公共资源招投标管理电子化

刘一

摘 要：尽管存在种种不足，我国公共资源招投标管理仍然取得了一定的进展。科技防腐以统一公开的公共资源交易制度、明确的信息公开制度和系统的电子招投标管理体制为基础，通过评标专家智能选用、评标过程电子监督和评标追踪监督等科技防腐措施探索了公共资源招投标管理的新机制。

关键词：科技防腐；公共资源；招投标管理

中图分类号：D630.9 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）08-0059-03

公共资源是整个国民经济和社会发展的重要支柱，而公共资源交易是对其再配置的方式之一，关系公共资源配置效率和公众切身利益。在从计划经济向市场经济转变的大环境下，招投标逐渐成为我国公共资源交易的主要方式。尽管我国公共资源招投标管理体制建设时间很短，管理体制结构（秦伟彬，2009）[1]、法律依据和职能定位（马双利，2011）[2]、招标过程（林亮，2008）[3]、信息共享（肖俊才，2012）[4]、监管体制建设（邱安民，2013）[5]等方面存在一定问题。但2002年以来，公共资源招投标管理制度建设步伐加快，部分省市以科技防腐为核心，进行公共资源招投标管理体制创新（纪杰，2013）[6]，取得了显著效果。

一、公共资源招投标管理的进展

以《招标投标法》（2000年起实施）、《政府采购法》（2003年起实施）的颁布和实施为法律基础，我国公共资源招投标管理取得了一定的进展。

（一）公共资源招投标平台普遍建立

以2002年浙江省绍兴市建立全国第一个地级市集中统一招投标平台为起点，公共资源招投标平台已在全国各地普遍建立。到2015年10月，统一规范的公共资源交易市场有一千六百多家，“省级公共资源交易中心数量达到17家……三百六十多个市级公共资源交易中心也已经成立。县级公共资源交易中心更是达到了一千二百多家。”①

此外，我国公共资源招投标平台基本形成了“一委、一办、一中心”的招投标平臺管理模式。公共资源交易管理委员会负责相关重大事项决策与协调，公共资源交易管理委员会办公室是公共资源交易管理委员会的常设机构，负责交易监督和管理交易活动，而公共资源交易中心则是招投标实际操作平台。但各地“一委、一办、一中心”的职权划分并不是整齐划一的。根据职权划分内容，大致可分为：“管理监督统一，与办理分离”模式；“管理办理统一，与监督分离”模式；“管理办理监督统一”模式[7]。

（二）法律依据更为充分

我国公共资源招投标管理相关的法律依据更为充分。《政府采购管理暂行办法》对政府采购制度建设及操作规范做出了系统的规定。《政府采购合同监督暂行办法》和《政府采购招标投标管理暂行办法》，分别规定了对政府采购合同的监督规则和对招标过程的管理和监督方案。2003年，《中华人民共和国政府采购法》正式实施，将公共采购制度提升到法律地位。我国政府还先后出台《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府采购信息公告管理办法》《政府采购供应商投诉处理办法》《政府采购代理机构资格认定办法》《政府采购评审专家管理办法》《集中采购机构监督考核管理办法》等配套规章制度，与《招投标法》和地方政府采购条例或规章，共同形成了中国公共资源招投标管理制度的雏形。2014年，《中华人民共和国政府采购法实施条例》获得通过，该条例对政府采购过程的招投标管理内容进行了详细、具体的规定。

（三）招投标管理电子化

科技手段成为我国公共资源招投标管理的重要方式之一。部分省、市（重庆、河南新乡）实行招投标全程监督、随机抽取评标专家，引入电子辅助投标系统，加强公共资源招投标过程防腐；四川眉山、浙江宁波、浙江温州还在尝试招投标保证金线上管理和全程电子化办公。语音系统自动通知评标专家、短信确认平台、异地评标等科技防腐机制得到了有效应用，成为公共资源招投标防腐中一种重要的新机制。

二、科技防腐的制度基础

科技防腐是以信息技术手段减少招投标过程人工参与导致的主观性和随意性。但信息技术本身不具备防腐功能，以制度为基础，使信息技术替代人工环节才是科技防腐的关键所在。公开统一的公共资源交易制度、明确的信息公开制度和系统的电子招投标管理体制是科技防腐的核心制度基础。

（一）公开统一的交易制度

科技防腐以进入各省、市公共资源交易中心的招投标项目为主要监管对象，而“统一进场、集中交易”将监督对象和监督主体纳入统一的交易市场就是科技防腐发挥有效作用的基础。各省、市通常根据“统一进场、集中交易”的原则对必须统一进入交易市场，集中进行交易的项目类型或规模进行明确规定。以青海省为例，其《青海省公共资源交易中心进场交易实施意见》规定“工程建设招标投标、政府采购、药品采购、国有产权和矿业权交易”不得场外交易，必须进入交易中心以公开招标方式进行。

（二）有效的信息公开制度

科技防腐的核心机制是减少人工参与的主观性和随意性。如果说以科技智能替代人工参与是实现科技防腐的一个重要方面，而将自由裁量环节置于充分监督之下则是减少主观性和随意性的另一个重要方面。以信息公开制度为基础，借助网站为主的电子信息公布平台，引入多样化的监督主体是增强监督力量的一个重要方面。以招标信息发布为例，国家计委根据授权“指定《中国日报》《中国经济导报》《中国建设报》《中国采购与招标网》为发布依法必须招标项目的招标公告的媒介”，①旨在扩大信息公布力度，引入更多的竞标主体。除此之外，各省市常常还会另外指定地方媒体以更为针对性地引入竞标主体。江西省则规定除国家计委指定媒体外，“还可在省发改委指定的《江西日报》《信息日报》《江南都市报》和《江西省招标投标网》三报一网发布招标公告”。②而以音视频、远程实时交互等信息技术为基础对评标过程进行全程电子监督，建立透明化的监督方式，则是使自由裁量权受到更多监督的另一个重要方面，这不仅使监督信息更为丰富，也使科技防腐机制更为严谨和科学。

（三）电子招投标管理体制

以评标专家智能选用机制、评标过程电子监督机制和标后追踪监督机制尽量隔离评标专家与投标人非正常接触，减少评标专家主观随意，完善标后监督均是以系统化的电子招投标体制为基础。诸如评标专家电子库是自动抽取、语音通知评标专家、指纹签到等机制发挥作用的基础；电子辅助评标则是以工程量清单电子文件和工程量清单电子报价表为基础；而电子报价和竞标则是以系统的供应商电子库、采购商电子库和电子招投标管理系统为基础。而规定投招标环节各种操作权限和时限的行政规章则使各种信息技术形成系统化的科技防腐机制。诸如，宁波市规定评标专家随机自动抽取须于开标前2-24时内进行，以较短且合理的时限规定缩小腐败空间；上海市规定须于开标前半小时内密封打印专家名单，也是以时限规定缩小腐败空间；同理，规定评标专家、招标人等相关人员登录权限和时限则是以制度为基础将信息技术融入科技防腐机制。

三、公共资源招投标中的科技防腐

随着信息水平不断提升、公共资源招投标制度不断完善，以科技手段为核心的科技防腐机制普遍应用。从内容来看，科技防腐机制主要包括评标专家智能选用机制、评标过程电子监督机制、标后追踪监督机制。

（一）评标专家智能选用

长期以来，评标专家抽取名单泄露成为公共资源交易滋生腐败的重要源头。评标专家电子化管理系统以机器智能减少评标专家聘用过程人工参与环节，缩减了滋生腐败的空间。评标专家智能聘用机制实现了评标专家库电子化、评标专家自动抽取、评标专家智能聘用和专家名单密封打印。

1.评标专家库电子化。评标专家库电子化是实现后续电子化管理的基础，也是排除人为干扰因素，减少腐败空间的基础。评标专家库电子化指将可用评标专家各分类信息以电子化形式存储并汇总为评标专家库。以数字形式按照专业、单位等分类标准收录不同领域的评标专家信息的专家库，为此后评标专家自助抽取、智能通知和异地确认提供了基础，也为跨省、市地区的专家共享，提取异地专家提供了条件，能够增强评标专家公正性和中立性。

2.评标专家自动抽取。以评标专家电子库为基础，使用计算机在符合评标条件（回避条件、专家类型等）的专家中自动、随机抽取，不仅能够减少人工参与空间，还节省了人力，提高了工作效率。以浙江宁波市为例，其管理系统在评标2-24小时内，由自动实施回避的电脑系统在专家库中随机抽取评标专家；③而浙江杭州的公共资源招投标过程还会在评标前由招标人再次进行评标专家回避确认工作。

3.评标专家智能选用。人工拨打电话通知被抽取专家一直是专家名单泄露的根源之一。评标专家智能选用则由电脑系统以语音、短信等去人工化方式通知被抽取专家，记录专家参评确认信息。以重庆和上海为例，其电脑系统以智能语音电话自动通知被抽取专家，而评标专家通过短信平台确认是否参与评标，确认参与名单则由电脑系统记录，最终于规定的开标前期间内产生评标专家选用名单，减少了人为干扰的空间。

4.专家名单密封打印。打印技术的进步也为科技防腐提供了重要支持。以密封打印为基础，评标专家名单生成后以密封函的形式打印，及至有權主体使用评标名单时，确认密封完好才开启评标专家名单，成为确保评标专家名单保密性的重要手段之一。以上海市为例，评标专家管理系统于开标前半小时内生成评标专家名单，并以密封函形式打印，由有权主体（招标、采购人代表）提取和使用。

（二）评标过程电子监督机制

对评标过程的电子监督主要包括对评标场所的监督，对评标内容的监督和远程异地评标。

1.评标场所的电子监督。对评标场所的监督首先是对评标室出入人员的监督。部分省、市仍然通过传统的证件检查等方式进行出入监管，而宁波市公共资源交易中心则使用指纹识别系统已经实现了指纹签到和出入管理，评标专家、公共资源交易中心工作人员等有权主体（指纹信息事先纳入管理系统）经过指纹验证进入评标室，其他主体则无法进入评标室，以杜绝其对评标过程的干扰。

对评标场所的监督还表现为对评标专家对外联系的监督。部分省市已经实行评标场所通讯信号屏蔽，使用专用通信系统对外联系。通讯信号屏蔽杜绝评标专家在评标过程与外界非正常联系，因评标工作而对外联系的（答疑、澄清问题等）则通过评标室特设的录音电话系统进行，确保评标过程对外联系不会导致投标人与评标专家的标前接触。部分省、市则是禁止评标专家将通信工具带入评标室，并设置专用通话机进行在工作需要的对外联系。

部分省、市还实现了评标过程音、视频监督。临海和镇海市的公共资源交易中心还将开、评标室的音、视频监控与各监管部门联通，监管部门可以远程、实时监督开、评标过程。浙江绍兴还使采购人和投标人员通过直播视频全程监督观看评标过程。

2.电子标书和电子辅助评标。对评标内容的监督是通过电子辅助评标系统实现的。电子辅助评标系统的功能包括投标工程量清单电子文件编制、工程量清单电子报价表编制和辅助评标。其中辅助评标功能要求投标以电子标书形式进行，这就使得符合预审条件的所有投标人均可以投标报价，极大扩展了投标人范围，能够有效减少串标的发生。此外，电子辅助系统根据总造价、分项造价、主材料价格、符合性检查、计算错误检查等方式确定中标候选人，而不是通过传统总价格最低方式确定中标人，这种评标方式能够有效避免“明招暗定”的腐败行为。不仅如此，符合性检查能够减少低级错误造成废标的机率，还能够检测投标人是否使用完全相同的报价手段，有效甄别串标行为。

3.异地远程评标。异地远程评标依托互联网技术，通过共享评标系统、语音和图像实时交互，实现跨区域、跨省市评标专家实时异地远程评标，以深圳建设工程远程异地评标系统为例，其流程为：工程所属交易中心发出异地评标请求→异地交易中心做出回应→异地评标→反馈异地评标结果→资料归档和评标结束。远程异地评标不仅能够有效利用异地专家资源，降低旅途时间和费用成本，弥补当地评标专家不足的缺陷；还能够对评标的各方专家进行实时监控，最大限度地避免了招标人、投标人和评标专家的标前接触，降低评标过程的廉洁风险。2014年，浙江、江苏、安徽、四川、宁夏各省、自治区已经完成了远程异地评标项目，2015年广东、重庆、山东等也实现了远程异地评标。

（三）标后追踪监督机制

从内容来看，标后追踪监督机制主要通过二维码防伪通知书、人脸识别考勤系统和电子诚信档案等方式实现。

1.二维码防伪通知书。标后追踪监督始于中标通知书下发。江苏省已于2014年起统一使用加入二维码的中标通知书。①中标通知书中加入二维码，扫码就可以看到相关工程或项目的详细信息、备案情况，不仅可以杜绝通知书造假，还方便招标人、中标人、施工单位等查询项目信息，以信息公开减少执行环节的腐败行为。

2.人脸识别考勤系统。为了监督施工执行过程，部分省、市引入了人脸识别考勤系统，要求施工、监理单位有关管理人员通过人脸识别考勤系统进行实名签到和考勤，并将到岗情况定期通报。人脸识别考勤系统不仅直接形成对施工单位的监督，而且还敦促监理单位积极监督是否有违法转包、分包、肢解发包、挂靠、违约等不良行为。如江西安远县要求“投资额1 000万元以上的项目，项目法人应督促施工单位在施工现场安装人脸识别考勤系统”，对相关人员进行实名制考勤，并“将每月考勤数据于次月5日前报送县建设工程标后监督管理领导小组办公室（设在县发改委）备案”，②发现问题的督促整改，或按合同进行处理。

3.电子诚信档案。电子诚信档案制度是以采购商库、承包商库等各种电子信息库为基础。电子诚信档案将各类企业和单位标后执行状况记录在库，并将档案库与招投标系统关联，诚信记录成为招投标过程的参考资料。电子诚信档案机制在各交易中心的应用形式不同，其中黑名单公示对保证执行质量，落实标后执行最为有效。以宁波公共资源交易中心为例，其网站开辟了信用信息查询平台和黑名单记录公告平台，实时公布各类企业良好信用记录和经营异常企业名录，对激励企业守法，遏制不良企业参与未来公共资源招投标过程均起了积极作用。

四、可能存在的不足

（一）科技投入不足，科技手段难以引入

科技防腐需要较大的资金和技术人才投入。我国城乡、区域经济发展不均衡，导致各地的教育和科技资源不均衡，经济落后地区和科技人才匮乏地区科技防腐的力度和广度均非常有限。但有限的防腐则会继续阻碍這些地区的经济发展和繁荣，而落后状况反过来限制科技防腐的推进，限入恶性循环的怪圈。因此，应注意区分不同地区经济和信息技术发展状况，相对灵活的推进公共资源招投标过程的科技防腐。

（二）配套制度落后，科技手段沦为形式

科技防腐需要庞大而系统的制度支撑，也需要新的防腐理念支撑。我国部分地区存在忽略科技防腐的重要性，以制度规定规避科技防腐的状况。以公共资源招投标防腐为例，少数地区恶意将公共资源交易项目纳入不公开招标的范围，从而绕开科技防腐机制。此外，信息技术本身不能对监测到的腐败行为进行处罚，后续的防腐制度才是遏制腐败的根本力量。由此，配套制度落后可能使科技手段沦为形式。

（三）技术漏洞滋生新的腐败

信息技术是科技防腐的主要基础之一。随着科学技术不断更新换代，科技防腐赖以维系的信息技术系统的漏洞也会越来越容易攻破。科技防腐以技术优势弥补人工参与的漏洞，进而有效遏制腐败。而更先进的信息技术也可能以技术优势利用已有防腐机制的漏洞滋生新的腐败。以指纹签到系统为例，对指纹记录技术的破解可能滋生新的问题。

参考文献：

[1]秦伟彬.对依托有形建筑市场打造公共资源交易平台的思考[J].建筑市场与招标投标，2009（3）.

[2]马双利.浅谈公共资源交易管理中出现的问题及解决对策[J].建筑市场与招标投标，2011（2）.

[3]林亮，黄力量，黄堂松.开放式竞争·程序化监管：县级公共资源交易的新探索[J].浙江经济，2008（4）.

[4]肖俊才，龚松，薛婧.公共资源交易系统建设的江西模式[J].电子政务，2012（5）.

[5]邱安民，廖晓明.论我国公共资源交易及其权力运行规范体系建构[J].求索，2013（5）.

[6]纪杰.公共资源交易防腐机制新探索——以重庆市J区为例[J].中国行政管理，2013（7）.

[7]王雁伦.地方公共资源交易管理现状及规范运行探讨[J].中国招标，2009（19）.