阿拉伯六国高等教育财政投入比较研究①

孙萍，熊筱燕，李芸

（南京师范大学，江苏南京210097）

阿拉伯六国高等教育财政投入比较研究①

孙萍，熊筱燕，李芸

（南京师范大学，江苏南京210097）

突尼斯、摩洛哥、叙利亚、埃及、黎巴嫩和约旦等六个阿拉伯国家在高等教育财政投入政策上，前四个国家以公立高等教育为主，后两个国家中私立高等教育较为重要。通过对阿拉伯六国高等教育财政投入充足度、投入效率和公平性进行比较分析我们发现：高等教育发展与公共部门提供或私人部门提供关系甚微；高等教育发展是政府长期持续改革所致；免费不是高等教育公平入学的保证。未来阿拉伯六国高等教育发展将面临质量低下和专业结构不合理、从公共提供向私人提供转变、青年人口膨胀等挑战。

阿拉伯国家；高等教育；财政投入；比较研究

在人口压力和知识经济的双重冲击下，阿拉伯国家正试图满足日益增长的高等教育需求，高等教育财政投入问题在未来可能会更加严重。本文选择突尼斯、摩洛哥、叙利亚、埃及、黎巴嫩和约旦等六个阿拉伯国家，从高等教育投入充足度、资源利用效率、分配模式对公平性影响等方面对高等教育财政投入进行了深入比较，并对各国已实施高等教育财政投入改革措施进行评价，明确各国高等教育财政投入未来所面临压力与挑战。

一、阿拉伯六国高等教育财政投入历史回顾

（一）高等教育以公立为主：突尼斯、摩洛哥、叙利亚和埃及

阿拉伯地区各国高等教育发展非常不均衡，在很多方面差异巨大。突尼斯高等教育由公共部门主导，2008年高等教育学生规模约35万，占该国上大学年龄总人口31%左右，几乎99%的学生登记在190所公立大学，剩余1%的学生就读于30所私立大学［1］；摩洛哥高等教育与突尼斯非常相似，37万高等教育学生中，超过93%的学生登记在免费的公立大学，私立大学吸收的学生不到7%。摩洛哥高等教育入学率是六个阿拉伯国家中最低的，2011年仅16.15%［2］；叙利亚在过去50年，高等教育被公共部门所控制。仅从2001年开始，私立大学才被允许提供服务。到2007年，私立大学中仅招收11000学生，约占总人数的3.4%。绝大部分学生进入免费的公立机构，公立大学中约10%或更少的学生需要付费［3］；埃及高等教育规模在阿拉伯地区是最大的，2006-2007学年，招收了250万学生，约占入学年龄总人口的28%。公立高等教育机构（17所公立大学和8所技术学院）共吸收了80%的生源，剩下的约43000人进入私立高等教育机构学习。

（二）高等教育中私立教育地位重要：黎巴嫩、约旦

黎巴嫩高等教育主要由私立机构提供。私立机构大部分由教会创立。1866年，美国福音派教会正式创立叙利亚福音派大学（1920年更名为贝鲁特美国大学）。黎巴嫩大学是在19世纪末创立，也是该国唯一的公办大学。到2001年，黎巴嫩高等教育体系包括43个机构：24所大学和19个研究院。2007年，约16万高等教育学生登记在册，45%的学生在公立大学，42%的在私立大学［4］；约旦高等教育始于1951年，创立一所高等教育学院提供为期一年的高等教育教师培训。11年后，第一所公立大学—约旦大学成立。到2008年，该国大学数量达到26所，其中私立16所。约旦高等教育系统还包括50个社区大学，约一半为私立大学。大约20万登记在册的高等教育学生，占该国上大学年龄总人口的30%，其中67%的学生在公立大学就读。20世纪90年代末高等教育需求持续增加，公立大学开始实施“双轨项目”，即允许那些成绩差一点的学生通过支付高额学费进入大学学习。到2007年为止，这类学生占全部高等教育学生的1/5左右。在过去10年，无论对阿拉伯或非阿拉伯学生，约旦大学变得越来越有吸引力，2007年学生人数达到25000人，占约旦全部高等教育学生的10%以上［5］。

二、阿拉伯六国高等教育财政投入比较

（一）阿拉伯六国高等教育财政投入充足度比较

阿拉伯国家高等教育财政投入充足度是指国家是否分配充足资源满足日益增长的高等教育需求。我们以世界银行给出的中低收入国家（lower-middle-income countries，LMI）充足度水平为基准进行评价，因为这六个国家大多都属于这个群体，仅突尼斯和黎巴嫩被划入中高收入国家。世界银行给出中低收入国家公共教育支出占GDP比例平均值为4.5%、公共教育支出占公共支出平均值为15.2%和公共高等教育支出占GDP比例平均值为1.0%。突尼斯、摩洛哥、叙利亚上述三个比值均高于中低收入国家平均值，尤其是摩洛哥与突尼斯大大超出平均值，如摩洛哥公共教育支出占GDP比例高达6.59%，突尼斯公共高等教育支出占GDP比例达到1.75%。埃及、约旦、黎巴嫩均没达到平均值，尤其是黎巴嫩更是远远低于平均值，公共教育支出占GDP比例仅为2.57%，公共教育支出占公共支出比例仅为8.41%，公共高等教育支出占GDP比例为0.73%。另外，突尼斯、叙利亚和摩洛哥政府公共支出中高等教育支出所占比重较大，突尼斯、叙利亚分别为4.88%和4.65，摩洛哥为3.23%，而其他三个国家高等教育支出占公共支出比例则小得多，埃及为2.9%，黎巴嫩为1.42%，约旦最小，仅为1.96%。

我们能否根据高等教育支出占GDP比例及高等教育支出占公共支出比例低于其他阿拉伯国家和中低收入国家平均值，得出埃及、约旦和黎巴嫩高等教育公共投入不充足呢？显然还不能，因为我们还没有考虑私人在高等教育中的投入。在埃及、约旦和黎巴嫩三个国家中私人投入远高于其他阿拉伯国家，尤其是约旦和黎巴嫩，私人高等教育支出占GDP比例高达3%，加上公共支出占GDP比例后，基本与其他国家相当。约旦每年学费收入占所有大学收入的2/3左右，2006年整体家庭教育支出超过总支出的7%，而教育支出中的61%是用于高等教育。相反，在叙利亚、突尼斯和摩洛哥，公共部门是高等教育的主要提供者，家庭无需过多承担高等教育支出。综合公共与私人教育支出来看，六个阿拉伯国家高等教育支出占GDP比例均能超过中低收入国家平均水平。此外，高等教育生均支出占人均GDP比例是反映高等教育投入充足度的一个重要指标。埃及、叙利亚和黎巴嫩均低于中低收入国家平均水平（55.7%），尤其是黎巴嫩该比值仅为15.54%。约旦和摩洛哥高等教育生均支出占人均GDP比例较高，分别为98.2%和82.3%，远远超过其他阿拉伯国家。

（二）阿拉伯六国高等教育财政投入效率比较

高等教育效率可以从内部效率和外部效率两个方面进行评价。内部效率可以用总的高等教育公共支出中资本支出所占比例来衡量。更多的资本支出会带来更多基础设施的建设与维护，以便更充分的吸收日益增加的高等教育学生人数。就这个指标来说，突尼斯和埃及做得比其他阿拉伯国家更好，经常性支出占整个高等教育支出比例分别为75%和78%，叙利亚、约旦和摩洛哥居中，黎巴嫩高达99.6%。在六个阿拉伯国家高等教育中，经常性支出占公共高等教育支出比例在75%以上，主要用于支付人员工资薪金，其中非学术员工工资薪金所占份额相当可观。在黎巴嫩，非学术人员工资薪金占53%，埃及占50%，突尼斯占36%。外部效率可以从高等教育私人投资回报率和高等教育毕业生失业率等两个方面进行评价。总体来讲，阿拉伯地区高等教育私人投资回报率是增长的，但相对其他地区的平均水平还是低得多。叙利亚高等教育私人投资回报率极低，仅为4.5%；埃及和摩洛哥在8%到9%之间；突尼斯和约旦大约在10.4%；在黎巴嫩公立高等教育与私立高等教育私人投资回报率显著不同，公立高等教育投资回报率在7%左右，私立高等教育投资回报率仅为3.5%。阿拉伯六国高等教育投资回报率均低于世界银行给出的中低收入国家平均水平10.9%。与此同时，阿拉伯六国高等教育毕业生失业水平一直较高。相关数据显示，埃及和叙利亚该比率约为27%；摩洛哥为21%；突尼斯为19%；约旦为15%；黎巴嫩最低为11%。高等教育毕业生如此高的失业率充分说明高等教育投入效率极其低下。

（三）阿拉伯六国高等教育财政投入公平性比较

高等教育公平性，最基本的原则是学生不会因为家庭收入、宗教或性别而导致无法进入高等教育。虽然在阿拉伯六国高等教育中女性所占比例除黎巴嫩和突尼斯外，其他四国均低于50%，但并没证据显示阿拉伯国家在高等教育投入政策中存在性别歧视，但不利于穷人现象却十分显著。高等教育中来自于贫困家庭学生很少，贫困家庭学生最可能早早辍学。在埃及，来自于最贫困家庭学生占小学生总人数的25%，占中学生总人数的14%，占高等教育总人数的4%。其他阿拉伯国家与埃及情况基本一致，约旦高等教育中来自最富有家庭学生人数是来自最贫困家庭学生人数的三倍。突尼斯也一样，来自高收入家庭的高等教育学生比例明显高于整体人口比例。高等教育不公平另一个表现是质量低下、回报率甚微的公立高等教育。高收入家庭为了享受更高质量的教育，倾向于送他们的孩子去收费更高的私立高等教育机构；贫困家庭则没有选择的余地，只能去免费或几乎免费的公立高等教育机构。埃及和摩洛哥把“机会均等原则”引入了目前的财政投入体系。尽管如此，Bougroum and Ibourk仍指出：“这只是表面上的平等，实际上是不平等的，因为公共投入重新制造了机会不均等，因而再次导致社会不平等。”［6］

在约旦，公立大学每年分配10%的名额给低收入家庭学生，其中超过300名学生来自难民营。尽管奖学金直接提供给学生本人，但由于奖学金不能充足覆盖到所有贫困学生，因而他们提供一个竞争机制，成绩优异的学生将获得奖学金。然而，成绩优异的学生更可能出自私立或者教学质量良好的学校；突尼斯教育平等问题不受关注，因为几乎所有的高等教育都由政府提供，各种资助计划依据家庭收入水平向学生提供助学金，补贴学生住宿费、食品等生活费，也向学生提供助学贷款；［7］黎巴嫩高等教育绝大部分由私立机构提供，私立高等教育机构的学费与该国唯一公立大学——黎巴嫩大学是无法比拟的，公立黎巴嫩大学一年学费仅83美元。同时，公立高等教育的投资回报率也是私立高等教育的2倍。但黎巴嫩大学实施以严格考试为依据的定额分配入学制度。那些来自于高收入家庭的学生更容易通过考试，而贫困家庭学生则可能无法满足黎巴嫩大学入学要求，只能被迫选择最低学费高达6400美元的私立高等教育机构。［8］

表1：阿拉伯六国高等教育体系主要指标单位：%

三、阿拉伯六国高等教育投入经验与教训

（一）高等教育发展与公共或私人部门提供关系甚微

在阿拉伯六国中，突尼斯和黎巴嫩属于高等教育发展较好的两个极端例子。突尼斯高等教育几乎全部由公共部门提供，而黎巴嫩高等教育绝大部分由私人部门提供。因而正好说明高等教育发展状况并不在于是由公共或私人部门提供。叙利亚、摩洛哥以及埃及高等教育发展实践也较好的诠释了这一结论，如摩洛哥超过93%的学生登记在免费的公立大学，私立大学吸收的学生不到7%，但其高等教育入学率是六个阿拉伯国家中最低的。因而高等教育发展最关键的教训，不是评判公共或私人部门提供高等教育的孰优孰劣，而是在公共资源缺乏的条件下为私人部门投资高等教育提供更多的空间。总而言之，经济发展才是促进高等教育发展的关键因素，在六个阿拉伯国家中高等教育发展较好的国家人均收入也比较高。良好的收入让政府投入更多资源进入高等教育成为可能，也能更好分担家庭所负担的教育成本。高等教育发展处于阿拉伯六国中较低水平的国家应加速人均收入的增长，并完善高等教育的投入机制。

（二）高等教育发展是一国政府长期持续改革所致

高等教育发展不是依靠运气，而是具有强烈意愿的政府所主导的长期不断的改革所致。这些改革受益于其他国家的实践经验，同时也充分考虑本国所具有的特殊情况。突尼斯和约旦在这方面成效显著，特别是公共支出改革上，确保公立高等教育机构的自主权，给公共高等教育机构更多的自由去创造新的资金来源。依据客观标准在不同部门之间分配资源，基于公共资金绩效评价系统来管理这些机构。突尼斯实施了基于国家权威部门大学绩效评估的政府补贴制度，并建立了教育质量保证与认证制度来保障高等教育质量。2009年还通过了一项新的高等教育法案，确保大学和部门的独立性，实施更好的问责措施。［9］约旦与突尼斯相似，加强高等教育机构的自主权利，鼓励私人部门提供高等教育，允许公立大学收取更高的学费，即所谓的“双轨收费制”。重新修正高等教育入学标准，实施高等教育认证。2004年建立了学生资助系统，对满足特定条件的高等教育学生提供贷款和奖学金。而且，还在来自弱势群体的学生中实施配额制度，使他们在激烈大学入学竞争中更容易被录取。［10］另外，在摩洛哥、埃及和叙利亚等高等教育发展较缓慢的国家，一些改革措施已经启动，但影响尚未显现。如埃及，成本分担制度已经被公立大学中的一些组织所介绍，私立大学和高等教育机构数量开始增长。2006年国家质量保证和认证机构成立，并实施高薪激励优秀员工计划。叙利亚也已经开始实施多方面的改革措施，允许私立大学介入，在阿拉伯地区建立首个在线大学，为信息与交流提供必要的基础设施。与之相似，摩洛哥1999年成立了国家教育与培训中心，目的在于增加高等教育中私人部门参与，扩大公立大学的财政自主权。国家教育和培训中心还期待重新考虑免费高等教育问题，逐渐引入成本分担制度，区别对待来自不同收入阶层的学生。到目前为止，这些改革的影响并未得到广泛认可。

（三）免费不是高等教育公平入学的保证

全民免费上大学并不能保证公平，低收入家庭的学生虽然免费上大学，但他们却不得不接受低质量的教育。在摩洛哥，小学、中学和大学几乎绝大部分均由公共部门提供，公立高等教育机构吸收学生超过93%。如果仅从受益于公共投入这个角度来讨论高等教育的公平性的话，可能误导人们得出公共投入有利于来自较低社会经济背景和贫困地区学生的结论。事实上，免费高等教育及奖学金的确帮助许多学生接受第三阶段教育，但在摩洛哥评估高等教育公平性应超越免费入学标准。摩洛哥高等教育由一般学科和选择性学科两部分组成。一般学科采用标准阿拉伯语教学；选择性领域如医学、工程等则实施配额入学制度，依据成绩来选择学生，实行法语教学，因而掌握法语是一个重要的竞争优势。摩洛哥使用两种书面语言，官方语言为标准阿拉伯语，公立小学、中学和一些地区大学均采用标准阿拉伯语教学。与此同时，法语是商业领域占主导地位的语言。公立高等教育机构中的选择性学科、私立高等教育机构中的所有学科、整个职业教育培训系统及国家部门（如财政部、基础建设部）沟通均以法语为交流媒介。出身贫寒家庭的学生只能去教学质量没有保障，使用标准阿拉伯语教学的公立小学和中学上学，决定了他们后面根本无法进入选择性学科学习，只能进入公立一般学科学习。另一方面，来自富裕和中产阶级家庭有能力支付私立中小学学费或额外的辅导费用，使他们的孩子得到良好的教育和语言学习环境，并更容易进入高等教育中的选择性学科学习。［11］无论是公立还是私立大学选择性学科，均隐性的使用教学媒介作为选择标准。高等教育通过来自不同阶层学生的不同发展轨迹再造了社会的不平等，而且私立高等教育服务目标是来自富裕城市地区中富有家庭的学生。因此，尽管公共投入使得高等教育向贫困学生敞开了大门，但它没有消除走向更加平等的所有障碍。为了保证低收入群体机会均等，政府必须采用更有效率的机制，突尼斯则是一个好的例子。它允许贫困学生根据自身的喜好和竞争力来选择他们的高等教育机构，保障来自不同收入阶层的学生机会均等，同时也鼓励大学通过提升教育质量吸引更多有公共资金支持的学生。

四、阿拉伯六国高等教育未来所面临的挑战

（一）高等教育面临质量低下，人才培养结构不合理的挑战

高等教育质量低下几乎是所有阿拉伯国家所面临的最重要的挑战，他们普遍存在劳动力市场需求与大学培养学生技能相脱节的情况。由于缺乏高等教育质量信息系统，高等教育质量低下这一说法并不容易衡量，但仍然有一些指标可以印证。首先，没有任何一所阿拉伯国家大学在各类标准排名中排在世界500强大学之列。另外，受教育程度越高的毕业生失业率越高则是另一个好的证明。最后，这些国家绝大部分学生登记注册在人文和社会科学领域，而不是科学、工程或其他实用专业领域。正如世界银行指出：“这种招生模式与吸收大部分高等教育毕业生到政府公务员队伍中去政策历史性一致，但它不适合个人创新和动态制造和服务业的发展战略。”这种结论不适合所有阿拉伯国家，但几乎2/3的阿拉伯国家大学毕业生就读于人文和社会科学专业。埃及和摩洛哥该比值占75%，黎巴嫩和叙利亚约占60%，约旦跌至56%，突尼斯占49%。另一方面，就读于医学、科学、技术和工程等专业学生比例较低，突尼斯约为38%，约旦40%，叙利亚37%，黎巴嫩34%，摩洛哥仅为22%，埃及甚至低于18%。

表2：六个阿拉伯国家大学学生专业分布单位（%）

（二）高等教育面临从公共提供过渡到私人提供的挑战

在过去的若干年，私人部门提供高等教育在阿拉伯地区已经越来越重要，但在整个高等教育份额中仍旧只占小部分。高等教育从公共部门向私人部门提供的转变可能会带来负面影响，私人部门提供高等教育意味着更高的学费。在学生财政资助计划缺乏的情况下，高昂的学费成本可能让低收入家庭学生无法继续他们的高等教育。因而，在确保平等和保障质量之间权衡是阿拉伯地区未来高等教育发展的另一个挑战。对于黎巴嫩和约旦来讲，这种挑战不太紧迫，因为它们在很久以前已经经历了这一转变。但对于全部或绝大部分由公共部门提供高等教育的突尼斯、叙利亚和摩洛哥来讲，这一转变将带来更多的挑战。突尼斯相对其他两个国家情况要好一点，因为该国拥有更高的人均收入、更好的教学质量、设计完善的学生资助计划、青年人口膨胀的压力也相对较小。

（三）高等教育面临青年人口膨胀的挑战

未来阿拉伯一些国家很可能还要面临人口挑战，即在相关文献中提到的青年人口膨胀现象，总人口中青年人所占的份额相对于其他年龄层来说增长迅猛。在埃及，高等教育2006年登记在册学生较1996年增长115%，这个趋势还将继续，15岁以下人口几乎接近目前人口的35%。［12］约旦的情形基本相似，15岁以下的人口几乎占现有人口的37%，其中比例最大的是10-14岁之间的年龄层。在未来几年中，可以预见青年人口膨胀将集中在18岁左右，下一个十年将会增加近70，000或更多的高等教育学生。叙利亚和摩洛哥相对压力较小，叙利亚青年人口膨胀已经在2005年达到顶峰，10-14岁年龄段人口占总人口的23%左右，到2020年将会进一步下降到18%。摩洛哥则早在20世纪90年代中期，出生率和死亡率显著下降，更多家庭开始计划生育，更多女孩继续接受教育，劳动力中年轻女性的比例更高了，结婚年龄提高了。这些因素已经导致摩洛哥自1994年以来的人口转型。另外，突尼斯和黎巴嫩两个高等教育发展较好的国家也不存在青年人口膨胀问题，预测表明突尼斯处于人口转型的最后阶段，上大学年龄层的人口在2011-2012学年达到顶峰，后面将开始逐渐减少。黎巴嫩与突尼斯情况相似，最新研究表明由于生育率和出生率下降该国已经度过了青年人口膨胀状况。在未来20年，黎巴嫩年轻人预期将降至总人口的4%，而埃及将增至16%，约旦将达到28%。［13］

［1］［7］［9］Tahar Abdessalem.Financing Higher educ-ation in Tunisia［EB/OL］.http：//erf.org.eg/publications.

［2］［6］Bougroum，M.，Ⅰbourk，A.Access and Equity in Higher Education：The Case of Morocco［EB/OL］. http：//erf.org.eg/publications.

［3］Kabbani，N.，Salloum，S.Financing Higher E-ducation in Syria［EB/OL］.http：//erf.org.eg/publications.

［4］［8］［13］Nahas，C.Financing Higher Education in Lebanon［EB/OL］.http：//erf.org.eg/publications.

［5］［10］Kanaan，H.T，Al-Salamat，M.N，Hanania，M.D.Financing Higher Education in Jordan［EB/OL］. http：//erf.org.eg/publications.

［11］Mohammed Bougroum，AomarⅠbourk.Access and equity in financing higher education：The case of Morocco［J］.Prospects，2011，（41）：115-134.

［12］Fahim，Y，Sami，N.Financing Higher Education in Egypt［EB/OL］.http：//erf.org.eg/publications.

（责任编辑：李作章；责任校对：于翔）

A Comparative Study on Higher Education Financing in Six Arab Countries

SUN Ping，XIONG Xiaoyan，LI Yun
（Nanjing Normal University，Nanjing Jiangsu 210097）

This study analyses the policies for financing higher education in six Arab countries：Egypt，Jordan，Lebanon，Morocco，Syria，and Tunisia.Public higher education is given priority in Tunisia，Morocco，Syria，and Egypt. Private higher education plays an important role on Jordan and Lebanon.It assesses the adequacy of spending on higher education，the efficiency with which resources are utilized and the equity implications of resource allocations. We found a country’s performance on its financing policies relies very little on whether higher education is provided by the public or private sector；better performance is not a matter of luck，but rather a natural outcome of serious and long-term reform policies supported by strong political will；free higher education for all does not guarantee equality. In the future，higher education in six Arab countries will face some challenges，such as the poor quality，the transition from public to private provision of higher education and demographic challenges.

Arab countries；higher education；public financing；comparative study

G649.21

A

1674-5485（2016）09-0118-06

教育部人文社科项目“我国职业教育财政专项资金投入机制研究”（15YJC790093）。

孙萍（1976-），女，湖北仙桃人，南京师范大学讲师，博士，主要从事教育经济与管理研究；熊筱燕（1965-），女，贵州毕节人，南京师范大学教授，主要从事教育经济与财政研究；李芸（1974-），女，江苏扬州人，南京师范大学副教授，主要从事教育经济与财政研究。