新型城镇化视角下留用地安置制度分析及完善

林小标+张敏+张廷玉

摘要：土地是农民最重要的生产要素，同时肩负着社会保障功能。随着我国城镇化的发展，如何妥善安置被征地农民已成为政策研究的热点。本文从留用地制度的内涵和特征出发，通过分析留用地权属、规模、开发利用方式、利用方向及限制等要素，梳理我国留用地安置制度发展脉络和当前存在问题，并从立法、行政、经济等多个维度提出新型城镇化背景下留用地安置制度的完善建议，为我国今后的征地制度改革和被征地农民的权益保护提供参考和借鉴。

关键词：城镇化；留用地安置制度；土地利用

中图分类号：F321.1 文献标识号：A 文章编号：1001-4942（2016）11-0164-05

Abstract Land is the most important means of production for farmers. Besides， it shoulders the function of social security. With the development of urbanization in China， how to properly resettle the peasants has became the focus point of policy research. Based on the connotation and features of return land resettlement system，its development history and current problems in China were combed in this paper through analyzing the ownership， scale， exploitation and utilization mode， direction， limitation， and etc. The perfecting suggestions of return land resettlement system under the new urbanization perspective were raised from multiple dimensions of legislation， administration and economy. It provided references for the reformation of land requisition system of China in the future and rights protection of landless peasants.

Keywords Urbanization；Return land resettlement system；Land use

随着我国城镇化进程的不断加快，失地农民安置问题开始凸显。据推测，按目前的集体土地流失速度计算，至2030年我国失地人口将接近8 000万[1]。如何妥善安置被征地人口，维护被征地农民的权益，解决其生活及就业问题，已成为社会关注的焦点[2]。针对传统的货币补偿、招工安置等补偿方式标准低、效果差、和社会经济发展相脱节的问题，20世纪80年代广东深圳、南海等地率先开展了征地留用地安置制度的探索，并逐渐将先进经验推广至全国大部分中东部省份，其间诞生了诸如“深圳模式”、“杭州模式”、“咸嘉模式”、“厦门模式”等影响全国、广为借鉴的成功案例[3-9]；但也在实践中暴露了如政策适用范围的差异性、法律法规设置的滞后性、集体留用地开发的风险性等一系列问题。如何在立足区域实际的基础上借鉴先进经验，完善立法并引导村集体组织发掘留用土地潜力，从而为被征地农民带来长期稳定的经济保障成为亟需解决的问题。

1 留用地内涵与基本构成要素分析

征地留用地是指政府在征地过程中，为减少阻力，降低征地成本，同时保障被征地农民的长远生计，在设置用途限制的前提下，在征地范围内，按一定比例划定的生产生活预留地，留予被征地村民集体经济组织从事生产经营，以产生稳定长期的收益反哺被征地农民，使被征地农民能够享受到城市化进程中集体土地非农化带来的增值收益。

土地是农民最重要的生产要素，同时也肩负着社会保障功能。在城乡二元化结构下，土地对于农民的意义不言而喻。在过去数十年里我国走过的高速城镇化道路实质上是一条依靠挤压农村，转移农村的土地、人口、资源等要素贴补城市发展的道路，在“土地财政”语境下，作为土地征用者和土地市场垄断者的地方政府，同时扮演着运动员和裁判的角色，将土地转变用途出让后得到的差价收入囊中，而在这场土地收益分配中，农民通常只能得到总收益的5%～10%[10]，这种巨额“剪刀差”对于失地农民来说显然是不公平的[11]。

与过去“廉价城镇化时代”不同，让被征地农民平等地享受城镇化带来的增值收益是新城镇化背景下征地制度改革的重要目标[12]。相比传统征地补偿方式，留地安置显然更有利于农民分享土地开发后的增值效益，对于维护农民合法权益，提高农村生活水平，保障社会稳定，发展集体所有制经济，促进城乡资源要素流转有着重要意义。在当前以及今后较长的一段时间内它仍将作为破解征地难题，保障被征地农民群众生活及发展的一个重要征地补充形式。

留用地安置补偿的实践源于20世纪80年代的特区深圳，政府通过给原村集体划定一定面积的留用地用于发展集体经济，很好地解决了被征地农民的住房和就业问题，同时也降低了政府的财政压力。这种同时兼顾失地农民、村集体、政府三方利益的模式甫一推出便得到各方关注，此后，浙江、上海、河北、重庆、福建、海南等地也开始了留用地安置探索[13]。各地结合地区实际，在操作中对留用地的权属、规模（比例）、开发利用方式、利用方向及限制做出了不同的规定和要求。

1.1 留用地权属

由于我国土地制度的特殊性，留用地的权属只有两种。一是留用国有土地，即政府将土地征收后，根据城市规划和功能管制在征地范围内或者邻近区域划出地块以协议或划拨形式交予被征地集体使用。目前采用这种所有制形式的地区比较多，包括北京、上海、河南、杭州、厦门等地区。二是留用集体土地，即保留集体所有，只办理农地转用手续，在符合城市规划和功能管制的前提下发展二、三产业。这种形式主要以华南地区为主，包括广东、海南下辖各市。

留用地权属的不同主要体现在期限上，《土地管理法》明确规定国有土地有偿有期限使用，按住宅用地70年，工业用地50年，商业用地40年计，而集体土地没有期限限制；另外，比较优缺点而言，留用国有土地安全系数高、用途广泛，方便政府规划管理，但成本相对较高；留用集体土地成本低、程序简单，被征地农民享受更长期的收益，但权能受限，存在一定的安全隐患。这两种所有形式互有优劣，笔者倾向于将留用地权属收归国有。政府可以先将土地收归国有后以划拨的形式返还村集体，这样做一是有利于统一的权属管理和规划；二是杜绝了“二次城中村”的形成，不为未来的土地管理埋下隐患；三是划拨形式无偿无期限，能够在不改变土地权属的前提下长期为被征地农民保障生产生活用地。

1.2 留用地规模

在留用地安置中，最重要的问题就是留用规模（比例）的计算，这直接关系未来村集体经营留用地获得收益的水平。在实践中各地从自身情况和未来发展的角度出发进行核定，对划定比例没有统一规定，一般在征地面积的5%～10%左右。如浙江、广东规定以10%～15%为准；上海5%～10%；厦门、杭州10%；惠州市规定已征地结束者按15%计，征地面积小于标准50%的则以10%计。除了以具体数值确定比例外，还有部分地市以征地人口数确定留用地规模，如河南巩义市；以人均耕地数确定留用地规模，如福建沙县。

事实上，决定村集体经营留用地未来收益水平的因素除了留地规模（比例）外，还在于留用地所处的具体区位[14，15]。远离城市、居民点、交通干线的留用地预期收益势必低于同等面积区位更好的留用地，因此，留用地的就地返还或异地调剂往往成了被征地村集体和征地主体博弈的重点。

1.3 留用地开发利用方式

留用地的开发利用是保证被征地农民是否增收并得到真正安置的关键一步。经过多年的实践总结，留用地开利用大致有以下4种模式：

1.3.1 自主开发经营 即农村集体经济组织在不寻找合作方的前提下通过自有资金投资开发项目，并独立负责建设和运营的开发模式[16]。这种模式高风险和高收益并存，同时需要充足的资本作为支撑，便于实现集体资产最大化。在我国一般为珠三角、长三角等商品经济发达，商业意识活跃地区的农村集体经济组织所采用。建设项目多为一些层次相对较低的厂房、商铺、酒店等，如杭州市三叉街区近年来自主开发了三新大厦、新业大厦等6个留用地项目，年收取租金1.2亿元，股民年人均分红1.5万元[17]。

1.3.2 合作开发经营 是指农村集体经济组织选择安全可靠、具有相关资质和开发运营实力的合作方组成合作公司，由农村集体经济组织以土地作为资本折价入股，开发商以资金入股进行开发建设，并依照协议，依约分得相应地上建筑物的物业产权及收益的开发模式。由于有相关资质的企业进行运作，合作开发经营模式具有较稳定的收益率，但对合作企业来说风险偏大，收益期较长，与村民、村组织可能发生分歧或者意外因素干扰公司运营，因此近年来开发商都比较谨慎看待这种模式。

1.3.3 自主租赁模式 是指农村集体经济组织选择具有开发实力的公司并与其签订土地租赁合同，由租赁公司定期支付租金，独立承担项目规划和建设运营事宜，是当下广为流行的一种开发模式。这种模式胜在简单、便于操作，对于作为甲方的农村集体经济组织而言具有投资小、收益稳，合同关系简明易懂的优势。而对于乙方的租赁企业来说则不需要与农村集体经济组织发生经济交集，避免了合作开发经营模式下可能存在的掣肘和“外行指导内行”的问题。

1.3.4 物业回购模式 即由政府将留用地出让后，根据预先设置的条款回购部分商用房并交予农村集体经济组织作为三产用房以获取收益的一种开发模式，属于政府主导开发的范畴。这种模式肇始于浙江丽水厦河村留用地开发项目，该项目在成功处理了农村集体经营性留用地供地问题的同时，巧妙地满足了经营性用地必须招拍挂出让的政策要求，从而实现了安置用地物业化的转变，为创新留用地开发模式提供了一条新思路[18]。

1.4 留用地利用方向及限制

在留用地利用方向上，各地政策普遍鼓励农村集体经济组织发展二、三产业，鼓励发展低风险、高稳定性的租赁产业以保障被征地农民的生活与发展。绝大部分地区都严禁将留用地进行房地产开发，这是因为房地产投资具有的高风险性，不但与设置留用地安置制度的初衷相背离，而且还可能扰乱正常的房地产市场秩序，造成经济震荡和社会不稳。但也有例外，如浙江温州明确只要获得村集体多数同意，留用地也能获准进入房地产市场[19]。

2 当前留用地安置制度存在的问题

2.1 法律缺位，缺乏统一规范

首先，尽管于第五十条提及政府应当支持被征地村民、村集体开发经营，但《土地管理法》及其实施条例均未明确提及留用地及其相关概念，上位法的缺失导致留用地安置制度的权威性大打折扣；其次，各地政府各自制订差异性极大的留用地政策，缺乏统一的规范性文件进行约束，造成表达模糊、理解偏差、操作混乱。如广东规定留地比例为10%～15%，在征地协调过程中为了降低征地难度，地方政府往往“就高不就低”，一律以15%承诺被征地方，忽视了区域差异性，加重了地方政府财政负担。

2.2 布局散乱，规划实施困难

由于大部分农民乡土观念浓厚，安土重迁的传统思维仍然根深蒂固，在分配留用地时往往无法打破行政界线，实现行政区域之间的统筹规划。留用地安置往往只能在被征地行政范围内或者附近进行，一方面造成了留用地零星破碎、布局散乱无序，规模效应无从发挥，不利于集约利用挖掘留用地潜能，影响招商引资效益最大化；另一方面，有的被征地村集体虽然手握安置指标，但因为项目无法通过土地规划、城市规划要求，最后只能以“飞地”、“插花地”的形式予以落实[20]。

2.3 经营粗放，效益普遍低下

被征地村集体普遍无法引入效益好、层次高的高新企业，多数企业产品附加值低、科技含量不足；许多留用地以出租房屋为主，自主经营和合作经营性质的项目占比极少，商服用地也存在着档次低、设计建设粗陋的问题。同时由于征地补偿款分到失地农户，大部分农村集体经济组织因财力有限，无力开发手中的留用地，致使留用地抛荒闲置，甚至有部分村集体在征得大多数村民同意后将留用地使用权出售，忽视土地资产长远角度上的保值增值。

2.4 寻租腐败，暗箱操作盛行

在村级集体经济组织里，留用地的经营一般交予内部成员处理，留用地收益能否公平分配主要取决于村集体领导干部的自觉。因为农村集体经济组织治理结构的不健全，近年来村官违纪违法、侵吞集体财产的事件屡屡见诸报端。部分村干部在分地时利用职权截留留用地，致使村民留用地减少甚至无地可分。在城镇化急剧扩张的浪潮下，不少村干部通过将留用地转让予开发商牟取不法暴利。

3 对策与建议

3.1 高屋建瓴，规范地方法规文件

积极推动留用地安置立法，在《土地管理法》及其实施条例中明确留用地安置制度，提升其效力层级，为之后可能出台的全国性政策夯实基础。一方面中央要系统总结各地关于留用地安置的规范性文件和实践经验，对留用地概念性质、使用限制等内容做出相应规定，消除各地文件中难以自洽的法理漏洞；另一方面要发挥地方立法的灵活性，在留用地规模、适用条件等方面结合地方具体实际出台规定，形成中央-地方法规的良好互动。

3.2 成片定点，统一规划留地项目

综合协调多种发展规划需求，明确集中连片划定留用地的原则，打破行政界线，鼓励多个村集体共同规划安置留用地，避免零星划定以便规划管理。对于异地安置建立“双保险”机制：一方面提高异地安置的行政服务质量，对安置农民申以利害，以诚意打消其顾虑；另一方面以留用地指标货币化的形式补偿不愿异地安置的被征地农民，确保留用地规划的贯彻实施。

3.3 搭桥铺路，合力破解低效难题

土地低效利用长期以来就是土地利用与管理领域的研究课题，破解此难题远非一日之功，需要各方的共同努力：第一，作为留用地政策的实施者和规划的编制者，地方政府应利用自身在影响力、公信力上的优势以及对政策的熟悉，积极为村集体招商引资、延揽项目；第二，设立被征集体经济培训课程，强化基层管理者的市场意识，提高其对留用地开发、建设及运营水平；第三，构建融资平台帮助农村集体经济组织拓宽融资渠道，对有困难的农村集体经济组织实行资金贴补优惠政策，减轻其留用地开发成本。

3.4 定岗定责，建立长效监督机制

由国土、规划、建设、民政等部门按照职责明确分工，对留用地的分配及使用进行全面监管，核实历史记录，明确已批留用地兑现状况；实现留用地数字化管理，向被征农村核发留用地指标卡，做到全程监察，信息共享；做好政策宣传工作，提高群众的法律意识，完善公示制度，真正保障群众的知情权、参与权和监督权，避免国有、集体资产流失。

2000年以来中国城镇化年均提高1.36个百分点，城镇化正处在加快发展时期[21]。新型城镇化的核心是以人为本，作为城镇化迅速发展的农业大国，目前我国对于失地农民安置的政策研究仍处于滞后状态，如何平衡发展过程中城乡二者的关系？如何使农村平等地享受到发展带来的成果？在这个层面上，对于留用地安置政策的研究不但有助于完善我国社会保障制度，实现对失地农民的合理补偿，也将促进城乡统筹发展及社会繁荣稳定。

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