论国家级新区

郝寿义　曹清峰

(南开大学，天津　300071)



论国家级新区

郝寿义曹清峰

(南开大学，天津300071)

长期以来，各类特殊经济区是承担我国改革与发展任务的重要空间载体，国家级新区是我国特殊经济区发展的最新阶段。国家级新区的大量设立是国家在全面深化改革与经济新常态下为解决改革与发展问题采取的最新政策工具，其中，国家级新区在发展上的战略定位为国家重大区域发展战略支撑点与启动点，在改革上的战略定位为全面深化改革与推动制度创新的先导区；同时，与其战略定位相匹配，国家级新区表现出了带动与引领区域发展以及制度外部供给与内生创新相结合的特征。最后，破解当前国家级新区面临问题的关键在于选择合适的管理体制、实现融资方式的多元化与提高内生制度创新能力。

改革；经济新常态；国家级新区；制度创新

一、引言

自1992年上海浦东新区成为首个国家级新区以来，截止到2015年底，我国已设立了16个国家级新区，包括上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、四川天府新区、湖南湘江新区、南京江北新区、福州新区、云南滇中新区以及哈尔滨新区。在目前所有的国家级新区中，除设立较早的上海浦东新区与天津滨海新区外，其他14个国家级新区都是在2010年以后批复设立的。

国家级新区在短时间内的大量出现与我国改革与发展进入新阶段密切相关，当前我国改革与发展具有以下新特征：一是改革进入深水区与攻坚期。我国改革已由改革初期集中在经济领域的改革发展到当前涉及经济、政治、文化、社会和生态“五位一体”的全面改革阶段；同时，随着改革的全面深化，改革面临的阻力与难度也将进一步增大。二是经济发展进入“新常态”。与长期以来片面注重经济总量的发展模式不同，当前我国经济进入调结构、稳增长的新阶段，如何在具体区域层面实现这一目标需要新的政策工具的支持。三是改革问题与发展问题密切联系、相互交织。当前我国改革与发展中面临的问题都不是孤立的，发展中出现的问题需要改革来破解，而改革的深化则需要发展来保障，这使得当前改革与发展问题的解决需要新的系统化、集成化的政策工具。因此，国家级新区是国家为应对改革发展出现的新问题、新变化而推广的新的政策工具，从这个意义上讲，国家级新区的大量设立绝不是新一轮的投资热或短期的刺激政策，理解这一点需要从我国改革与发展的角度来理解国家级新区的内涵。

早期关于国家级新区的研究主要集中在上海浦东新区与天津滨海新区这两个新区，对其发展中的产业结构转变、利用外资以及相互间比较等问题进行了探讨。[1][2][3]2010年以后新的国家级新区大量设立，随着国家级新区的增多，现有研究也对国家级新区的一些共性问题进行了研究。从空间上看，国家级新区表现为在新的空间尺度上对区域空间生产进行了重构，而要实现区域空间生产体系的这种重塑，具体要从制度建构、治理重构、规划整合和财税安排等四个方面来入手。[4]同时，不同国家级新区的功能定位是有差异的，国家级新区具体可以分为国际竞争型、全国中心型、区域中心型和特殊战略型四类模式。[5]不同功能定位下国家级新区的发展策略也不同，对内陆国家级新区而言，在发展策略上要结合自身特点，在保护生态的前提下承接东部产业转型，与沿海地区形成差异化竞争优势，并结合优惠政策叠加优势来促进生产要素与人才的聚集。[6]另外，国家级新区管理体制和功能区设置对于国家级新区的发展有着重要的影响，现实中国家级新区的发展路径受其管理体制与功能区设置的共同影响。[7]具体来看，在国家级新区行政管理体制创新时，必须注意自身的特殊性、体制改革的渐进性、体制运行的高效性以及协调行政区与功能区四个方面。[8]

总的来看，现有研究注意到了国家级新区建设与发展中的一些重大问题，但目前研究仍然缺乏从整体角度对国家级新区的定位与特征进行明确的界定，这也使得研究中关于国家级新区基本性质的理解存在很大差异。例如有的研究认为国家级新区是综合配套改革试验区的重要形式，将改革的主体与手段混淆在一起；有的研究认为国家级新区仍然是传统开发区模式的延续，并且存在更大的“政策洼地效应”，忽视了国家级新区注重内生制度创新的基本特征。导致这些问题的原因在于没有结合国家级新区产生的特殊背景，对其定位、特征等进行进一步的解析。因此，本文从改革与发展这一宏观视角，将国家级新区的发展与完善放在我国特殊经济区的演变这一过程来理解，对国家级新区的战略定位与基本特征进行了解析，并对其发展中存在的问题提出了相应政策建议。因此，本文研究对于全面认识国家级新区建设的现实意义、推动相关研究的开展具有一定借鉴意义。

二、国家级新区的战略定位

国家级新区是我国特殊经济区发展的最新阶段，特殊经济区的定位包括经济增长极与制度创新增长极两方面；具体到国家级新区层面，其战略定位主要体现在国家重大区域发展战略的支撑点与启动点以及国家全面深化改革、推动制度创新的先导区两方面，下面进行具体介绍。

(一)特殊经济区的基本定位

特殊经济区是国家为实现特定目的，在一定空间范围内设立的实施特殊政策和管理手段的特殊区域。目前我国的特殊经济区包括经济特区、各类国家级经济技术开发区、高新区、海关特殊监管区(具体包括保税区、保税物流园区、出口加工区、保税港区、综合保税区与自由贸易区等)与国家级新区。尽管不同类型特殊经济区的功能各异，但总的来看，特殊经济区的定位可以概括为以下两方面：

1.经济增长极。特殊经济区是带动区域经济发展、实现国家区域经济发展战略的重要空间载体。由于特殊的政策与管理手段形成的比较优势，特殊经济区往往集聚了大量的经济要素，成为所在区域重要的产业集聚区，起到了增长极的作用。例如经济技术开发区在工业和外资集聚方面、高新区在高新技术产业集聚方面、海关特殊监管区在外向型经济集聚方面都发挥了重要作用。因此，特殊经济区的首要功能在于作为经济增长极在带动区域经济发展上的作用。同时，在我国区域经济发展战略的实施中，特殊经济区是重要的微观空间载体：首先，特殊经济区是区域经济政策的重要空间载体。我国相关区域经济发展战略都会配套相应的区域经济政策，由于特殊经济区是所在区域重要的产业集聚区，因此相关政策最终都会落实到特殊经济区上。其次，区域经济发展战略的某些政策直接体现为设立新的特殊经济区。例如，为了配合西部大开发战略的实施，我国在2000年批准了一系列西部地区的国家级经济技术开发区就属于这种情况。

2.制度创新增长极。特殊经济区是国家推动改革、制度创新的重要空间载体。在我国由计划经济向市场经济改革的过程中，特殊经济区利用其特殊的政策优势集聚了大量制度要素，在改革方面进行了大量制度创新，对于带动周边乃至全国的改革进程都有重要作用。例如早期以深圳为代表的经济特区在价格转轨，国企改革，土地、劳动力、资本、技术等要素市场建设都走在全国前列，并为全国改革提供了大量的经验借鉴；国家级经济技术开发与高新区在政府体制改革、投资软环境与硬环境建设、高新技术企业培育与孵化等方面进行了探索；各类海关特殊监管区在开放型、与国际规则接轨的市场体系建设方面也积累了大量经验。因此，特殊经济区的另一个重要定位是其作为制度创新增长极的作用，这也是由我国正处于转型阶段这一基本国情决定的。

根据以上特殊经济区的基本定位不同，可以将我国现有的特殊经济区分为两类：(1)单一型特殊经济区。单一型特殊经济区是指功能以相对单一的经济或制度创新增长极为主导的特殊经济区，包括发展初期的经济特区、各类国家级经济技术开发区、高新区、海关特殊监管区。例如，发展初期的经济特区在经济上主要以出口贸易为主，国家级经济技术开发区则主要以引进外资、促进产品出口、发展工业以及高技术产业为主，国家级高新区则主要以高新技术企业培育为主，各类海关特殊监管区则以扩大开放为主，因而单一型特殊经济区的功能都相对明确。此外，单一型特殊经济区在空间上仅占所在城市的一部分，因而面积相对较小。(2)综合型特殊经济区。综合型特殊经济区是指功能相对多样的特殊经济区，包括后期扩大到全市范围的经济特区与国家级新区。综合型特殊经济区的显著特点在于包含了多种单一型特殊经济区，因而其功能的综合性显著提高。同时，在面积上，综合性特殊经济区往往打破已有的行政边界，其行政级别与管理权限更高。两类特殊经济区的联系与区别具体如表1所示。

表1　不同类型特殊经济区的区别与联系

(二)国家级新区的战略定位

我国特殊经济区的发展经历了两个阶段：第一阶段以各种单一型特殊经济区为主，主要以促进经济总量发展与单一经济领域的改革为目的；第二阶段则以各种综合性特殊经济区为主，主要以发展方式转型与全面深化改革为目的。因此，国家级新区是我国特殊经济区发展的最新阶段，国家级新区在特殊经济区基本定位的基础上，进一步强化了自身的战略定位。

1.国家级新区是国家重大区域发展战略的支撑点与启动点。针对我国经济进入新常态的新形势，“十八大”以来，国家实施了三大国家重大区域发展战略，即“一带一路”、“京津冀协同发展”与“长江经济带”。区别于以往的区域发展战略，这三大国家重大区域发展战略的显著特点是打破了省级行政边界的束缚，呈现出明显的“整合特征”，例如“一带一路”涉及全国18个省，“长江经济带”覆盖11个省，“京津冀协同发展”包括3个省。因此，在更大的空间范围内实施区域经济发展战略需要首先明确战略的启动点与支撑点，国家级新区便起到了国家重大区域发展战略的启动与支撑作用。表2给出了国家级新区布局与三大国家重大区域发展战略相契合的内容。可以发现，国家在三大国家重大区域发展战略的关键节点上都设立了国家级新区作为战略的支撑点与启动点。

2. 国家级新区是国家全面深化改革、推动制度创新的先导区。随着我国进入全面改革阶段后，改革的难度、复杂性加大，此时仅依靠中央政府自上而下式的强制性制度变迁也不能满足改革的需要。因此，中央政府需要培育新的改革主体，以应对复杂的改革需求，国家级新区就是为了满足这方面的需要而大量推广的。目前所有的国家级新区都被赋予了改革的“先行先试权”，具体来看，国家级新区“先行先试权”的来源有两方面：第一类是依托已有的国家综合配套改革试验区获得的“先行先试权”，例如上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、四川天府新区、湖南湘江新区以及哈尔滨新区；第二类则是在设立时由中央直接赋予其某一领域改革的“先行先试权”，除第一类以外的所有新区都属于这种情况。因此，通过赋予国家级新区“先行先试权”使其成为新的改革主体，可以推动我国改革的整体进程，在促进面上问题解决的同时推动区域性问题的破解，这也是国家级新区作为制度创新增长极定位的具体体现。

表2　国家级新区的布局与三大国家重点区域发展战略

①根据2015年3月28日国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》整理。

三、国家级新区的基本特征

国家级新区的基本特征一方面是由其作为区域经济增长极与制度创新增长极的战略定位决定的，具体体现为带动所在区域以及引领周边区域发展；另一方面，国家级新区区别于以往特殊经济区的主要特征在于其制度外部供给与内生创新相结合的特征，这也使我国特殊经济区在不同发展阶段表现出了不同特征，下面进行具体分析。

(一)国家级新区的基本特征

1. 带动区域发展。作为所在区域的增长极，国家级新区的首要特征在于其能够推动破解所在区域的改革与发展问题，从而带动所在区域发展，具体可以包括以下两方面：

(1)解决不同发展阶段区域所面临的面上问题。由于我国内部不同区域发展差距较大，处于不同发展阶段上的区域面临的改革与发展问题不同，国家通过选取不同发展阶段上代表性的区域来设立国家级新区，从而针对该阶段区域的面上问题进行“先行先试”。根据国家级新区工业化的发展阶段，可以将国家级新区分为三类：一是工业化起步期，包括贵州贵安新区、云南滇中新区。处于该阶段区域的主要特征是工业基础薄弱，要实现对发达地区的赶超。二是工业化中后期，大部分国家级新区都处于这个阶段，包括天津滨海、重庆两江、浙江舟山群岛、甘肃兰州、陕西西咸、青岛西海岸、大连金普、四川天府、湖南湘江、南京江北以及福州新区。根据所处区位与比较优势不同，不同国家级新区“先行先试”的面上问题各有侧重，其中，天津滨海新区的目标是作为京津冀与环渤海地区高水平现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心的增长极，浙江舟山群岛、青岛西海岸新区则主要以所在区域海洋经济发展的增长极为主要目标，大连金普新区、哈尔滨新区则是引领东北地区全面振兴的重要增长极，甘肃兰州新区与陕西西咸新区则是作为西部重要的产业增长极，重庆两江新区与四川天府新区则分别作为西南内陆地区现代制造业、现代服务业与现代高端产业的增长极，湖南湘江新区则是作为长江经济带内陆高端制造研发转化和创新创意产业集聚增长极，南京江北新区主要作为长三角地区现代产业集聚的增长极。三是后工业化初期，包括上海浦东新区与广州南沙新区。其中浦东新区的定位是国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心，而广州南沙新区的定位则是打造粤港澳生产性服务业为主导的现代产业新高地。

(2)解决国家不同发展梯度区域所面临的面上问题。我国改革开放初期实施的区域非均衡发展战略使得我国内部形成了不同发展梯度，国家级新区的另一个重要目的在于解决不同梯度区域面临的面上问题。其中，位于率先发展区域的国家级新区包括上海浦东、天津滨海、广州南沙、浙江舟山群岛、青岛西海岸、南京江北新区以及福州新区，这些国家级新区主要是实现率先转型。另一方面，位于后发转型区域的国家级新区包括承接西部大开发战略、内陆开放与东部产业转移的重庆两江、陕西西咸、甘肃兰州、四川天府、贵州贵安、云南滇中与湖南湘江新区，引领推动东部老工业基地转型的大连金普新区、哈尔滨新区。

2.制度外部供给与内生创新相结合。国家级新区都是首先由地方政府向中央政府申请然后由中央政府批复设立的，因此国家级新区的设立具有自上而下与自下而上决策相结合的特征。虽然，后期设立的单一型特殊经济区例如高新区、经济技术开发区等实际上也需要国家审批的，但单一型特殊经济区享受的国家优惠政策由国家直接供给，且同一类型单一型特殊经济区享受的政策基本是相同的；而不同国家级新区享受的国家优惠政策力度相对较小且存在很大差异，这主要是因为国家级新区目的在于解决面上问题与地方区域性问题相结合，具体来看：

(1)弹性的外部制度供给。在制度外部供给上，国家并不会将现有政策全部给予国家级新区，而是根据国家级新区承担的国家战略目标与其面临的具体区域性问题，将现有政策选择性地打包给新区，从而使国家级新区的外部供给存在很大的弹性特征。这种制度外部供给方式导致了两方面的结果：首先，国家级新区享受的国家优惠政策力度逐渐变小。从优惠政策力度最大的财政、税收减免政策来看，设立最早的上海浦东新区政策优惠程度最大(享受经济特区的九项优惠政策、经济技术开发区的十项优惠政策以及自身独有的五项政策)，天津滨海新区及以后设立的国家级新区所享受的优惠政策力度下降，大部分2010年后新设立的国家级新区已经没有直接的税收减免政策，而取之以建设用地指标、项目开发建设、人才支撑等间接的支持政策。这一方面是因为国家级新区内部包含的特殊经济区已经享受了优惠政策，另一方面是因为我国已经由初期的非均衡发展战略转变到强调区域均衡发展的总体发展战略阶段，通过制造“政策洼地”方式来促进区域经济发展的做法正在逐渐减少。其次，在所享受的优惠政策中，国家级新区的独占性下降。在大部分国家已经给予的新区的优惠政策中，也并非只有国家级新区才能享有，其他地区也可获得。例如，西部地区的重庆两江新区与甘肃兰州新区都享受到了西部大开发的优惠政策，这便是根据国家级新区所在区域的具体特点给予的优惠政策，但该政策并非由国家级新区独占，西部地区都可以享受。

(2)内生的制度创新。国家级新区的内生制度创新特征主要体现具有“先行先试权”，由表3可以发现，所有国家级新区都通过依托原有的国家综合配套改革试验区或者中央政府的直接授权承担了某一领域的改革任务。注意到，上文提到我国目前改革与发展问题交织在一起，我国之前设立的国家综合配套改革试验区主要以改革为目的，而国家级新区的设立则将改革与具体的区域发展结合在一起，而且国家级新区往往处于所在地区相对发达的经济区域，从而有助于统筹破解改革与发展中的难题。

3. 引领周边区域发展。国家级新区作为所在区域的增长极，由于其包括不同的单一型特殊经济区，因此实际上国家级新区是多个增长极的集合。目前所有的国家级新区都包含有数量不一的单一型特殊经济区，发展比较完善的上海浦东新区、天津滨海新区与广州南沙新区包含了目前所有类型的单一型特殊经济区。因此，国家级新区集聚经济的发展水平更高，因而对周边区域的扩散效应也更加明显。同时，国家级新区作为制度创新的增长极，也会通过制度的外溢影响到周边区域，从而引领周边区域的制度变迁。

由于国家级新区意味着更大的市场范围，市场的扩大会使得区内分工水平提高，此时会出现经济的再集聚过程，即在原有基础上实现产业结构的升级、发展方式的转型，而在此基础上新一轮扩散效应也会引领周边区域的转型与升级。

(二)不同阶段特殊经济区基本特征的演变

通过对国家级新区特征的分析，我们可以发现在不同阶段特殊经济区的基本特征发生了很大变化，具体如表4所示。可以发现，相对于第一阶段，以国家级新区为代表的特殊经济区在第二阶段发生了三方面的变化：

1.在特殊经济区制度优势的来源上，第一阶段的特殊经济区制度优势主要来源于国家外部供给的各项优惠政策，例如经济技术开发区在引进外资、关税与所得税减免、财政上的优惠与补贴政策，高新区内的高新技术企业在税收、出口方面也享受很大优惠，各类海关特殊监管区在退税、免税上的优势都是由国家直接赋予的，而国家级新区的政策优惠力度已经明显下降，其制度优势则主要是“先行先试权”带来的改革红利。

表3　国家级新区的先行先试权

表4　不同阶段特殊经济区的特征演变

2.在优惠政策的性质上，第一阶段特殊经济区的优惠政策主要限于特殊经济区内，区外无法获得同样的优惠政策；而国家级新区的优惠政策大都属于现有政策的叠加，其他区域本身早已经享受到这种优惠政策。

3.在功能上，特殊经济区已经由第一阶段单个的经济与制度创新增长极发展为第二阶段演变多个增长极的集合，这也使得国家级新区作为增长极的集聚与扩散效应更加明显。

四、国家级新区存在的问题与解决对策

当前国家级新区面临的主要问题包括管理体制、资金以及制度优势来源三方面，而这三方面问题破解的关键在于根据新区的具体发展阶段，选择合适的管理体制与多元化的融资方式，并通过积极融入国家战略以及新区内的不同特殊经济区的协同制度创新形成新的制度优势。

(一)国家级新区面临的问题

1. 管理体制问题。从目前发展最充分的上海浦东新区与天津滨海新区管理体制的发展来看，都经历了领导小组(开发办公室)——管委会——建制政府的演变路径。总的来看，目前国家级新区的管理体制分为三种类型：(1)全政府型。即国家级新区的管理机构属于一级建制政府，典型的有目前的上海浦东新区与天津滨海新区。(2)管委会型。即通过建立作为上级政府派出机构的管理委员会来指导与协调区内事务，因而具有一定的自组织特征，例如重庆两江新区、陕西西咸新区与贵州贵安新区等就是采取的这种形式。(3)政府与管委会合一型。即在新区内同时保留建制政府与管委会两套管理机构，一般采用“一套班子、两套牌子”的形式，采用这种管理形式的有浙江舟山群岛新区、广州南沙新区与青岛西海岸新区。不同类型管理体制的优缺点如表5所示。

表5　不同国家级新区管理体制的优劣势

总的来看，无论采用哪种管理体制，国家级新区本身的特点使其面临着三个矛盾：(1)国家级新区与原有行政区划的矛盾。由于国家级新区往往都打破了原有行政区划，有的甚至突破单个城市的界限，因此存在新区与原有行政区管理机构之间的协调问题。(2)新区内部功能区与行政区之间的矛盾。国家级新区内部都包含了大量单一型特殊经济区(新区的经济功能区)，因此也存在新区内部经济功能区与行政区之间的协调问题。(3)新区经济职能与社会职能之间的矛盾。国家级新区的主要目的仍然是经济发展，但新区面积的扩大使其承担的社会管理与服务职能也逐渐加重，因此如何协调好经济与社会职能对国家级新区的管理机构也是一个挑战。

2. 国家级新区开发建设的资金问题。国家级新区相关配套设施(投资硬环境)的开发建设需要大量资金支撑，但目前新区的投融资面临着以下问题：(1)传统土地开发投融资模式受限。无论是早期经济技术开发区的“滚动开发模式”还是浦东新区的“小区开发模式”，其核心都是利用土地来融资。尽管国家给予了国家级新区一定的土地政策，但长期仍然面临着新增建设用地指标紧张的问题；此外，土地融资数量容易受房地产市场波动的影响，这使得依靠土地融资具有较强的不稳定性。(2)来自中央的资金支持下降。早期的经济特区、国家级经济技术开发区与高新区、浦东新区等在发展初期都享受到了国家财政补贴政策，规定在一定期限内(一般是五年)的新增财政收入全部用于新区建设，此外在信贷方面也给予相应支持。但2010年后新设立的11个国家级新区中，除西部地区的新区外，中央政府对其他新区都没有提供直接的财政补贴政策，这使得国家级新区更多的需要靠自身来筹集开发建设资金。(3)当前我国地方政府债务负担较重。近年来我国地方政府的债务总额不断扩大，而国家级新区的建设将进一步加剧地方政府的财政负担，仅依靠地方政府进行国家级新区的开发建设也面临着较大的资金压力。

3. 制度优势来源问题。传统特殊经济区的制度优势主要来自中央政府的优惠政策供给，而目前从国家级新区的优势来看，其最大优势在于“先行先试”带来的改革红利，因此地方政府必须转变传统的特殊经济区发展思路，将工作的重心转移到如何充分利用国家新区的“先行先试权”来提高新区内生制度创新能力这一方向上来。这需要地方政府在政府职能、管理体制等方面的改革做出成效，这样才能充分激发不同主体的创新动力，但行政管理体制改革受既得利益群体的影响最大，也是目前我国改革进展最慢的领域，这对地方政府而言是一个很大的挑战。此外，另一个值得警惕的问题在于防止国家级新区的建设成为新一轮的投资热，走传统上仅注重短期经济总量增长的老路，这也与国家批复设立国家级新区的目标相悖。

(二)对策与建议

1. 根据国家级新区的具体战略定位与所处阶段选择合适的管理体制。任何一个新区管理体制都存在其优点与不足的地方，因此解决国家级新区管理体制问题的核心是根据新区承担的具体战略定位与所处发展阶段选择合适的体制，尽量扬长避短。具体来看，对于发展初期阶段的国家级新区而言，由于其经济开发任务较重，因此管理体制应采用效率相对较高的管委会型或者管委会与政府合一型(这种情况适合新区与原有行政区划重合的情况，例如浙江舟山群岛新区涵盖了整个舟山市全境，就不涉及行政区划的调整)；在成熟阶段，随着初期各项经济开发任务的逐渐完成，新区的社会管理与服务需求逐渐增大，此时可以采用全政府型的管理机构，使国家级新区成为一级完整的建制政府，以充分发挥对区内经济与社会事务的管理职能。

在新区内部功能区与行政区的协调上面，从设立最早的上海浦东新区与天津滨海新区来看，主要存在两种模式：一是分离型，即功能区承担经济功能，行政区主要承担社会职能。例如2009年后滨海新区通过设立三个城区管委会行使社会管理职能(但保留经济职能)和九个功能区管委会来承担经济管理职能，2010年后的浦东新区也是由功能区行使经济管理职能，而新区下属街镇则由新区政府直接领导，与功能区管委会互不隶属，承担社会管理职能。二是综合型，即由功能区同时承担经济与社会管理职能。2005年后浦东新区实施的“区镇联动”，就是由新区政府委托功能区管委会对邻近街镇履行相应的行政管理职能，但两者在行政区划上仍然是不同的。在具体模式的选择上，本文建议在国家级新区发展初期阶段，可采用分离型，使功能区集中精力发展经济；在发展成熟阶段，可以通过行政区划调整的方式使功能区成为一级政府，并实现对新区的全覆盖，彻底解决新区内部各功能区与原有行政区的协调问题。

2. 加强国家级新区建设的产业支撑与融资方式的多元化。早期的特殊经济区发展过程的模式是先由政府主导进行基础设施建设，再进行招商引资，由于国家级新区的面积较大，如果继续按照这种传统模式进行发展，一方面会面临资金筹集上的困难，另一方面非常容易导致基础设施的过度建设与低利用率。因此，国家级新区必须一开始按照“产城融合”的思路来进行开发建设，充分利用已有的集聚经济优势进行开发建设。另一方面，国家级新区的建立需要多元化的融资体制，在当前地方政府财政压力加大与中央政府财政支持力度下降的情况下，积极引入社会资本投入到国家级新区的开发建设中，例如PPP(Public Private Partnership，公共私营合作)融资模式，就是一种引进社会资本参与基础设施建设的有效制度设计。

3. 积极融入国家战略、强化特殊经济区的协同制度创新能力，形成新的制度优势。国家级新区形成自身制度创新优势的关键在于两方面：(1)充分发挥国家级新区作为国家重大区域发展战略支撑点与启动点的作用，获取政策叠加优势。积极融入到国家战略一方面可以使得国家级新区在全国范围内确立自身发展定位，谋求更大发展空间，另一方面可以通过与国家重点发展战略叠加的优势获取更多的改革权，从而优先享受改革红利。(2)强化国家级新区的内生制度创新水平。相对于其他区域，国家级新区在制度内生创新能力上的最大优势在于其内部包含了大量国家级经济技术开发区、高新区、海关特殊监管区等单一型特殊经济区，这些特殊经济区在经济发展水平、管理体制方面都要优于其他区域，受传统体制影响较小，可以有效承担作为改革主体的任务。因此，通过有效整合新区内不同特殊经济区的制度创新资源，针对不同领域的改革与发展问题开展先行先试，可以形成系统化的协同创新机制，从而提高国家级新区的内生制度创新水平。

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[责任编辑：申凤敏]

郝寿义，南开大学城市与区域经济研究所、中国特色社会主义经济建设协同创新中心教授、博士生导师，主要研究方向：区域经济学；曹清峰，南开大学城市与区域经济研究所博士生，主要研究方向：区域经济学。

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