论社会治理视野下农村社区网格化管理的完善

张树旺 郭璨 李伟 王健峰

摘要：自2004年至今，网格化管理一直是中国农村社区治理创新的主要思路。但随着十八届三中全会从社会管理思路到社会治理思路的转变，网格化管理作为社会管理思路时期的成果，需要重新定位和发展完善。本文以案例方法对云南省孟连县农村网格化管理的这一理想样本进行管理结构、管理成本和管理成效等方面的深入探讨，得出网格化管理不能理顺政社关系、促进社会建设、管理成本畸高的结论，并提出改革网格化管理的一元化管理做法使其适应治理体系与治理能力现代化要求的建议。本文的价值在于推进了社会治理思路下网格化管理适应治理理论的研究。

关键词：农村社区；网格化管理；善治；孟连

中图分类号：C93-0 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2016）04-0058-07

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2016.04.008

一、网格化管理：农村社区管理（治理）的成果

基层社会治理是一项复杂的系统性社会工程，其治理体系是依据其所在社会的历史条件、社会性质、人口特质、发展特性为等条件构建出整体性、系统性和协同性的有效治理体系。社会性质不同，其构建出的社会治理体系必然不同。[1-2]梳理出我国基层社会治理创新的主要思路，剖析典型性案例及其产生的历史背景、治理架构、治理运行方式、治理效能、发展前景等要素，对于寻求更为优化的基层社会治理实现路径是必要的。

农村社区（村庄）作为村民生活的共同体，是农村基层社会服务管理的基本单元。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制在农村的广泛推行，以村民自治制度为核心的“乡政村治”治理格局取代了行政权力高度集中统一的人民公社体制。在“乡政村治”的体制规划下，乡镇一级政府是国家农村基层政权单位，村民委员会是农村最基层的群众性自治组织，乡镇政权和村委会的相互结合形成了我国农村基层组织政治模式，[3]农村社区治理机制得到了新发展。

但由于我国基层民主条件和意识并不充分，村民委员会实际上承担了乡镇政府派下来的行政性任务和职能，村两委和乡镇政权的关系并不规范，社会管理机制缺乏参与，使村民自治流于形式，没有发挥村民委员会作为基层自治组织的民主作用；同时，社会分层和利益分化现象导致乡村社会中多元利益主体和多元价值观的形成，现有的农村社区管理体制并不能充分化解这些多元性和差异性所导致的冲突和矛盾，加之长期以来政府强化管制、忽视服务的管理理念，使得干群关系紧张，村民与组织意见向左的情形时有发生，增大了群体性冲突事件的可能性。[4]因此，在新农村建设和城镇一体化背景下的新型农村社区建设过程中，如何创新农村社区管理体制，提高公共服务的能力，促进农村社会维稳发展，成为迫在眉睫的任务。

自2004年北京市东城区率先全面进行网格化管理实践以来，网格化管理模式在全国各地基层政府中普及开来，2008年浙江省舟山市以“网格化管理，组团式服务”为实践理念，将城市网格化管理经验推广到农村。党的十八届三中全会明确提出“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”[5]，将网格化管理的改革完善继续作为社会治理探索方向之一。迄今为止，网格化管理作为我国基层社会管理（治理）的主要思路已经施行十余年，应该对其理论与实践效果进行检讨了。

二、文献综述与研究方法

（一）文献综述

网格化管理的思想来源于水力、电力的管理，“网格”（Grid）的概念即来自于“电力网格”（Power Grid）的拆分。[6]1998年Foster和Kesselman在《网格：计算基础设施的新蓝图》一书中提出：网格是构筑在互联网上的一种新兴技术， 它将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体， 实现计算资源、存储资源、通信资源、软件资源、信息资源、知识资源的全面共享。[7]受水电力应用中用户与网格双向互动的启发，网格化管理的核心思想在于用户提交需求的便捷性和网格相应需求的准确性和迅捷性。总体来说，网格化管理主要包括了以下要素：一是按地域合理划分网格单元，二是基于现代信息技术的网络平台搭建，三是寓管理于服务的公共服务意识和相互协作的服务团队。

网格化管理理论在公共行政学理论应用即是“无缝隙政府”理论。[8]美国学者拉塞尔·M.林登认为“无缝隙政府”是政府流程再造表现在两个方面：其一是行政“以过程和结果为取向”；其二是变政府本位为“以顾客为取向”的政府角色和政府与公民关系的变革。无缝隙政府打破了传统官僚制组织中的层级、部门以及职能的边界，以一种整体的而不是各自为政的方式为社会提供公共服务，“横向到底，纵向到边”和“自上而下的指挥链与自下而上的反馈链并行”的机构职能整合和双重协作构成无缝隙政府改革的核心。[9]

在我国，网格化管理不是学者率先提出的理论范式，而是基层社会管理实践创新的结果。我国网格化管理的研究主要以城市基层社区为主要研究对象，以案例法为主要研究方法，进行了理论梳理、信息技术应用、实践经验等方面的研究。总体而言，自2008年浙江舟山实践之后，学界对农村基层社区网格管理的研究还比较缺乏。

从有限的研究成果来看，农村网格化管理的研究观点主要集中在三方面：其一，从国家与社会的角度看，网格化管理是国家权力进行基层渗透的一种国家建构手段，通过制度化建构，从原有的乡镇—村—村民小组的层级结构拓展至个人，将村民纳入国家体制的网格单元轨道；[10]其二，从村民自治的角度看，网格化管理是完善村民自治制度的方式，二者的结合方便了干群和村民之间的交流和沟通，真正实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，从而建立起“自己的事自己想、自己议、自己干、自己管”的民主机制；[11]其三，从基层社会治理动员的角度出发，网格化管理充分发挥乡镇干部、社区（村）干部、退休机关老干部、医护人员、教师、民警与农村党员等的作用，组成乡村社区网格服务团队，整合社会力量，实现多元主体的参与和治理。[12]

对于网格化管理在农村与城市的推广，我国学界存在积极肯定、价值中立、批判三种基本价值取向。[13]积极肯定取向的学者认为网格化管理促进了传统官僚组织体系从僵化、粗放、被动转到灵活、精细、主动的管理服务方式，提高了政府部门的管理效率，降低了解决问题的成本，实现了公民与政府的良性快速互动，拓宽了公民参与社会治理的范围与程度，将其视为我国基层社会管理中的改革新思路和创造性变革。[14-15]价值中立者在肯定网格化管理在我国应用的积极作用的基础上，客观分析了其在实践过程中的构建缺陷和存在问题，如管理人员配套欠缺、投入转换成本过高、条块分割依旧、存在盲目跟风倾向等，并针对这些缺陷问题提出对策和建议，指出未来发展的方向。[16-17]批判取向的学者认为网格化管理的推行往往出现形式主义、现实背离目标、网格组织的“他组织”性与社会治理的“自组织”性的冲突、过度强化社会管控等问题，抑制了社会自组织团体的活力和成长。[18-19]

通过对研究文献的综述，需要指出的是，网格化管理在农村社区的应用时间上还很短，各地区的经验积累还很不足，理论总结上还不深刻，还应予以更多的关注。这反映出，虽然网格化管理并非新理论，但其在农村社区的实践还是一个新生事物，还有一系列值得深思和探究的问题。在这些问题中，最需要学界研究的有如下问题：其一，网格化管理与农村社区社会性质的关系是否体现了新型政社关系；其二，网格化管理是增加了管理成本，还是降低了管理成本，是否具有长效性；其三，网格组织与原政府组织的关系如何理顺。

（二）研究方法

研究方法的选择决定着研究对象的真实呈现度。案例研究法收集数据和资料的来源与途径非常广泛，具有强烈的现实感，既可以作为一种独立的研究方法，又可以为其他相似案例提供辅助解释。[20]本文选择案例研究法，在于它能够通过对本案例的详细事件过程进行描述，可以对基层社会治理创新案例的背景、系统、主体、路径及结果等要素进行全面分析，展示出其基层社会治理创新案例的全貌，达到现象剖析、命题概化、理论构建、知识创新和理论适用范围划定的理论目标，在方法论上具有一种独特的优势。孟连案例是孟连县基于网格化管理组织改革方案塑造出来的一系列案例，每一个案例是以村或村组为单位构成的。这一组案例是在相同的社会条件下基于同一种基层社会治理制度创新框架产生的，社会条件和制度创新条件相同是其主要共性。[21]

三、孟连案例：农村社区网格化管理的理想样本

孟连傣族拉祜族佤族自治县位于云南省普洱市南部，与缅甸接壤，是我国通向东南亚的重要门户。全县辖4镇2乡，39个村、3个社区、615个村民小组，总人口13.8万人。财政收入90%以上靠上级政府转移支付。2008年，孟连发生了震惊全国的“孟连事件”。在事件发生后，孟连县用网格化管理理论打破原有政府的职能分工，重塑党委政府组织，建立了覆盖全县的责任区，构建了五级网格体系，重新组合网格功能，为网格内群众提供全方位的公共服务。可以说孟连案例是完全按网格化理论“横向到边，纵向到底”[22]的要求重塑政府组织的典型案例，把网格化管理理论的实践推向了极致，是研究农村网格化管理不可多得的理想样本。

（一）网格化管理体系的构建要点

“县、乡（镇）、村、组、班”的五级网格构建。孟连利用原有行政区划但打破其原有职能，将全县划成6个乡（镇）级网格责任区，在乡镇下划定42个村（社区）级网格责任区，在村下划定388个村民小组级网格责任区，并在村民小组之下划定班，推行“班户联建”，把分散的农户进行网格化再组织，在班级网格责任区上建立服务队，全县共划定1 960个班，组建1 810支服务队。网格区内分别依级建立县、乡（镇）、村、组、班五级为民服务中心（站、点、队），并依托这五级为民服务中心（站、点、队）构建五级职能综合的全方位服务平台。这样在实践上做到了“横向到边”“纵向到底”“点线结合”的城乡服务网络，实现了全县各网格区的“信息无缝隙、工作无盲区、服务全覆盖”。

自下而上的四级网格联席会议。在县、乡级网格之上成立网格领导联席会议，设常任领导小组和办公室，任命各级党组织作为主要负责人牵头，自下而上定期召开四级网格联席会议（班一级没有联席会议），研究解决下级上报的各项网格内事项，形成事项收集、梳理、解决和反馈的闭合回路，确保准确掌握群众意愿、快速回应群众诉求，及时解决群众困难。

功能齐全的网格服务团队。网格责任区划定后，关键要有合格的服务团队。全县将县级网格内45名干部充实到乡镇级网格内，同时选择最优干部担当乡镇级网格领导者；每个乡（镇）党委再配备1名副科级组织委员和1名组织干事，专门从事网格内组织工作，增加乡镇级网格团队的服务协同性和回应性。全县干部工作重心下移，重点建设村级网络团队，以村级党组织建设为核心，组建常务书记、民警村官、新农村建设指导员和大学生村官为骨干的村级网格服务团队，并按村级网格团队的功能需求，从全县各机关、事业单位和企业中抽调513名人员分派到责任区。

集成化、网络化的网格服务设施。根据网格化责任区的工作要求和团队人员需求，按照集成化的思路，整合建设村级网格服务办公室、群众接待室、群众工作室、伙房等综合办公楼。在办公服务场所整备的情况下，构建全县政务服务网，努力建设网格网络化，推广网上为民服务站，通过电脑+手机+电视“三屏”合一，确保网格内政策宣传、党务政务服务、为民办事服务、信息资讯服务等业务进入每一个村（居）民视野中。

促进参与和回应的网格考评方式。在农户为中心的网格工作系统中，为了使政府管理信息与农户需求信息双向流动起来，孟连推行了“两述三评一考”的组织评价和群众评价有机统一的服务绩效评价机制。各级网格团队的责任人围绕工作思路、主要措施、工作成效及创新成果等业绩，向上一级党委领导和本级党员群众或群众代表，开展“两述”工作，让群众了解团队工作，并对网格团队进行评价做到“组织测评、领导点评、群众考评”全方位测评（参见图1）。

最终，孟连农村网格化管理建立，形成了以农户为中心的网格工作网络。如图2所示。

（二）网格化管理的成本投入

网格式的公共组织再塑，必须有经费保障才能长期坚持下去。相比网格化管理之前，网格化后孟连县管理经费需求大增（见表1）。针对网格化各类经费增长过快的现状，孟连县完善了以财政投入为主、党费留存补助为辅的经费保障机制。在经费分配上，大力向基层网格内组织与工作人员倾斜（见表2）。 2014年，概算增加网格化管理经费585.2万元。

调研显示，网格化管理施行以来，其办公经费至少增加50%。除此之外，孟连在施行网格化管理后，增加了大量的村组服务站点用房建设、信息网络建设、网格团队人员经费，服务站点基础设施建设也在千万以上。对于一个财政收入90%以上靠转移支付的贫困县来说其网格化管理运行成本非常高，而且支出压力全部落到政府身上，成为沉重和财政包袱，也成为其能否长期施行下去的观察窗口。

（三）网格化管理的改革成效

从现阶段来看，孟连农村网格化管理取得了很好的社会治理成效：

一是政府回应性大大提高。网格团队在本网格内负有公共事务上的全部责任，打破了以往职能分工专任、条块分割碎片化政务服务状况。确实做到了利用信息网络技术在极短的时间内掌握群众需求，并把网格内群众的需求在网格内打通整合，做到扁平化高效沟通，使管理服务与需求高效对接，大大提高了政府的回应性。

二是网格式管理定期会诊制度提高问题解决效率。在信息化条件下，每个村级网格每月一次、乡镇（街道） 两个月一次、县（区） 每半年一次联席管理问题分析会，做到了问题及时筛选解决的高效率。

三是干群关系的明显改善。在网格化管理改革之前，干群关系紧张[23]是孟连事件爆发的导火索。网格化管理改革之后，官僚主义作风、组织僵化、职能破碎、回应被动等科层组织的常见问题全部被灵活、精细、主动的网格管理服务方式替代，提高了政府部门的管理效率，降低了解决问题的时间成本和社会成本，实现了公民与政府的良性快速互动，融合了干群关系。

四、孟连网格化管理的问题及其完善思路

（一）孟连农村社区网格化管理产生的问题

孟连案例的实质是政府再造和社会的再组织，即从纵横两个方面，把政府层级延伸到社会最底层，将没有组织到的社会角落完全按网格化要求进行再组织。孟连网格化管理取得了不少成效，得到了中共中央组织部、云南省委、省政府的嘉奖，但同时案例也表现出了一定的完善空间。

其一，网格化管理与农村社区社会性质不契合问题。

农村社区治理创新必须依据所在区域的社会结构、传统特质、发展特性进行，才能发展出符合农村社区发展的长效性治理体系，这是中国乡村治理研究群体的共识。徐勇、贺雪峰、吴毅等从研究实践中认识到不契合农村乡土社会的外生变量不能构建出乡村有效的治理体系，“村民自治的理念和结构作为一种建构之物在体现知识分子的价值关怀之时却可能无法容纳农村社区内生发展的复杂需求，从而在衍生出连接宏观政治的需求机制时却可能与微观的农村社区发展形成两张皮。”[24]正因为如此，贺雪峰等提出乡村治理研究共识是：“由对农村政治性焦点事件的关注转向对非仪式化的平静乡村日常生活情态的理解的主张。”[24]上述观点虽是对村民自治研究而言，但农村网格化管理何尝不是一种“农村政治性焦点事件”，孟连农村网格化案例确实也体现出这一倾向。在上述网格化管理体系建立起来过程中，政府并没有将农村社区特点、农村社区企业、社会组织、宗族关系等因素考虑纳入其中，使其为社会治理、社会建设起到正面作用，而是不考虑农村社区的特点，一元化一刀切，由政府统筹包办农村社区治理的一切事务。按以往农村治理教训，这极有可能造成治理体系与农村社区社会的“两张皮”，衍生出一系列治理失效问题。

其二，网格化管理居（村）委会、农村社区社会组织和农村市场冲击。

根据相关的法律规定，村委会是群众的自治性组织，施行“自我管理、自我教育、自我服务”。而村级网格在性质上与自治组织不同，它完全是接受上级指导的政府科层组织，其人员也均是财政供养人员，并且在村级网格做进一步组织延伸，在村级网格下设村民小组网格，在村民小组网格下设班级网格，真正做到了“纵向到底”，将全部村民纳入政府组织中来。政府组织的如此拓展，确实挤压了弱小的村委会和社会组织的生存空间。置言之，强势全覆盖的政府组织抑制了村民自治组织和社会组织的发育，对于培育村民的自治意识、孵化社会组织起到反作用，也就孵化不出农村社会治理的长效机制出来。而且在现代社会治理中，市场因素也是治理中不可或缺的一部分，孟连案例中，由于网格过细，市场（特别是公共服务的市场）被分割得过于破碎，导致体制与市场存在对接的障碍，无法纳入公共服务企业。也就是说，孟连的网格化管理模式中，既没有与社会内生性组织融合起来，也不能直接与现代市场性因素对接，堵死了政府借助市场和社会的力量提供公共服务的路径，人员、经费投入的大幅增加是必然的，导致一元化的社会管理局面也是必然的。

其三，政府原有机构与网格化组织的冲突。

孟连县党政编制内三分之一的人常年下移到村级网格。网格化管理使得常设的政府组织从上到下的运作之外多了一种自下而上的运作方式。双向运作可以改正原官僚组织的缺陷，满足群众的个性化全方位的公共服务需求，这对于应急事件的化解非常有效。应急状态下，网格化组织对常设政府机构必然产生挤出效应。但是，如果政府常设组织与网格组织两套组织长期并存，就会出现如下问题：首先，现有编制下人员工作分工必然出现混乱，下移人员需要两头兼顾，个人工作量必然加大，这就意味着政府组织成本大大增加，人员工作激励成为难题；其次，按难题层层上递原则，在人员、管理重心下移的情况下，问题可能在较低层次即处理，网格化的上级常设组织无事可做，造成上层网格化团队的人力浪费，也造成政府内同酬不同工的现象，组织内不公平现象显性化。

（二）农村社区网格化管理的完善思路

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，社会治理要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。《决定》将十八大报告中的“社会管理”改为“社会治理”，虽然仅一字之差，但背后依据的理论体系却是大为不同，是“国家治理体系和治理能力现代化”在基层社会治理的体现，是从一元治理到多元共治的转变。

首先，作为社会管理时期的的产物，网格化管理应该按照十八届三中全会决议的精神重新定位，不再将其作为指导基层社会治理的基础理论，而是将其作为“健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”的方法和具体措施这个新定位进行探索。

其次，网格化管理应该在理顺政府、社会、市场关系下进行多元共治上有所突破。治理理论发展到今天，已经证明，社会治理是由政府、社会、市场三者共同完成的，偏重任何单独一方都可能导致治理失败。而网格化管理给学界的基本印象是政府吞并社会，延迟了社会建设，这并不符合十八大报告提出的“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的要求。这就需要其在管理方式上，不再是通过制定和实施政策对社会公共事务实施自上而下单向度的管理和再组织，而是在网格内通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式与其他社会组织共同实施对农村公共事务的治理，通过体现公共利益最大化、市场和协商合作原则赢得社会认可，只有这样才能起到“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。[25]

值得一提的是，笔者在东西部不发达农村地区调查时发现，网格化管理在农村主管部门中大有市场，不少地区还在将网格化管理作为先进的农村社区治理方法进行推广。2015年以来《人民日报》[26]《光明日报》[27]对新乡贤在乡村治理中的积极作用进行了多次报道，这预示着国家更加重视从农村社区内部发展出治理体系的基层社会治理思路，而不是沿用类似网格化管理的外生性治理的老思路。这对作为外生性治理的网格化管理思路的加速改造以适应中央社会治理新提法形成了新的政策压力。

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Abstract：Since 2004， grid management has been the main idea of innovation of rural community governance in China. However， with the transformation of thought from social management to social governance in the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC， grid management， as an achievement of the thought of social management， needs to be relocated and developed. As an ideal sample， the rural grid management in Menglian county， Yunnan， is thoroughly discussed in aspects of the management structure， management cost and the effect of management in this paper，drawing a conclusion that grid management can not straighten out the relationship between society and politics and promote the social construction with a extremelyhighly cost. This paper puts forward the reform of grid management， a method of centralized management， to meet the requirements of the modernization of governance system and governance ability. The value of the paper is to promote the research on grid management theory under the view of social governance.

Keywords：rural community； grid management； good governance； Menglian