建设用地预审时，因建设项目用地需修改土地利用总体规划的现象屡见不鲜，虽然土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，不得随意修改，但由于人们掌握的决策信息往往有限，即使最科学、最透彻的分析论证也不能保证规划预见和实际发展状况不发生偏差，在建设用地预审时须编制土地利用总体规划修改方案。因此土地利用总体规划修改方案成果质量直接关系到土地利用总体规划的科学性和权威性，显得尤为重要。

1 土地利用总体规划修改存在的问题

1.1 土地利用总体规划修改频繁。土地利用总体规划虽然一经批准具有法定效力，不得随意修改，但当符合法律法规规定的条件时，适当的土地利用总体规划修改是不可避免的，但在实际操作中，土地利用总体规划修改过于频繁，一方面是由于土地利用总体规划本身在编制时受规划约束性指标的限制，建设用地布局考虑不周全，前瞻性不够，科学性不强，适用性不足，另一方面是由于地方政府急于招商引资发展地方经济，对项目选址把关不严。

1.2 土地利用总体规划修改成果质量不佳。由于目前土地利用总体规划修改有关管理办法、技术规范还不够完善、健全，承担规划修改的人员素质良莠不齐，缺乏资质管理，地方政府对规划修改重视程度不够，规划修改的前期准备工作不足，实地调研、踏勘少，与现行规划脱节等现象时有发生，以上多方面因素导致规划修改成果不高。

1.3 土地利用总体规划修改后续管理脱节。规划修改的频率在一定程度上跟地方政府招商引资项目落地数量呈正比，因此，规划修改的次数越多，对现行土地利用总体规划约束性指标的变动就越大，而目前对多次规划修改后成果的后续管理没有统一规范，管理滞后，并缺乏相关部门的有效监管，导致土地利用总体规划中的约束性指标超标，未达到土地利用总体规划对建设用地的控制和对耕地保护的目的。

2 土地利用总体规划修改应把握的几个关键问题

2.1 把握好土地利用总体规划修改坚持的主要原则。

土地利用总体规划的修改必须符合相关法律法规的规定，且在修改时要重点把握好五个原则：一是保持现行土地利用总体规划确定的耕地保有量不减少；二是保持基本农田数量不减少、质量不降低，基本农田保护区面积不减少；三是控制新增建设用地规模不增加，保持规划建设占用耕地指标不增加；四是优化用地布局与结构，促进土地节约集约利用，保护和改善生态环境；五是符合规划修改条件，确需修改规划。

2.2 把握好土地利用总体规划的修改条件。土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，只有满足《土地管理法》第 26 条规定的情形“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根據省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划”，才能进行修改。

2.3 规划修改方案中应注意的问题。一是规划修改涉及占用耕地或基本农田时，修改方案从选址的唯一性和特殊要求方面充分说明需要占用耕地、不能避开基本农田、必须修改规划的理由，同时对占用和补充的耕地、基本农田的位置、片块编号、数量、农用地等级等情况进行详细描述，真正达到补充耕地和补划基本农田的目的。二是按照国家 2010 年下发的市（地）级、县级、乡（镇）级土地利用总体规划编制规程要求，土地利用总体规划中新增了建设用地管制区的内容，因此，在规划修改时，应对土地用途区和建设用地管制区同时进行调整，并注重规划数据库的及时修改和更新，保证土地利用总体规划的连续性。

3 建议

土地利用总体规划修改工作应尽快建立相应的规范机制，制定全国统一的标准，同时规范市场，加强规划队伍管理，建立统一的规划编制机构管理办法，从技术标准、规划资质、市场监管等方面加强管理，才能对土地利用总体规划形成强有力的支撑，更好的发挥土地利用总体规划的宏观调控作用。

建议在县级以上规划中增设建设用地机动规模，不落实到具体地块，只保留建设用地规划指标和规模，当遇到一些区域跨度大、国家重点大型基础设施项目用地时开辟绿色通道，可以使用省级或县级预留指标，只需修改县级以上的规划，不用大规模地修改各级土地利用总体规划，并指定由有资质的规划编制机构承担规划修改工作，项目涉及地方的国土资源部门加以配合，避免各级土地利用总体规划频繁修改，减少涉及面及工作量。

建议各级国土资源部门建立“规划修改台账”，就是针对土地利用总体规划修改后的成果建立台账，对土地利用总体规划中耕地保有量、基本农田、新增建设用地、新增建设用地占用耕地、补充耕地等五项约束性控制指标在规划期间因规划修改导致的变化情况进行跟踪记录，以确保五项约束性指标不突破，保证土地利用总体规划的严肃性和连续性。

参考文献：

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