制度设计及影响：贫困县考核机制效果评估——基于贵州省的实证研究

万　君　张　琦

(北京师范大学，北京　100875)



制度设计及影响：贫困县考核机制效果评估
——基于贵州省的实证研究

万君张琦

(北京师范大学，北京100875)

由于考核机制在政府过程中较为强烈的导向和激励作用，贵州省对贫困县考核机制进行了改革。通过构建评价指标体系和问卷调查，对其改革进行制度设计、制度影响两方面的评估。从制度设计上来看，基本建立了较为科学、合理、可行的贫困县考核制度；从制度实施上来看,在考核方式、考核程序方面做了较大探索。从制度结果上来看，推动了扶贫攻坚工作，对贫困人口增收起到一定作用。但仍存在参与性不够、动态性和长期性考虑不足、标准化程度不高等问题，需进一步完善。

贫困县考核机制；制度评估；制度设计；制度影响；贵州

一、制度变迁

长期以来，我国并未专门针对贫困县建立专门的贫困县考核机制。在党管干部的背景下，现行地方政府、政府官员的考核主要依据中央的一些政策性文件，地方政府面临的考核目标多取决于中央政府和上级政府的发展目标。在面临越来越多的考核目标的情况下，地方政府不得不在诸多目标中进行取舍。由于“压力型体制”[1]和“政治锦标赛”[2]的存在，一些诸如GDP、维稳、计生等“硬指标”成了地方政府共同的选择。尤其是GDP指标，各地不仅脱离实际发展能力盲目追求GDP，更为严重的是，这种“压力型体制”下的政治激励模式导致地方官员逃避政府在地方发展中的其他责任，将操纵统计数据作为地方治理的一个捷径。*广为流传的“克强指数”就是三种经济指标：耗电量、铁路货运量和银行贷款发放量的结合。《经济学人》杂志认为，克强指数比官方GDP数字更能反映中国经济的现实状况。

在这种情况下，2013年11月，中共十八届三中全会明确指出，要“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。2014年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，在扶贫攻坚六项机制改革中明确了要改进贫困县考核机制。2014年10月，中组部、国务院扶贫办在《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》中，从操作层面对改进贫困县考核工作提出了9点更为具体的意见。各地根据中央层面的三个政策性文件，制定了相应的贫困县考核办法。2014年7月，贵州省出台《贵州省生态文明建设促进条例》，明确要求对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发重点县取消GDP考核。2014年10月，对2013年12月出台的《贵州省市县经济发展综合测评办法》进行了调整，对经济强县、非经济强县、10个国家扶贫开发工作重点县采取了分类考核的办法，对10个国家扶贫开发重点县取消了GDP考核，并专门设置了独立的考核指标体系。2015年3月，贵州省制定了《贵州省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法》，对不具备新型工业化发展条件的10个贫困县取消GDP考核指标，提高特色优势产业增收指标权重，对其余40个贫困县弱化GDP指标分值。具体的考核指标见下表：

表1　贵州省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核评价指标

注：本表根据《贵州省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法》整理，略去了三级指标。

该办法受到扶贫系统内部的高度肯定，国务院扶贫办专门下文转发了此办法，并要求各地学习、借鉴其贫困县考核机制。贵州各地、州、市也根据有关办法制定了相应的考核办法。从制度设计上，在县、乡、村三级组织都建立了相关的考核制度，考核的对象也是方方面面，既考核各级组织，也考核各级干部；既考核驻村工作队也考核驻村队员、第一书记；既考核各级部门、干部的职能工作，也考核驻村帮扶工作。至此，贵州省基本形成了较为全面的贫困县考核体系。

二、评估方法

课题研究主要对贵州省贫困县考核机制在制度设计、实施、影响等方面进行评估。首先，构建了指标评价体系，对指标设计、考核程序、考核结果运用等方面进行评估。其次，设计了问卷，从基层干部的视角评估现有考核体系，通过评价指标体系和问卷，对考核机制进行综合评估。同时，基于基层干部和贫困人口的视角，利用问卷对贫困县考核机制产生的制度影响进行评估。

1.评价体系评估。基于“两办意见”和“中组部意见”构建出贫困县考核体系的“理想类型”(idealtype)[3]，对两个意见中13个意见进行分类整理，设计了3项一级指标和9项二级指标，就贵州省贫困县考核机制进行评估。具体情况见下表：

表2　贵州省贫困县考核机制制度评估体系

2.干部视角评估。从贫困县考核机制的直接目标群体视角出发，设计了基层干部预期与对考核机制的匹配程度、基层干部对考核制度的评价、考核机制实施以来的影响等几个模块，进行问卷调查和统计分析。

3.制度效果评估。对于贫困县考核制度效果的评估，主要以问卷的形式，从基层干部和贫困人口两个视角，综合评估贫困县考核机制改革以来，对基层干部的扶贫开发工作带来哪些影响，对贫困人口的脱贫又带来哪些影响。

三、基于评价体系的制度设计评估

(一)初步实现了以民生发展和扶贫脱贫效果为考核重点的导向作用

首先，能够立足贫困县实际，对贫困县进行分类考核。贵州省对50个贫困县分类考核，对10个发展能力较弱的重点县彻底取消了GDP内容的考核，其他40个县弱化GDP内容的考核，将原有追求总量的GDP指标变为人均GDP指标，基本实现了立足贫困县实际的导向功能。其次，能够将贫困县的工作重点引导到扶贫开发上来，除了党风廉政建设6%的指标权重之外，其他94%的指标权重，全部与扶贫开发有关。最后，能够突出发展导向。在其考核指标体系中，特色优势产业发展占据了8%的比重，在10个重点县，这项指标则占据13%的比重；如果加上有关扶贫资金投入和管理的分值，基于特色产业增收的发展权重，要占到30%以上的比重。

(二)指标设计兼顾了经济、社会、环境和党建四个方面

首先，设置了较为合理的经济发展考核指标。大幅增加了特色优势产业的指标和权重，弱化了长久以来对贫困县地区生产总值、工业增加值等指标的考核。同时，能够根据贵州省具体情况，凸显考核与其主体功能定位相适应、与贵州省资源环境可承载的产业发展情况。其次，更加注重对与减贫脱贫紧密关联的民生改善、社会事业发展情况的考核。与贫困地区基本生活条件和公共服务状况密切相关的水、电、路、气、网等基础设施的建设，以及教育、卫生计生、文化事业、社会保障等方面有关的考核指标占据24%的权重。第三，开始注重有关生态环境保护的考核。贵州省设置了环境质量、森林覆盖率、年度造林合格率、城乡生活垃圾无害化处理率等诸多三级指标，占到所有指标的10%。最后，把党的建设纳入到了贫困县的实绩考核中。

(三)考核程序与考核结果取得明显成效

总体来看，省级考核办法在考核程序方面实现了统一标准和分类考核，但在考核程序和结果运用的其他方面未做出明确规定，只是有一些原则性的表述。较为实质性的探索集中在县级的实践创新中。1.从考核程序上来看：第一，在考核方法上实现了统一标准和分类考核相结合。在其考核指标体系中，基本建立了较为统一、且省域范围可比的指标体系，根据不同贫困县的具体状况进行了分类考核，其对40个贫困县和10个重点贫困县设定了不同的指标权重。第二，在考核实施方面，各县开始探索目标考核与过程考核相结合。以往的考核机制以工作结果为导向，评估内容主要集中在扶贫工作的实际产出，导致地方政府在扶贫攻坚的过程中会出现一些短期行为。实际上由于各个贫困县的具体情况不同，最终的扶贫攻坚结果并不一定完全反映其扶贫攻坚的业绩水平。县级的考核办法基本对过程考核的方式、方法、结果折算都做了较为明确的规定，初步实现了目标考核与过程考核相结合。第三，在民主程度上有所进步，实现了上评与下评、自评与互评相结合。县级的相关考核办法均增加民主测评的环节，并开始尝试贫困人口满意度考核，不断提高考核机制的民主程度。第四，在考核周期上实现了定期考核与督察暗访相结合。县级考核办法基本都将平时考核与年度考核相结合，将平时考核作为年度考核的补充。2.在考核结果运用方面，第一，基本明确了考核结果与干部的年度考核、综合考核评价挂钩，且作为干部选拔任用的重要依据，把考核结果作为激励约束的重要依据，并且把各类财政扶贫资金、社会帮扶的资金和考核结果结合了起来。第二，以贫困县考核机制创新为契机，促进考核机制与退出机制相结合；同时也倒逼了贫困县退出机制的建立和完善。

四、基于干部视角的制度设计评估

总体来看，基层干部对于贵州省贫困县考核机制较为认可，其指标设计、考核方式、结果运用也比较符合基层干部预期，对基层干部的扶贫攻坚工作也起了较大的推动作用。

(一)问卷总体情况

课题组在毕节市威宁县炉山镇、迤那镇，遵义市习水县三岔河乡、二里乡、寨坝乡5个乡镇进行了问卷调研，发放问卷80份，回收问卷78份，有效问卷78份。其中，县直部门工作人员17人，占样本总量的21.79%；乡镇工作人员62人，占样本总量的41.03%；村干部29人，占样本总量的37.18%。男性66人，女性12人。年龄最大的52岁，最小的23岁，平均年龄38.11周岁。

(二)对现行考核机制总体较为认可

从总体评价来看，基层干部对于现行贫困县考核机制较为认可。有93.58%的基层干部均认为现行贫困县考核机制合理，认为不合理的仅有2.56%，但也有3.85%的干部认为介于两者之间。

从对指标设计的总体评价来看，有84.62%的基层干部认为其所在部门的扶贫开发考核任务分解所占的权重比较合理，只有10.26%的基层干部认为其所在部门的任务分解所占比重不合理，无所谓的占2.56%，不知道的占2.56%。

(三)现行考核机制与干部预期比较符合

1.从指标体系来看，指标设计合理恰当，符合干部预期。有92.3%的基层干部选择了应该将扶贫成效作为扶贫工作的侧重点；有83.33%的基层干部选择了将基本生产生活条件和公共服务作为侧重点；有55.12%的基层干部选择了经济发展；选择扶贫资金投入和管理的有44.87%。贵州省各个扶贫考核制度符合基层干部预期，基本也是将扶贫成效作为扶贫工作最主要的考核内容。另外，基本生产生活条件和公共服务的选择也接近扶贫成效，从一个侧面也反映该内容的重要性。有关考核标准的差异化，有超过82%的基层干部认为应该针对不同县的不同实际，设定不同的标准。具体情况见下表：

表3　政府扶贫工作进行年度考核，您认为侧重点应该放在?(N=78)

数据来源：根据调研问卷统计汇总整理。

2.从考核的方式来看，考核组织和实施参与范围较广，与基层干部的预期高度一致。指标设计的两个问题，均与参与度有关。一个是考核如何实施，一个是考核是否应该听取贫困户的意见。对于考核应该如何组织，设定四个选项：上级主管部门根据数据情况考核、同事和下属评价、群众满意度评价、结合以上三项进行评价，有接近58.97%的基层干部选择了结合以上三者进行评价，可以看出基层干部认为考核的方式需要多方参与，相应的制度设计与其契合程度也比较高。具体情况见下表：

表4　您认为对政府进行考核应该如何进行组织？(N=78)

数据来源：根据调研问卷统计汇总整理。

在贫困人口参与方面，有96.15%的干部选择了需要贫困人口参与到贫困县考核机制中来，也凸显了目标群体在考核工作中的重要。

表5　您觉得贫困县考核，是否要参考贫困户的满意度?(N=78)

数据来源：根据调研问卷统计汇总整理。

3.在考核结果运用方面，结果运用适度、得当，较为符合基层干部预期。总体来看，贵州省贫困县考核结果初步与干部的使用结合了起来，也在初步探索考核结果与退出机制的结合，与干部的预期较为一致。但较为缺乏有关荣誉和物质激励手段，有相当比例的基层干部认为考核结果也应当和荣誉、物质奖励挂钩。具体情况如下：

(1)总体来看，有相当比例的干部认为考核制度应该与干部的使用结合起来，共有66.67%的干部认为贫困县考核应该和干部的升迁挂钩，现行考核制度与干部预期较为一致。

(2)对于奖励和惩戒两方面的预期，现行制度与干部预期有所差异。有关考核机制中激励机制部分的预期，在给予荣誉、提拔重用、现金奖励三个选项并没有显著的差异，分别是74.36%、82.05%、75.64%，具体情况见下表：

表6　您认为，对于考核结果优秀的，应该以以下什么方式进行奖励？(多选)(N=78)

数据来源：根据调研问卷统计汇总整理。

而有关惩罚机制的预期，基层干部基本认为考核的惩罚机制应该和荣誉惩戒、职务晋升结合起来，分别是53.85%和55.13%，只有2.56%的干部认为应当和物质惩戒(扣发工资)结合起来。具体情况见下表：

表7　您认为，对于考核结果不合格的，应该以以下什么方式进行惩罚？(多选)(N=78)

数据来源：根据调研问卷统计汇总整理。

(3)有相当比例的干部认为，贫困县考核机制应该与退出机制结合起来，共有89.74%的基层干部认为贫困县的考核应该和贫困县“摘帽”挂钩。

五、制度效果评估

总的来看，贫困县考核机制改革以来，对扶贫开发工作推动起了较为明显的作用，一方面，对基层干部本身的扶贫工作推动力度较大；另一方面，对贫困人口脱贫起到一定作用。

1.绝大多数基层干部认为扶贫工作考核机制实施以来，对扶贫工作推进作用明显，超过90%的基层干部认为扶贫考核机制实施以来，对扶贫工作起了很大作用或一定作用，其中48.72%的干部认为推进作用很大，有44.87%的干部认为有一定作用，只有6.41%的干部认为没作用或者起到消极作用。

表8　扶贫工作考核机制实施以来，对扶贫工作的推进作用(N=78)

数据来源：根据调研问卷统计汇总整理。

2.贫困县考核机制推动了驻村帮扶机制的实施。几乎所有的农户都知道自己的帮扶人姓名或者工作单位之一，有超过80%的农户二者都知道。说明通过对驻村帮扶工作的考核，驻村工作展开得更加有力。超过80%的农户(64户)得到了驻村帮扶责任人带来的扶贫项目。有70%的农户认为帮扶责任人对脱贫致富的作用非常大，有15.45%的农户认为作用比较大。总体来看，超过85%的农户认为脱贫责任人对其帮助很大。

表9　帮扶责任人对您脱贫致富的作用程度如何(N=51)

数据来源：根据调研问卷统计汇总整理。

3.总体来看，2014年户均收入大幅增加，但其增幅的主要贡献来自于扶贫项目，占到76.51%。有关家庭收入和支出变化情况的模块，主要考察考核机制实践创新以来，家庭收入和支出的变化。值得说明是，由于涉及跨年度的数据采集问题，农户很难较为精确回忆具体数据，因此，大部分数额都是估算，其中粮食收入和经济作物收入是根据其耕种面积和市场平均收益综合计算的。从结果来看，2014年户均收入出现了较大幅度的提高，其中主要贡献来自于扶贫项目，基本来自于能繁母牛的养殖收益和小额扶贫贷款的财产性收益部分。

表10　贵州省习水县入户调研农民增收情况部分(N=51)

数据来源：根据调研问卷统计汇总整理。

六、评估结论和政策建议

(一)总体评价

1.贫困县考核制度设计科学合理。(1)贫困县考核机制创新已经初步探索出相对完善考核制度体系。构建了贫困县、乡、村的层级考核制度体系以及对职能部门考核的条块考核制度体系，并通过构建各级干部、驻村工作队和驻村工作队员的考核制度体系，将与扶贫攻坚有关的各方面都纳入到了考核体系中来。(2)制定了较为科学的考核指标体系。基本能够立足贫困县实际，进行分类考核；突出了加快发展、科学发展的要求；指标导向科学、发展目标合理；着重围绕改善生活条件、提高致富能力，加大了民生改善、社会事业发展情况的有关考核指标所占的比重；开始注重有关生态文明建设的考核内容。(3)建立了科学、有效的约束机制。贫困县考核机制以考核领导干部和领导班子为核心，将贫困地区的扶贫脱贫作为主要考核对象，以考核结果作为领导干部培养和任用重要参考和依据，形成了很强的约束机制。

2.在考核方式、考核程序方面做了有益探索。(1)创新了考核方式。在考核方式上，各地也在法律、政策允许的范围内积极创新。(2)在考核结果运用方面做了有益探索，基本形成了把干部扶贫开发工作中的实绩作为选拔使用干部的重要依据的舆论导向。(3)倒逼了贫困县退出机制的改革，各地根据考核机制开始探索退出机制的建立。

3.产生了较好的制度后果。(1)推动了政府的扶贫开发工作。(2)推动了驻村帮扶工作。(3)一定程度上增加了贫困人口的收入。

(二)政策建议

尽管贵州省的扶贫考核机制创新取得了很大的成就，构建了完备的体系，形成了自己的特色，但仍存在问题：其一，乡镇面临的考核压力过大，部分扶贫攻坚任务明显超出了乡镇的工作能力范围。其二，部分考核指标的标准化程度还较低。其三，考核结果的运用程度与干部的预期仍然还有一定的距离，尤其对于广大一般干部，其相对迫切的荣誉和物质奖励还都较少。其四，考核机制的动态性和长期性还有待加强。其五，考核参与性不够强，贫困人口的参与，第三方考核评估等目前还比较缺乏。基于此，提出以下政策建议：

1.强化和理顺贫困县考核体制，建立专门的扶贫攻坚考核机构。现行的考核制度和内容有重复的部分，考核也有重复实施的内容，层级多，指标复杂，建议成立专门的考核机构，统一进行。

2.进一步完善贫困县考核体系和考核指标。首先，在提高指标标准化程度的基础上，平衡定量与定性指标的分布。基层很多工作在量化考核中很难显现出来，对一些确实难以量化的指标，应该在确定定性要求的基础上，按一定的比例转化为定量得分。其次，完善贫困县考核指标体系和考核目标的动态调整，根据贫困的发展变化，适时调整各类考核指标。

3.进一步完善考核方法和程序。首先，在考核目标的制定上，扩大参与范围。上级的扶贫攻坚目标在扶贫工作中往往会逐级放大，一方面导致基层压力过重，损害基层的积极性；另一方面还有可能放大上级的决策失误。因此在目标考核的制定上，要扩大参与程度，克服政绩考核的负面影响。其次，提高下级对上级考核所占的考核权重。在“压力型体制”和“锦标赛体制”下，出于政绩追求，基层很可能会出现一些短期行为，通过上评和下评的结合，能够一定程度上减少短期行为。第三，通过第三方评估提升贫困县考核机制和实施效果的真实性和认知度。目前扶贫工作中一些重点项目的过程和结果评估较为复杂，第三方评估可以在技术上解决这个问题，并且，第三方评估一定程度上更加客观、公正。

4.进一步扩大考核结果的运用范围。第一，进一步探索完善对普通干部考核结果的运用。贫困县考核机制结果的运用集中在党政领导干部考核，对于那些组织重点培养的干部来说，意义较大。但大多数干部承担的扶贫攻坚任务有限，其工作实绩也有限，所以目前考核结果运用的方式对一般干部来说影响并不大。因此，建议对于一般干部，把干部考核结果多与荣誉和物质奖励挂钩。第二，积极探索考核机制与退出机制相结合，扩大考核结果的运用范围。目前，各地普遍存在着争取戴贫困帽的现象，造成地区县之间的恶性竞争和道德风险。建议积极探索考核机制与退出机制相结合，在“摘帽不摘政策”的基础上扩大考核结果的运用范围。

[1]荣敬本. “压力型体制”研究的回顾[J]. 经济社会体制比较,2013(6):1-3.

[2]周黎安. 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]. 经济研究,2007(7):36-50.

[3]马克斯·韦伯.社会科学方法论[M].北京:华夏出版社，1999：185.

[责任编辑：赖力]

中国博士后科学基金资助项目“绿色减贫：贫困地区乡村治理转型研究”(2015M581008)；国务院扶贫办国际扶贫中心资助项目“贫困县考核机制研究”(15iprcc-r001)。

万君，法学博士，北京师范大学经济与资源管理研究院博士后，主要研究方向：乡村治理、贫困问题；张琦，经济学博士，北京师范大学中国扶贫研究中心主任、教授、博士生导师，主要研究方向：贫困问题。

F323.8;C913.7

A

1002-6924(2016)02-005-010