供给侧结构性改革的几个关键性问题

刘世锦

去产能是当前和今后一段时期供给侧结构性改革的一项主要任务。当前，社会上对去产能的认识还存在一些似是而非的看法，需要予以澄清。

中国经济正处在增长阶段的转型期，与过去的高速增长期相比，观察和评价近几年经济形势的角度应有所不同。相对过去而言，在转型期，经济增长的问题有所增加，并且出现了许多新问题。中国政府已经或正在解决这些问题，并且守住了底线、稳住了阵脚，结构转型的几个主要指标，包括消费、服务业、内需等，出现了具有长期意义的转折性变化。

供給侧改革迫在眉睫

中国的经济改革从来是问题导向的。供给侧改革以解决中国经济运行和发展中面临的要害问题为主要任务。

近年来，中国经济的经历和经验，对全球发展，特别是对发展中国家的转型而言，具有重要意义和参考价值。这个时期，比拼的是中国经济的发展韧劲，考验的是政府应对困难和风险、解决问题的能力，显示了中国独特的制度优势。

与过去相比，经济实现同样或低一点增长速度的难度更大，要求的综合素质更高，也更为可贵。要摆脱这种困局，首要任务是高度重视并大力度减产能，同时，解决其他领域“低效率洼地”问题。而需求侧政策在解决上述问题中具有一定的局限性，因此，供给侧改革的必要性、紧迫性逐渐凸显。

推动结构性改革，特别是供给侧结构性改革，所要解决的“三去一降一补”问题，是转型中的硬骨头。下决心啃这些硬骨头，将会从根本上提高中国经济效率，增强中长期增长动力和竞争力。

关于以供给侧改革释放需求潜力，笔者有以下两点建议。

一是切实放宽基础产业、服务业准入。美国竞争战略专家迈克尔·波特写过一本名为《日本还有竞争力吗》的书，他认为日本高速增长期后存在着“二元经济”，一个是高度对外开放、竞争力很强领域；另一个则是面对国内市场、封闭性强、竞争力差的领域，包括贸易、物流、运输、通讯、金融等领域，加大了整个经济的运行成本。他提出，日本经济要走出困境，必须下决心对后一个领域进行以竞争为基础的变革。

中国目前也存在同样问题，有的方面更为突出。前几年注重“放小”，在改革商事制度、小微企业进入便利化方面取得很大成绩。下一步应该在“放大”上开个口子，以推进标志性的改革。关键是在行政性垄断问题突出的基础产业、服务业领域，不妨引入以民营资本或行业外资本为主的投资者。

例如，在电信行业引入一个以民营资本为主的基础电信运营商，增强电信行业的竞争性，迫使电信行业主动降低资费。中国作为全球规模最大的电信市场，理应成为全球资费最低的市场。资费降低，将会带动需求增加。发展有竞争力的“互联网 ”产业，也需要尽可能降低电信基础设施成本。同时，这项改革也将带动投资增加。在国有资本为主的领域中，引入一些民营资本，也属于一种行业内的混合所有制改革。这种能够提高行业效率的投资，是当前供给侧改革最需要的。

二是更大范围内实行加速折旧政策。从国际经验看，这也是为数不多的比较成功的政府产业政策。近几年，中国政府相继推出这方面政策，建议下一步除少数产能严重过剩行业外，更大范围内推广加速折旧政策，做好宣传，使政策能落到实处。这项政策相当于为企业减税，有反周期效应，同时，有利于扩大设备投资需求，推动产业升级。

去产能是供给侧改革的主要任务

去产能是当前和今后一段时期供给侧结构性改革的一项主要任务。当前，社会上对去产能的认识还存在一些似是而非的看法，需要予以澄清。

1.去产能并不会降低经济增速。有一种观点认为，去产能会降低增长速度，这种看法不符合实际，有点似是而非。比如，目前钢铁行业产能（包括已有和在建的）可能在12亿吨左右，去年的产量是8亿吨；煤炭（包括已有和在建）产能50亿吨左右，去年产量是37亿吨。该类产能过剩比例都在30%以上，并且这些行业目前基本上以销定产，不断压缩库存。这样看来，去产能并不会影响产量。

目前，上述行业的主要问题是由于过剩产能导致产品价格被压制。PPI（生产者物价指数）已经是40多个月负增长，煤炭、钢铁等行业负增长幅度为-20%以上。相应的，企业出现大面积亏损，之前行业中的佼佼者也都出现一定程度的亏损，比如，钢铁行业中的民营企业沙钢、国企宝钢，也都开始亏损。加之，银行和地方财政的风险持续加大，某些地方可能出大的问题。因此，只有实质性的去产能、物理意义上的去产能，才能使PPI和利润逐步回升。去产能影响的不是产量，而是价格和利润；不会影响增长速度，而是减亏损、提效益。

我们估计，中国经济新常态下的这一轮大调整，有较大可能性在今年下半年或明年上半年触底。但关于触底的判断是有条件的，主要看三个指标：需求侧是投资增长速度趋稳，供给侧则是PPI趋稳并由负转正，工业企业利润增速由负转正。后两个指标很大程度上取决于去产能的力度和进度。所以，去产能迫在眉睫。

2.去产能的关键是解决再就业问题。有人认为，出现产能严重过剩，有结构问题，有体制问题，主要或最难办的是体制问题。这里说的去产能，主要是指去除重化工业的过剩产能。事实上，中国近几年来经历重大调整的还有出口行业。出口行业由过去年均增长20%-30%，到去年负增长，回调力度非常大。也发生了一些企业由于经营困难而关闭、转到越南等地甚至“跑路”的现象。出口行业由于以民营外资企业为主，一般不会亏本生产。在重化工业领域，如煤炭行业，内蒙、山西等地亏损的民营企业基本都倒闭，亏损却继续生产的僵尸企业，大都是国有企业。

一种说法是，国有企业要履行社会责任。这就回到了20世纪90年代后期的一个争论，政府到底应该为这些僵尸不断供血，还是应该断臂求生，将企业释放出去？结论显而易见。所以，当前去产能很大程度上是一个深化国企改革的问题。必须以改革的思路和办法，而不能是救助照顾的办法去产能，重点要解决好人的问题、债的问题、资产重组问题，特别是股权结构、治理结构问题。

当前，需要警惕的一种倾向是，把体制问题并未解决或者是问题相当严重的大国企，用“拉郎配”的办法捏在一起搞重组。这种办法既不能解决已有问题，并且会引出更多问题。

一个相关的建议：把产能严重过剩行业的国有资本，划归地方社保基金，重点解决去产能过程中人的安置和再就业问题。央企的国有资本，也可以划归地方，因为企业职工大部分在地方，此举也有利于央企和地方政府的協调合作。

3.去产能的成效取决于机制。去产不能只喊口号、下指标，要有切实管用的机制。去产能实际效果如何，很大程度上要看有没有好的机制。在顶层设计上要有创新，不能套用过去计划经济色彩浓厚的办法，要给地方更大的创新空间。

关于去产能的良好机制，可以借鉴碳排放权交易的思路和办法。简单而言，就是“确定总量，分配配额，允许交易，奖励挂钩”。具体来说，就是国家提出某个行业去产能总量指标，按现有产能分配到各省，奖励措施与实际减去的产能挂钩，同时允许配额交易。这样，竞争力强的地区和企业，可以把自己的配额卖给竞争力差的地区和企业。竞争力强的地区和企业可以不减或少减，竞争力差的地区和企业则可以多减，同时得到配额交易的补偿。

这种方法有三个好处：一是有利于完成去产能总量目标；二是符合优胜劣汰的市场规律；三是竞争力差的地区和企业能获得更多补偿，提高去产能积极性。建议在制定具体去产能方案时，考虑这种思路和做法。可以先通过搞试点，在效果好的情况下向全国推广。但是，这种办法也遭到很多人的质疑，认为其过于理论化、理想化。实际上，我们通过实地调研发现，唐山等地在钢铁去产能中有类似的思路和做法。国家层面可以尝试，省和市一级也可以考虑。政府应该给予企业一定的空间，鼓励其增强去产能的积极性。

此外，需要明确的是，目前产能严重过剩的行业，包括钢铁、煤炭，去产能成功后，仍然有巨大转型升级潜力，在全球范围内可以成为有竞争力的产业。比如，目前中国企业的装备制造能力和技术在全世界名列前茅，人力资本也在不断增加，特别是产业链优势明显。能否让中国企业在国际市场上充分发挥这些比较优势，关键在于如何用市场经济的办法优化资源配置。

4.对去产能要采取果断措施，在一定时间内取得实质性进展。理想办法是通过市场化的优胜劣汰挤出过剩产能，但在现有体制条件下，尤其对国企占主导地位的重化工业领域，市场机制作用有限，需要政府积极而正确地发挥作用。这里所说的“正确”发挥作用，是指政府要为市场在资源配置中起决定性作用创造条件。比如，上文提到的“确定总量，分配配额，允许交易，奖励挂钩”办法，体现的就是政府、企业、市场协同推进去产能的思路。同时，政府要在解决“人”和“债”问题上出台得力政策，如将部分国有资本转入社保基金，解决职工安置问题，对相关银行坏账允许核销等。同时，要推动优势企业主导的市场化的兼并重组。

此外，应进一步放宽行业准入，加快行政性垄断行业改革；加快城乡之间土地、资金、人员等要素的流动和优化配置；加快产业转型升级，促进精致生产；在尊重创新规律的基础上培育创新环境。这些重点领域改革，集中于要素市场，将是供给侧改革的主战场。

总之，要通过加快推进要素市场改革，一方面淘汰过剩产能、低效无效要素；另一方面，使有竞争力的、创新的要素能进来，通过生产要素的进一步解放、流动和优化配置，攻占经济生活中仍然随处可见的“低效率洼地”，形成全面提高要素生产率的新格局。

企业盈利水平是考核供给侧改革成效的重要指标

在供给侧结构性改革中，企业盈利水平是需要特别关注的核心指标。中国经济转型，一定意义上是企业盈利模式的转型。增长速度和效益的关系相当复杂，在特定增长状态下，存在一个最优结合点。上述分析表明，存在严重过剩产能的较高增长速度，将会降低企业利润，这就存在着稳增长与稳效益的矛盾。只要企业盈利处在一个正常或改进的状态，增长速度高一点或低一点就不会成为很大问题。也可以说，与企业好的盈利状态相对应的速度就是一个合理的、好的速度。

我们曾经提出过“企业可盈利、就业可充分、财政可增收、风险可控制、民生可改善、资源环境可持续”的“六可”目标，其中核心是企业可盈利，这也是实现其他几个目标的保障。供给侧改革是否深入并取得成效，企业盈利水平将是一个关键的度量指标。（作者系国务院发展研究中心原副主任、研究员）