公私合作制下城市公用事业的政府规制

付金存　龚军姣

(1.山西财经大学 ， 山西　太原　030006；2.温州大学，浙江　温州　325035)



公私合作制下城市公用事业的政府规制

付金存1龚军姣2

(1.山西财经大学 ， 山西太原030006；2.温州大学，浙江温州325035)

作为以提升效率为导向的制度安排，公私合作制并不排除公共部门的作用。城市公用事业的自然垄断特征，决定了政府应对其进行有效规制。从现实角度看，维持有效竞争格局，维护城市公用产品的分配效率，控制外部性亦要加强对城市公用事业的政府规制。基于上述规制需求的目标指向，市场准入规制政策、价格规制政策和质量规制政策可作为城市公用事业的规制政策体系的主要内容。城市公用事业市场准入规制政策应立足结构重组，重点围绕准入数量、准入者资质和准入方式三个方面展开；价格规制政策设计的关键是将企业成本、收益和质量纳入统一框架，建立科学的价格规制模型；质量规制政策应着重于加快建立质量标准的法律法规体系，强化不同规制政策之间的衔接与协调。

规制政策设计；公私合作制；城市公用事业

一、引言

长期以来，无论是市场经济国家还是计划经济国家，城市公用事业都被视为具有公益性质的特殊行业，应由政府投资、建设、运营和管理。[1]然而随着社会经济的发展，城市公用事业垄断经营的组织模式已难以为继。20世纪90年代以来，随着城市化进程的加快，中国城市公用事业的建设资金缺口逐步扩大。为了有效支撑城市化发展，地方政府开始引入境外资本和民间资本，参与城市公用事业的建设、运营和管理。这种悄然兴起的制度变迁虽然形式各异，但其本质都是充分发挥私人部门与公共部门各自的禀赋优势，建立多方参与、共同运营的伙伴式合作关系，由此形成了一种新型的城市公用事业运营模式，即公私合作制(Public Private Partnerships，PPP)。

在公私合作制下，政府将城市公用事业的部分运营权力授权给私人部门，由私人部门负责城市公用事业项目的运营，实现了所有权与经营权的分离。这一制度变迁不仅有利于充分发挥私人资本在资金筹措和运营管理方面的优势，而且借助其敏感的市场边际反应能力，有助于扭转传统模式下城市公用企业技术创新不足的劣势。更为重要的是，私人部门之间为获取专营权进行竞争，公私部门对合作风险分配进行理性谈判和选择，能够充分体现出不同主体(特别是私人部门)的效率。[2]公私合作制是以效率提升为导向的制度安排。即便如此，公私合作制并不排除公共部门的作用。一方面，城市公用事业的自然垄断性和公益性特征，决定了政府必须保证公共产品的有效供给和普遍服务；另一方面，私人资本具有逐利的天性，如果相关调控政策缺失，私人部门的短期行为可能会侵害社会公众利益。

纵观各国实践可以发现，公私合作制要求政府必须转变职能，建立符合市场经济规律的规制政策体系。国内学者研究表明，监管制度的缺失是导致我国城市公用事业公私合作运营失败的主要原因。[3]例如，在震惊全国的湖北“浊水事件”中，南漳政府在城市自来水市场化改革过程中缺乏必要的规制，主导自来水民营化的私人部门竟然不是一家专业的自来水企业，导致社会公众利益蒙受损失。[4]在当前经济增速放缓、土地财政下滑、地方政府债务压力巨大的情况下，公私合作制俨然已成为地方政府缓解财政压力、增加公共产品供给的重要途径，在此背景下，如果缺乏必要的政府规制政策，公私合作制不仅可能沦为地方政府快速套现的工具，甚至会引发新一轮地方政府债务危机，造成宏观经济的剧烈波动。基于上述分析，本文试图从理论和实践两方面明确公私合作制下城市公用事业政府规制的学理依据，进而设计相应的政策体系。

二、城市公用事业政府规制的理论逻辑

经济学理论表明，在完全竞争的市场条件下，企业将价格定在边际成本与边际收益相等处，不仅可以实现利润最大化，而且可以实现分配的帕累托效率。但是，由于存在规模经济，城市公用事业具有显著的自然垄断特征，其成本曲线并不像完全竞争市场那样呈一条水平直线，而是向右下方倾斜的曲线(图1)。由于平均成本曲线(AC)高于边际成本曲线(MC)，这就意味着如果按照边际成本定价，企业会产生单位产品数量为NM的损失，这样在边际成本定价下总的损失为PmMNPn的面积。此时如果要实现帕累托效率定价，就必须使价格回归至平均成本水平，必然导致价格上升与供给数量降低，显然又不符合帕累托效率标准，由此陷入两难困境。Hotelling曾主张以税收补贴的形式在成本递减行业推行边际成本定价法，[5]然而税收补贴却存在负面激励、寻租等弊端。由此可见，理论上边际成本定价法可行，但在实践中应用于城市公用产品按此定价则十分困难。为了获取自然垄断产业的规模经济效应，一个可行的手段是限制经营城市公用事业企业的数量，维护单个或少数企业垄断经营的地位，以分摊城市公用事业巨大的投资成本。

图1　城市公用产品市场定价失灵示意图

城市公用事业的自然垄断性，为政府基于社会公众利益的规制提供了正当性。[6]作为市场经济的重要主体，政府和市场具有不同的作用。传统经济理论认为，市场交易决定私人物品的归属，政府交易形成公共物品。城市公用事业的准公共品性质将不可避免地导致私人部门供给过程中存在“搭便车”(Ride-Free)现象，因此应借助价格规制和进入规制，防止私人企业利用垄断地位损害公众利益。20世纪20年代末至30年代初，过度放任市场自由竞争导致经济危机的发生，政府规制的作用被进一步强化。然而20世纪60年代以来，许多针对自然垄断产业经济性规制的实证研究却表明，政府规制难以达到预期效果。如Stigler 和Friedland研究发现，电力产业的收费水平与其是否受到价格规制并无实质性关联，[7]政府规制甚至会扭曲价格、降低产品质量、抑制创新，最终造成社会福利损失 。[8]

20世纪70年代以来，美国、英国等经济发达国家逐步放松城市公用事业的进入规制，通过引入多元投资主体，推动了城市公用事业民营化的风潮。以经济性、效率性和有效性为判断标准的“物有所值”理念逐渐成为城市公用事业政府规制的基本原则，消费者能否以最低的成本购买到一定质量的产品，企业能否以最小投入获得最大产出，产出与公私合作制是否相关，成为政府规制有效性的新标准。[9]不难看出，“物有所值”理念强调城市公用事业改革应注重企业精神和竞争机制，积极将私人部门的经营理念引入到公共组织中，同时以公权力保障社会公众利益。在这一理念下，政府规制应更多地通过模拟市场竞争机制，采取间接性、激励性的规制手段，实现公私部门利益双赢的局面。

三、公私合作制下城市公用事业政府规制的现实需求

公私合作制是以提升效率为导向的制度安排。然而在资本逐利天性的驱使下，私人部门凭借其垄断经营地位，可能制定垄断性价格，损害社会公众利益。此时，规制作为一项重要的政府职能，应发挥其保障社会公众利益的作用。在公私合作制框架下，城市公用事业政府规制的现实需求表现为以下几方面：

(一)维持有效竞争格局

多数城市公用事业具有显著的资产专用性特征，要借助专用的管网设施输配、销售产品或服务。受地形、技术等因素影响，这些专用网络的初始建设必须需要巨额的一次性投资，且投资回报期长达数十年。在推行公私合作制后，虽然在政策导向上推崇激励性措施，鼓励多种多样的私人资本进入城市公用事业领域，但如果不加限制地任由企业自由进出，则可能影响公共产品的稳定供给。一方面，如果潜在进入企业将在位企业排挤出市场，大量的专用性资产将变为沉淀成本，不仅造成资源浪费，也会在一定时期内影响公共产品供给。另一方面，在市场容量有限的情况下，如果有过多企业进入，也可能造成生产低效率。如昆明五华垃圾焚烧发电项目运营后，邻近区域内先后又有五个电厂投入运营，市场供过于求，项目投资方被迫撤资。[10]由此可见，为了维持规模经济与有效竞争兼容的格局，在实践中也需控制城市公用产品供给者的数量。同时，由于城市公共服务关系国计民生，必须保证其稳定供给，同样需要设立一定的壁垒，防止企业在利润下降或其他投资机会吸引下无序退出，造成公共产品供给的波动。

(二)提高社会分配效率

城市公用事业，特别是网络型公用事业具有明显的自然垄断性特征，即在成本弱增范围和特定区域内，由一家企业提供产品比多家企业供应同等数量的产品更有效率。[11]因此对于多数城市公用事业而言，在特定区域通常由一家企业垄断经营。城市公用事业推行公私合作制后，私人部门凭借政府授权取得垄断经营地位，如果不存在任何外部约束机制，私人部门就会成为实际的价格制定者。如在成都自来水公司第六水厂B厂项目中，地方政府认为成都作为“西南地区科技中心、商贸中心、金融中心和交通通信枢纽”面临重要的发展机遇，并以此为据与私人部门签订了18年的特许经营协议。项目运营后，投资方为尽快回收成本制定了较高的售水价格，而成都自来水公司为执行协议，一方面要高价购买水源，另一方面需稳定自来水价格，政府被迫大量进行财政补贴。[12]由此不难看出，在公私合作制框架下，采取必要的价格管制手段，促进在位企业以公允的价格供给城市公用产品，是提高社会分配效率的重要保障。

(三)控制外部性

城市自来水、管道燃气等公用产品不仅是城市居民日常生活的必需品，对居民的身体健康具有重要影响，而且是城市经济不可或缺的投入品，具有极强的产业关联特性，这些都决定了城市公用事业具有极强的外部性。这种外部性特征既可表现为正向作用，如城市自来水和管道燃气的合理布局与发展，将为城市化健康发展和城市经济发展提供有力的支撑。另一方面，在利益最大化和效率原则下，私人部门的经营行为有可能产生负外部性。例如在长春汇津污水处理项目中，私人部门汇津公司将未经处理的污水排入松花江，给沿江企业和居民的生产、生活造成了较大负面影响，甚至引发国际争端。[13]此外，城市公用产品或服务的性质具有较大差异，比如集中供热，城市居民可能在事前并不清楚其品质状况，但是在一定的价格水平下，通过温度计测量或者身体感知，也能大致判断集中供热服务的水平，此类产品具有明显的经验品特征(Experience Goods)。而有些城市公用产品，不仅事前难以知晓，即使是消费之后也难以判断其质量水平，具有明显的信任品(Credence Goods)属性。比如城市自来水，虽然消费者可以通过对气味、味道、颜色等观察进行简单的质量判断，但多数消费者却难以判断自来水中铅等金属物质以及杀虫剂等化学试剂的含量，这些显然对消费者的身体健康影响更大。[14]这种情况下，更需要政府部门对公共产品的质量进行有效规制，防止企业生产不合格的产品，给社会造成负面效应。

四、公私合作制下城市公用事业政府规制的政策设计

在实践中，为了实现多个目标，往往需要建立包含市场准入与退出、价格、安全、标准、质量等在内的规制政策体系。一个合理的规制政策体系应充分反映各方的预期目标。这就启示我们，可从政府规制需求和规制目标出发，构建城市公用事业政府规制的政策框架。

(一)公私合作制下城市公用事业政府规制的政策框架

前已述及，维持有效竞争格局、提高社会分配效率、控制外部性构成了城市公用事业政府的客观需求，换言之，政府规制的目标就是实现三者之间的动态协调。这些目标不仅是规制政策制定的基本依据，同时也构成了规制政策的可行空间。如果分别以C、A、E表示有效竞争、社会分配效率和外部性，则公私合作制下城市公用事业政府规制的政策框架可用图2表示。

图2　政府规制的三维目标及其政策框架

在图2所示的三维向量空间中，D、G、F代表着不同的政策目标组合，反映了规制者对不同规制目标的偏重。如图中的D点表示规制者比较重视维护城市公用事业有效竞争格局，以及控制外部性的目标，但对社会分配效率关注不足；G点的规制政策组合表示规制者对社会分配效率和外部性的关注度较高，却不足以维护有效竞争格局；只有以F点为代表阴影区域的规制政策组合，才使政府规制的三大目标较为协调。虽然在实践中，维持有效竞争格局、促进社会分配效率、控制外部性的规制目标并非是相互矛盾的，但不可否认的是，实现城市公用事业政府规制的多重目标，需要多种政策的有效组合。实际上Tinbergen就曾指出，现实中几乎不存在可以同时实现几个独立经济目标的政策工具。[15]换言之，一个政策目标对应一个政策工具。诚然，政策目标与政策工具一一对应的观点看似简单，但其重要意义却在于化繁为简，从复杂多样的政策体系中挑选最为符合政策目标的政策工具，提高规制政策的针对性。

(二)城市公用事业市场准入规制政策设计

选择何种政策工具，实现城市公用事业政府规制的特定目标，需深入分析这些目标背后的问题指向。维持有效竞争格局，保证公共产品供应稳定，实际上是产品供给数量问题。从理论角度看，公共产品的有效供给主要取决于生产者的数量；从实践角度看，城市公用事业领域推行公私合作制，也是在城市化快速发展背景下应对城市公用产品供给不足的可行策略。从以上两方面出发，维持有效竞争格局，保证公共产品供应稳定可归结为控制城市公用事业经营企业的数量，即市场准入规制问题。

与传统的国有企业垄断经营的模式不同，公私合作制的关键就在于通过模拟市场竞争机制，使城市公用事业的经营主体自发进行技术革新和管理创新，提高运营效率。因此在总体导向上，市场准入规制政策应逐步消除各种进入壁垒，促使有资质的私人部门推动城市公用事业向竞争性的市场结构转变。具体来看，市场准入规制政策的关键问题可归结为进入多少、由谁进入和如何进入三个方面。其中进入多少，是指在特定区域范围内，针对某一具体的城市公用行业，需要对私人部门进入的规模和数量进行适度控制。由谁进入，是指对私人部门的资质进行有效监审，以保障城市公用产品或服务的稳定供给，维护产业安全。如何进入，是指选择何种方式吸引私人部门进入城市公用事业领域。作为公私合作制推行的基础，在技术上，城市公用事业应形成可竞争的市场环境，才能为私人部门进入创造必备条件。在此基础上，对上述三个问题进一步剖析，形成系统化、逻辑化的政策体系，就构成了公私合作制下市场准入规制政策的基本框架(图3)。

图3　城市公用事业市场准入政策框架

需要说明的是，抑制企业退出也是稳定公共产品供应的有效手段，但在当前中国城市化快速发展的背景下，城市公用产品供给的主要矛盾是基础设施的资金缺口较大，在一定的历史时期内，从源头上吸引符合特定标准的私人企业进入，将是保障城市公用产品有效供给的主要问题。

(三)城市公用事业价格规制政策设计

维护社会分配效率，本质上是一个资源配置问题。在传统模式下，由于享有财力支持，经营城市公用事业的国有企业不存在竞争压力，结果导致运营效率低下、缺乏创新激励。在这种背景下，吸引私人部门进入，不仅是为了缓解城市基础设施建设资金缺乏的局面，更重要的是借助私人部门敏锐的市场反应和科学的管理经验，提高城市公用事业的运营效率。在市场经济条件下，市场价格能够反映资源的稀缺程度和市场供求情况，对于优化城市公用事业的资源配置，提高运营效率具有至关重要的作用。然而在利润驱使下，私人部门可能为牟取垄断利润制定垄断价格，这实质上剥夺了部分中低收入者享受公共服务的权利，因此必须借助价格规制维护社会的分配效率。

然而公私合作制毕竟是以效率为导向的制度安排，科学合理的价格规制模型既要保障社会福利，也要体现私人投资者的利益诉求。协调公私利益的关键，是将企业成本、利润率和质量纳入科学的价格规制模型。根据上述分析思路，综合固定投资回报价格规制模式和最高限价价格规制模型的形式，中国城市公用产品价格规制模型可设置为：

(1)

上述价格规制模型采用了成本加成的形式，其中等式右边第一项是单位成本项，第二项是单位收益项，经整理并考虑质量因素，上式可进一步化简为：

(2)

(2)式中，Pt+1为下一期规制价格；Ct表示本期成本基数，包括通常意义上的原燃料费、资本折旧费用、设备维护费用、工资开支、销售费用、税金等一般性税费及以消费价格指数(CPI)和生产价格指数(PPI)表示的经济社会整体价格水平；α和β分别表示私人部门成本对消费价格指数(CPI)生产价格指数(PPI)的敏感系数，且满足α+β=1；X表示规制机构确定的生产效率增长率，一般用成本下降率近似表示；r为销售利润率，一般由规制机构确定，因此对单个经营者而言是一个外生变量。

根据上述价格规制模型，在销售利润率一定的情况下，单个经营者的收益状况取决于其实际的生产效率增长率与政府规定X值的对比状况。这是因为，CPI和PPI是由国民经济整体经济运行状况决定的，而在调价周期内，X值是由政府规定的确定性数值，因此这些变量对于单个经营者而言都是外生的。这样，对于单个经营者而言，只有当其实际生产效率增长率大于X值时才能获得较多的利润，这样就会促使企业自觉降低生产成本、提高生产效率。对于消费者而言，成本的降低也将使其花费减少，进而社会整体福利增加。同时，由于规制价格与特定质量水平挂钩，单个经营者为获取正常收益就必须提供符合质量标准的公用产品。因此总体上看，上述价格规制模型可有效实现价格规制三大目标之间的平衡。

(四)城市公用事业质量规制政策设计

外部性所体现的问题本质与城市公用事业产品的质量或标准密切相关。一方面，如自来水作为城市居民日常生活的必需品，必须符合一定的安全饮用标准，否则就会对城市居民的身体健康造成潜在威胁。另一方面，部分城市公用行业，如城市污水处理和垃圾处理等是以城市生产生活产生的废弃物为投入品，这些废弃物本身就具有一定的负外部性，如果在生产过程中不遵循一定的质量标准，极易对环境安全造成重大危害。此外，由于私人部门以私人收益为主要目标，较少考虑社会收益，其生产过程中的行为偏差也可能使城市公用产品偏离特定的质量标准，造成负外部性效应。因此，对城市公用产品进行质量规制，是公私合作制下控制城市公用事业外部性的重要手段。

构建公私合作制下城市公用事业的质量规制政策，应首先建立起城市公用产品质量标准的法律法规体系。具体路径可采取自上而下的方式，先由全国人民代表大会制定《城市公用事业法》或类似法律，并安排专门章节对城市公用事业的共性质量标准做出说明，然后由各个行政主管部门制定实施细则，最后由地方政府根据法律要求和实施细则，制定符合地区实际的标准规范。针对现行城市公用事业技术标准对于衍生服务关注不足的弊端，可借鉴民航、铁路旅客服务质量规制的经验，围绕城市公用产品及服务过程等建立服务质量标准，引导行业内具有实力和社会影响力的企业率先推行，并逐步提升行业标准。从长远看，需加快对现行标准规范的调整与修订，逐步实现与国际标准接轨。需要说明的是，在公私合作制下，城市公用产品的质量并非是一个独立变量，它与市场竞争状况甚至价格密切相关。因此，质量规制政策必须与市场准入和价格规制政策密切配合，才能取得较好成效。

五、结语

在公私合作制下，政府将城市公用事业部分运营权力授权给私人部门，由私人部门负责城市公用事业项目的运营。但城市公用事业的技术经济特征决定，公私合作制的顺利推进需要建立相应的规制政策体系。这不仅是保障社会公众利益的需要，也是公私合作制达到合理目标的重要保证。尤其在当前经济增速放缓、土地财政下滑、地方政府债务压力巨大的情况下，公私合作制的快速推进亟需建立合理的规制政策体系。本文基于城市公用事业政府规制的理论逻辑和现实需求，建立了政策目标与政策工具之间的对应关系，勾勒出公私合作制下城市公用事业的规制政府规制的政策框架，并对具体政策进行了思路性解析。

需要说明的是，本文将城市公用事业的规制政策归结为市场准入、价格和质量规制政策，并非是否认其他规制政策(如竞争秩序规制政策)的作用。一方面，从规制政策的逻辑层级上看，市场准入、价格和质量规制政策在政府规制中占据核心位置，其他政策从总体上看是这几个政策的细分；另一方面，从政策目标的匹配性角度出发，这些政策也是直接对应于城市公用事业政府规制现实需求的工具。此外，本文对市场准入、价格和质量规制政策的解析尚属思路性的，如何围绕某一政策进行细分研究，是今后需要努力的方向之一。

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[责任编辑：唐少奕]

国家自然科学基金青年项目“城市公用事业特许经营权竞标机制分类设计与管制政策研究”(71303208)；江西省教育厅项目“城市公用事业市场化改革效果评价研究”(Y201328821)。

付金存，博士，山西财经大学经济学院讲师，主要研究方向：城市与市政经济；龚军姣，博士，温州大学商学院副教授，主要研究方向：企业进入行为研究。

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