京津冀矿产资源协同开发机制研究

吴文盛，高荣杰

(1.河北地质大学 博物馆，河北 石家庄 050031；2.河北地质大学 研究生学院，河北 石家庄 050031)



京津冀矿产资源协同开发机制研究

吴文盛1，高荣杰2

(1.河北地质大学 博物馆，河北 石家庄 050031；2.河北地质大学 研究生学院，河北 石家庄 050031)

京津冀矿产资源协同开发是京津冀区域经济协同发展的客观需要、京津冀差异化工业化进程的必然要求，也是加强矿山生态环境治理的必然要求。论文以京津冀矿产资源协同开发的必要性为切入点，探讨协同开发机制的内容和实施协同开发机制的措施，认为协同开发机制包括协同开发监管主体和实施主体、协同规划机制、协同激励机制、协同监管机制和协同保障机制。实施协同开发机制需要整合引导激励政策、协同联动监管，并处理好矿产资源开发与城镇化、环境恢复治理、交通运输的关系。

矿产资源；协同开发机制；实施对策；京津冀

一、京津冀矿产资源协同开发的背景

京津冀协同发展的提出，经历了区域协调发展、京津冀一体化和京津冀协同发展三个阶段。20世纪80年代中期，国家开始实施国土整治战略，将京津冀地区作为“四大”试点地区之一，要求环渤海和京津冀地区开展全面的国土整治工作，以实现区域分工协作、发挥资源比较优势、治理生态环境、开展跨区域基础设施建设、优化产业和人口布局、实现区域协调发展。21世纪初，为配合北京市新的功能定位和天津滨海新区大规模建设，国家发展和改革委员会在河北廊坊举行了京津冀三方政府、企业和学者等各界人士参与的京津冀区域合作论坛，达成“廊坊共识”，并提出在公共基础设施、资源和生态环境保护、产业和公共服务等方面加速一体化进程的愿望。

2013年8月，习近平总书记在北戴河主持研究河北发展问题时，提出要推动京津冀协同发展。此后，习近平多次就京津冀协同发展问题做出重要指示，强调解决北京发展问题，必须将其纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量，以打通发展的大动脉，更有力地彰显北京优势，更广泛地激活北京要素资源，同时天津、河北要实现更好的发展，也要考虑北京的发展。2014年2月27日，习近平在听取了京津冀的工作报告以后，对京津冀协同发展提出了七点要求。京津冀协同发展引起中央的高度重视，并上升为“十三五”国家重要的发展战略。京津冀矿产资源协同开发是京津冀协同发展的重要组成部分。

二、京津冀矿产资源协同开发的必要性

首先，矿产资源协同开发是京津冀区域经济协同发展的客观需要。京津冀地区水土相连，同属于京畿重地，随着经济的发展，依赖程度日益提高，合作发展的空间越来越大。但京津冀地区矿产资源分布不均匀，各地的环境承载力和矿产资源开发程度相异，因此，统筹京津冀矿产资源开发，明确开发方向、开发重点，确定合理的开发强度，统一矿产资源开发政策与措施，有利于京津冀地区发挥比较优势，带动区域经济持续发展。

其次，矿产资源协同开发是京津冀差异化工业化进程的必然要求。国民经济发展所消耗的95%以上能源、80%以上的工业原料和70%以上的农业生产资料来自矿产资源。矿产资源开采(采掘业)，既是工业的重要内容，又为后续产业的发展提供原材料和能源。从地理位置来看，河北包围着京津，但是京津冀的工业化程度不同，北京已经进入后工业化阶段，天津基本完成工业化，而河北还处于工业化中期[1]，这意味着京津冀三地对矿产资源的需求不同。尤其是以化石能源为主的能源结构和天津以装备制造、石化为主、河北以钢铁、装备制造、石化为主的重化产业结构，在今后一个相当长的时间内将难以发生重大改变，因此，探讨京津冀矿产资源协同开发问题，把握矿产资源开发利用的运作机理，优化矿业结构，使矿产资源更好地满足京津冀经济发展的需要。

再次，矿产资源协同开发是加强矿山生态环境治理的必然要求。当前，京津冀总体的资源态势是：京津冀地区拥有丰富的能源(油气、煤)、黑色金属(铁)、有色金属、化工原料、建筑材料等矿产资源，是我国最重要的矿产资源开发基地和能源供给基地，但是，区域内人地矛盾突出，水资源严重匮乏，生态环境脆弱。改革开放以来，随着快速的工业化和城市化，京津冀地区矿产资源得到大量开采，并带来了生态环境的严重破坏和污染，生态系统的功能退化，部分森林受到破坏，湿地萎缩，河湖干涸，水土流失严重，尤其是近几年的雾霾，对居民的生产、生活造成严重的破坏。因此，实行京津冀矿产资源协同开发，加大矿山环境恢复与治理力度，通过加强监管和制度创新来破解矿产资源开发带来的生态环境破坏与环境污染难题势在必行。

三、京津冀矿产资源协同开发机制的构建

机制最早是指机器的结构构造和工作原理，后来被用到经济学，是指经济系统各要素的运行机理，包括结构构造和相互作用的过程与方式。京津冀矿产资源协同开发机制是指京津冀矿产资源开发的组织构成及其运作机理，包括协同开发的实施主体、监管主体和协同规划、协同激励、协同监管和协同保障四个子机制(见图1)。

图1京津冀矿产资源协同开发机制

(一)协同监管主体与开发主体的职责

1.协同监管主体的职责权限[2]

京津冀地区的省(市)、地、县三级国土资源管理部门负责所辖区域的矿业市场准入管制(勘查资质管理、矿业权设置、登记、矿业权市场管理)、矿产资源开发、矿产资源储量管理、地质环境治理与保护规划、地质环境与地质灾害防治、监测与评估，矿产资源开发的法律法规、标准规范的制定、修订和执法监督。

环保部门主要职责是预防、监督、监测矿产资源开发造成的环境破坏与污染，发放排污许可证，监督矿山生态恢复治理工作，制定、执行与监督矿山生态环境保护相关的法律、政策与标准。

安全监管部门负责煤矿和非煤矿的安全生产监察与监督、重大安全事故处理、安全法律法规及安全标准制定。其中，国家煤炭安全监察局负责煤炭的安全生产监察与监督、煤炭事故处理、作业场所职业卫生监督检查。

此外，油、气、页岩气的开发利用须经发改委能源局审批；矿产资源开发过程中还要接受耕地、森林、水务、交通等部门的监管。

2.协同开发主体的职责权限

地勘单位、矿业公司和个人具体实施矿产资源开发，包括探矿、采矿、矿山生态环境恢复治理、矿山安全生产管理等。

(二)协同规划机制

矿产资源协同规划机制是指京津冀地区的政府部门以保障一定时期内国民经济和社会发展对矿产资源的需求、有效保护和合理开发利用矿产资源、保护矿山环境为目标，根据本区矿产资源特点，对矿产资源的调查评价、勘查开发利用与保护、矿山环境保护与恢复治理等在时间、空间和结构上所做的总体安排与布局，是对本区今后矿产资源开发方向、开发重点和优先开发领域做出整体安排。京津冀矿产资源开发的协同规划机制包括以下内容：

首先，明确协同开发规划的目标与思路。京津冀矿产资源协同开发规划的目标是在加强保护生态环境的条件下，实现京津冀矿产资源的集约、高效利用，更好地支持京津冀地区经济的发展。总体思路是：按照全国矿产资源规划的要求，加强京津冀地区铁、油气、铜、铝、锰、铬、钾盐战略性矿产勘查开发，在资源配置、资金投入、矿业用地和重大项目等方面予以重点支持；按照“稳油、兴气、控煤”的思路，加快推进清洁、高效能源矿产的勘查开发；鼓励规模化经营，推动兼并重组，促进矿业规模化和基地化发展，形成大型企业集团；编制并完善矿区环境整理规划，加强矿山生态环境恢复治理，减少矿产资源开发带来的生态环境破坏与环境污染。

其次，建立多层次的规划体系。京津冀矿产资源协同开发规划是由矿产资源战略规划、主要矿种专项规划、矿产资源产业发展规划和矿区环境治理规划组成。战略规划着重解决矿产资源的战略储备问题。石油、天然气、铁、铜、铝、镍、铬、锰、钾盐等是全国的紧缺矿产，也是本地区的紧缺矿产，应由国家和企业共同建立矿产品战略储备；钨、钼、锡、锑以及稀有金属等为我国的优势矿产，应由国家建立战略储备；除了紧缺矿产和优势矿产外，大部分为稀缺矿产，稀缺矿产应由国家和企业共同建立矿产品战略储备，由国家投资建立矿产地战略储备[3]。

主要矿种专项规划重点为属于国家重要矿产或优势矿产，或是属于京津冀地区具有特色的矿产，建立矿产品储备和矿产地储备相结合的储备制度。京津冀属于华北缺水地区，应对地下水资源的开发利用单独制定专项规划。

矿产资源产业发展规划用以解决矿业的可持续发展问题，重点是规划矿产资源产业发展的方向、结构、规模和速度。矿区环境治理规划重点解决矿区在矿产资源开发过程中如何实现资源保护、生态环境恢复治理问题。

(三)协同激励机制

协同激励机制是指京津冀地区对不同的矿产资源开发区和开发阶段实行统一的财政政策、货币政策和产业政策，激励或限制矿产资源的开发利用。

首先，统一制定实施差别化政策。所谓统一的差别化政策是京津冀地区指根据不同成矿区、不同开发阶段和不同矿种统一实施有差别的宏观政策。与《全国主体功能区规划》相衔接，根据矿产资源富集程度、经济发达程度与环境约束程度，将矿产资源开发区分成重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区。对重点开发区(整装勘查区和成长型的矿业经济区)，京津冀三地统一实施倾斜的财政政策、货币政策、产业政策，鼓励加快矿产资源的开发利用；对于优化开发区(发展型矿业经济区)，在较短时间内大量增加找矿投入，尽快找到可供开发的储量或接替矿山，确保矿业作为区域经济支柱产业的地位不变，同时加大生态修复和污染治理的投资，边采矿边治理，提高矿产资源利用效率；对于限制开发区内，统一严格限制矿产资源开发强度，严格限制污染排放和生态破坏；对于禁止开发区内及可能对禁止开发区产生影响的周边地区，要统一禁止任何矿产资源开发活动[4]。

其次，协同“三率”管理政策。我国人均矿产资源短缺，但据有关专家估计，我国矿产资源的综合平均回收率不足50%，金属尾矿的平均利用率不足10%，工业固体废弃物总利用率在60%左右[5]。因此，提高“三率”(采矿回采率、选矿回收率、综合利用率)是京津冀地区矿产资源开发利用的重要目标。政府要通过统一的财政补贴、差别税率和贷款利率等经济杠杆以及通过技术创新和制度创新来提高“三率”，通过统一的财政补贴和行政手段强力推动共伴生矿产的综合利用与回收。

(四)协同监管机制

协同监管机制是指对京津冀矿产资源开发过程中可能造成的环境问题、安全问题进行协同监管。

首先，协同环境监管。京津冀环境协同监管指依据国民经济发展规划、主体功能区规划、矿产资源开发规划及相关法规，对矿产资源开发过程可能带来的环境问题进行监管。监管的内容包括：(1)固体废弃物和尾矿库压占农田与土地、破坏土地资源、地表植被和自然景观情况；(2)矿山开采产生的废水、废气、废渣导致从天空到地下立体污染矿山生态环境情况；(3)地下开采造成或诱发地质灾害(地面沉降、塌陷、地裂缝、滑坡、崩塌、泥石流)以及因地下水疏干导致地下水失衡和影响生态环境、影响当地老百姓正常的生产生活情况。重点是对矿产资源开发所带来的线状(河流污染)、面状(大气污染、地面沉降、塌陷)和集中连片(整装勘查区、大型矿区开发)影响加强协同监管。

其次，协同安全监管。京津冀协同安全监管是指对地区内矿山生产的安全状况进行的管制。从现实来看，安全生产是每座矿山义不容辞的责任，具有“点状”性质，但是，矿床埋藏于地下，受地质构造的影响，矿山开采的危险性较大，“矿难”的负面影响也具有扩大效应，因此京津冀地区应统一安全管理制度和安全技术规范，安全监管部门(安全生产监督局、煤炭安全生产监察局、公安局、交通局)应协同矿山企业安全生产管理委员会、国家和省级安全督察员，严格落实矿山安全责任制，加强矿山安全生产监督。同时，要建立矿山建设保障机制、矿山生产保障机制、事故隐患预防机制、矿山企业安全管理机制、事故处理机制，以提高矿山生产的安全度。

(五)协同保障机制

协同保障机制是保障京津冀矿产资源协同开发顺利进行的机制。保障机制由组织保障、信息平台保障、制度保障和技术保障组成。

首先，组织保障。成立京津冀三方的省际协同开发领导小组，领导小组隶属于国务院京津冀协同发展领导小组。省际协同开发领导小组成员由京津冀国土厅局、安监局、环保局、发改委、交通厅(局)等部门的相关领导组成，定期召开联席会议，解决矿产资源协同开发的重大事项。领导小组下设办公室，具体处理协同开发的日常事务。

其次，信息平台保障。整合现有的矿产资源规划、矿业权审批登记、储量管理、矿产资源综合勘查评价、矿山用地、地质灾害、环境污染、安全生产、生态环境恢复治理等方面的信息系统为综合监管系统，形成京津冀矿产资源开发利用信息资源共享平台，实现京津冀矿业监管部门(政府各部门)、地勘单位、矿业公司和个人共享数据信息。

再次，制度保障。打通行政区域壁垒，统一探采许可、收费标准和登记制度。统一发放探矿权和采矿权证书，不论是哪个省、市的地勘单位、矿业公司或个人，都可在京津冀地区内申请探矿权和采矿权。实行探矿权由国家和省(直辖市)政府批准，采矿权由国家、省(自治市)、地级市和县四级政府批准。实行统一的收费标准，对探矿权(采矿权)使用费、探矿权(采矿权)价款、矿区使用费、矿产资源补偿费、资源税和生态恢复治理保证金等的收费标准；统一进行矿业权的招拍挂。同时，要在统一的矿业权登记系统内进行矿业权登记。

第四，技术保障。京津冀经济相对较发达，矿产资源的开发利用程度较高，但京津冀地区生态脆弱、环境污染严重，而矿产资源的开发利用不仅会带来生态环境的破坏，而且还会带来环境污染，因此，技术是京津冀矿产资源协同开发的重要支撑。京津冀矿产资源协同开发需要以下五类技术:一是在采矿技术上，不仅要求尽可能多地采出矿石，尤其是要解决深部采矿技术难题，而且要求尽可能少地破坏植被和耕地；二是选冶技术上，不仅要求尽可能多地提取有益组分，而且要在选矿和冶炼时尽可能地减少大气、水和土壤污染；三是在生态恢复治理方面，不仅要求边开采、边治理，而且要求矿山用地在矿山闭坑后尽可能恢复到开采前的水平；四是在安全生产方面，不仅要求降低事故率和损失率，而且要求能够预防事故的发生，一旦事故发生，也能及时快速对事故进行处理；五是在网络技术上，不仅能实现矿山的实时监管，而且能够实现京津冀矿产资源开发协同监管。

四、实施京津冀矿产资源协同开发机制的对策

总体上讲，京津冀地区矿产资源大开发各自为政，尚未建立协同开发机制。不论是矿产资源开发利用规划还是矿产资源开采，不论是生产安全监管、环境监管、储量管理还是“三率”管理、资源保护以及调控政策的落实，都是由京津冀监管部门分头落实。在同一个行政区域内(省、直辖市内)，国土资源管理、环境监管、安全监管和投资审批等都是各部门分头管理，尚未形成协同监管机制。可喜的是，2015年11月启动环境执法联动机制，2016年2月，中国地质调查局会同京津冀三省(市)建立了“京津冀一部三省(市)协调联动机制”，为京津冀矿产资源协同开发奠定基础。为顺利实现京津冀矿产资源协同开发，应该采取以下措施：

(一)整合引导激励政策

要借助编制第三轮全国矿产资源规划之机，根据京津冀协同发展战略的要求，编制京津冀矿产资源协同开发规划，并在此基础上，整合京津冀现有的矿产资源开发政策，统一激励与限制(负激励)口径和标准。经过整合后的激励政策，是面向京津冀地区的所有矿产资源开发活动的主体(地勘单位、矿业公司和个人)，不论这些主体来自哪个省市，都一视同仁。

(二)实施协同联动监管

以京津冀共享数据平台为基础，实现协同联动监管。从矿产资源开发过程来看，从矿山建设到投产再到矿山闭坑，实现全过程的数据共享和协同监管；从内容来看，打通省际行政壁垒，实现环境监管、安全监管和环境恢复治理全方位的数据共享。实行对跨行政区区域、流域的矿山企业污染情况进行联合监测，对域饮用水源保护地、自然保护区等重要生态功能区的矿产资源开发活动进行联合监管，对违法者统一处置，对重点案件实行联合督察。

(三)协调矿产资源开发与城镇化的关系

城镇化与工业化是孪生姐妹，城镇化必然消耗大量的矿产品，但矿产品的供给是有限的，因此，矿产资源开发利用要与新型城镇化协调同步，与疏解非首都功能和承接产业转移同步，与环首都经济贫困带的精准扶贫、脱困同步，使矿产资源开发利用既能满足新型城镇化建设的需要，又能实现矿产资源的可持续利用。

(四)协调矿产资源开发与环境恢复治理关系

京津冀地区资源环境开发程度较高，环境承载力的潜力有限，因此，要协调矿产资源开发利用与环境恢复治理的关系，要以绿色矿山、绿色矿城、绿色矿业建设为切入点，以循环经济为支撑，与京津冀西北部地区生态保护区、生态涵养区协调统一，制定和实施强化生态环境恢复与环境污染治理的系统开发方案，使矿产资源开发利用既能支撑经济社会的发展，又能造福子孙后代。

(五)协调矿产资源开发与交通运输的关系

矿山开采的矿石需要外运，主要靠公路、铁路和水路，因此，要以京津冀交通一体化为突破口，协同矿产资源开发强度与运输能力的关系，统筹矿产资源开发与公路、铁路、码头等基础设施建设的关系。

〔1〕 社科院学部委员：北京已进入后工业化发展阶段[N].人民日报,2014-10-16.

〔2〕 吴文盛.中国矿业管制体制研究[M].北京：中国经济出版社，2011:101-106.

〔3〕 吴文盛，高荣杰，周吉光.基于供给侧的矿产资源宏观调控政策体系[J].中国国土资源经济，2016(3)：9-14.

〔4〕 吴文盛，史丽薇，张举钢.矿产资源宏观调控政策微观化探析[J].资源与产业，2015(2):129-133.

〔5〕 王颖春.我国矿产资源的综合平均回收率不足50%[N].中国经济导报，2010-03-25.

(责任编辑周吉光)

On the Collaborative Development Mechanism of Mineral Resources in Beijing- Tianjin- Hebei

WU Wen-sheng, GAO Rong-jie

(Hebei GEO University, Shijiazhuang, Hebei 050031)

Collaborative development of regional economy is an advanced stage of regional economic integration. Collaborative development of mineral resources is the objective necessity for coordinated development of regional economy, differentiated industrialization process, and strengthening the governance of the mines ecological environment in Beijing, Tianjin and Hebei. This thesis, as a starting point of the necessity of collaborative development of mineral resources in Beijing, Tianjin and Hebei, explores the content of collaborative development mechanism of mineral resources and its implementing measures, and points out that collaborative development of mineral resources includes regulators, implementers and their duties and powers, collaborative planning sub-mechanism, collaborative incentives sub-mechanism, collaborative regulatory sub-mechanisms and collaborative security sub-mechanism. To implement coordinative mechanisms, it is needed to integrate the guiding and incentive policies, coordinative interaction supervision and handle the relationships developing mineral resources with urbanization, environmental restoration management, and transportation.

mineral resources; collaborative development mechanism; implementation countermeasures; Beijing-Tianjin- Hebei

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.008

2016-04-18

吴文盛(1964—)，福建平和人，经济学博士，河北地质大学教授，河北省精品课《微观经济学》课程负责人，主要研究方向：矿产经济、产业经济、文化经济。

F062.1

A

1007-6875(2016)03-0040-05

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.008.html网络出版时间：2016-06-2015：30