城市公交公私合作的规制研究

任晓聪，赵　敏

(辽宁大学 经济学院,辽宁 沈阳 110036)



城市公交公私合作的规制研究

任晓聪，赵敏

(辽宁大学 经济学院,辽宁 沈阳 110036)

由于城市公交的自然垄断性、公益性以及我国的社会主义性质，城市公交在我国一直都是由政府垄断。随着经济的飞速发展，城市公交的供需缺口日愈增大，矛盾也愈激化。公交车线路少、线路运行车辆少、公交车破旧、车内脏乱等给城市公交冠上了贫穷的代言词，如何甩掉这一称号成为城市公交发展亟须破解的难题。论文利用规制理论，对我国城市公交PPP中的企业和政府行为进行研究，结合目前城市公交PPP中规制存在的严重不足，探索完善城市公交PPP的规制措施。

城市公交；PPP；规制

规制是指市场经济条件下，政府利用国家强制权依法对市场经济中的微观经济进行干预。即政府为了实现某种公共政策目标，运用司法、立法和行政手段对特定产业或微观经济行为主体一系列经济行为以及涉及环境、安全、生命健康的行为进行限制、监督与管理。

我国正处在经济高速发展期间，基础设施投资巨大，仅靠政府财政拨款难以保证基础设施投资的健康稳定增长。PPP有利于缓解政府财政压力，提高城市公交的服务效率，降低城市公交的服务成本。城市公交引入PPP模式，是破解现今我国城市公交发展缓慢、资金紧缺、效率低下等一系列问题的良方。

一、我国城市公交PPP规制的方式与目标

(一)我国城市公交PPP的规制方式

政府规制的主要方式包括价格规制、进入规制以及质量规制，三者是相互促进、不可分割的。进入规制可有效解决垄断低效和规模不经济的两难问题，而价格规制和质量规制则关注于城市公交公益性与市场性的兼顾。

1.城市公交PPP的价格规制

价格规制包括价格水平规制和价格结构规制，本文主要讨论城市公交的价格水平规制。城市公交价格水平规制是政府规制机构对被规制的公交PPP企业提供的公交服务定价以实现双赢的目标。价格水平规制模型最典型的是投资回报率价格模型和最高限价规制模型。

首先，城市公交PPP投资回报率规制。回报率规制是在规制机构设定一个回报率的前提下，企业通过自主行为，获取一定财务收益，该收益也被称为公正的报酬。在只提供一种产品或服务的情况下，回报率的规制模型为：

R(p×q)=C+r×RB

回报率规制是比较适合我国城市公交PPP的规制手段，因为当资本收益率是被规制对象时是比较好操作的。而且回报率规制能激励公交企业扩大投资，对于解决我国城市公交供给不足这一问题意义重大。

其次，我国城市公交PPP价格上限规制。通过签订价格合同，规制者对产品价格设定一个上限，被规制企业可以在此范围内自由定价，这就是所谓的价格上限规制。其优点是高激励强度能刺激企业提高效率、降低成本。我国城市公交的价格上限规制模型考虑了公交票价、通货膨胀率以及生产率的变动。

2.城市公交PPP的进入规制

进入规制是根据自然垄断行业的特点，为防止潜在竞争对手的进入使既存自然垄断企业无法维持生存，规制机构通过设置恰当的门槛，限制新企业的进入，避免恶性竞争而造成资源浪费，也保证既存企业的规模经济。进入规制是规制者应该根据各种条件的变化允许新企业适度进入，而非绝对的不许进入[1]。对于我国城市公交PPP的进入规制主要就是城市公交特许权规制，通过特许权规制就能比较贴切地知道公交企业的成本，在一定程度上解决两者间信息不对称的问题。

3.城市公交PPP的质量规制

质量规制是指为了保护消费者利益，规制机构对某些产品或服务的质量设定一定标准，只有达到标准的企业才能提供相应的产品或服务。对于城市公交PPP提供服务质量的规制，主要是通过制定城市公交的服务质量标准。对于城市公交服务质量一般会包括在PPP合同中，基本上会包括特许合同期限、经营范围、营运线路、票价、发车频率、舒适便利性、安全性等等。若是城市公交PPP企业不能达到相应标准，规制机构可以对其进行惩罚，必要时，甚至可以取消与该企业的合同。

(二)我国城市公交PPP的规制目标

1.防止企业价格垄断，维护社会分配效率

从理论上讲，通过合同承包或特许经营的方式，民营企业一旦进入城市公交，就会在一定区域或经营线路上处于垄断地位，在不存在任何外部的约束的情况下，它们就可能利用垄断力量把一部分消费者利益转化成生产者利益，通过制定大大高出成本的价格，获取大量垄断利润，而且由于公交尤其是与城市中的低收入群体和工薪阶层密切相关，过高的公交票价会对这部分群体生活造成影响，从而影响社会收入分配的公平。这就需要政府对城市公交服务的价格实施规制。政府的价格规制，并非直接参与价格制定，而是根据实际的情况，制定出一个合理的价格范围。

2.实现有效竞争，优化资源配置

我国城市公交PPP首先是要进行进入规制。城市公交存在着规模经济与竞争之间的矛盾，通过进入规制设立恰当的准入门槛、引入有效竞争以选择适合的公交运营企业提升社会福利水平。

3.鼓励企业投资，保障企业的利益

确保城市公交运营企业利益也是城市公交规制机构的规制目标之一，城市公交PPP是为了实现“双赢”——即作为政府方面，要实现城市公交作为城市基础设施的公益性，而作为公交企业，要使其获得合理的收益回报。只有公交企业在经营中不仅能弥补成本，还能获得正当的收益回报后，其才有动力进行车辆更新、购置等再生产活动，从而提供优质服务。

4.提高公交服务质量，确保市民出行安全

近年来，有关我国城市公交服务质量低劣的报道屡见不鲜，表现为：公交车“带病”作业、抛锚事件司空见惯；公交司机抢站赶超，随意停靠，出现夹伤、摔伤乘客等不安全事件；线路设置不合理，乘客乘换车不方便以及公交车准时性不够等问题。这都是由于城市公交PPP改革步伐过大，政府规制跟不上，从而使得我国公交行业服务质量参差不齐。所以，对城市公交进行质量规制刻不容缓。

二、我国城市公交PPP规制存在的问题及成因

(一) 我国城市公交PPP规制存在的问题

1.缺乏有效的法规制度支持

缺少国家层面法律和制度导致的一个主要问题是，中央和地方政府没有一站式立项、评估和审批相关项目的机构，使得各个部门各自为政、重复审批现象严重、效率低下，而且经验教训不能很好地总结和推广。因此，要应用好PPP模式，迫在眉睫的任务是构建一套国家层面的PPP法律和制度体系。

2.政府规制承诺的缺失

PPP的引入，不可否认其减少了地方财政负担，同时引入的资金，也改变了企业资本、股权和治理结构，对城市公交的发展带来了比较积极的作用。引入资金是政府当前最迫切的诉求，期待降低门槛引入资金以摆脱财政压力。PPP项目各参与方的合作过程中，政府的规制承诺显得尤为重要，私营部门考察项目时对政府信用程度的看重甚至甚于项目的经济效益因素。而在现实的特许项目中，很多政府却没有履行其承诺，一些政策法规也常常处于变动之中。通过对以往基础设施PPP项目的分析可以看出，政府部门的失信主要出现在那些风险大、项目收益不确定的PPP项目的运作过程中。

3.规制机构不独立

首先，规制主体自身目标冲突。城市公交又属于带有公益性质的行业，作为城市公交PPP主要实施者的交通部要保证企业利益以吸引民营部门，作为公交行业监管部门的交通部还要限制企业，以保证公众利益，此时政府部门在城市公交PPP中所充当兼具“运动员”“裁判员”的角色，且在交通部内部，公交行政管理部门与规制部门权责难分，这就使交通部面临的目标更加多重及模糊，甚至可能相互冲突。 其次，地方政府角色错位。市政府在城市公交PPP规制中到底是扮演合作伙伴还是敌对者，这是一个相当重要的问题。

(二)我国城市公交PPP规制方式存在的不足及成因

1.我国城市公交PPP价格规制存在的问题

首先，我国城市公交PPP投资回报率规制存在的问题。在一些城市中，对城市公交PPP的回报率规制，却带来了公交运营企业的“合法暴利”。主要表现为以下两个方面：一是回报率规制不能解决信息不对称，这使得规制机构很难估算企业的真实经营成本，资本回报率无从界定，更无所谓公正报酬率；二是公交经营企业基于自身利益，会夸大资本投入，造成城市公交公司过度资本化，从而降低资金价值。

其次，我国城市公交PPP价格上限规制存在的问题。价格上限规制激励强度大，这使得公交企业具有缩减成本的疯狂冲动，甚至不惜牺牲公交服务质量和安全，这就是我国城市公交价格上限规制存在的最大问题。价格上限规制自身模式的缺陷是造成城市公交价格上限规制不足的主要原因。价格上限规制模型要求公交票价、“承包费”若干年不变，但外在市场总是变动的，这样的“变”对上“不变”，必然导致失败。

2.我国城市公交PPP进入规制存在的问题

首先，特许投标规制体制不健全，特许经营合同不规范。政府在选择公交企业时具有较大的随意性，对申请特许经营的民营企业的资质考察不够慎重。首先是政府过多发放牌照，使得企业之间竞争过度；其次，有的企业取得特许经营权后居然能采取转包来转嫁运营风险。而且规制部门权责不清，管理混乱，使得规制机构效率低下，对企业监督力度不足。

其次，政府承诺力不足，补贴机制不健全。特许权拍卖能否顺利实施一个很重要的方面就是政府承诺的可信性。十堰市城市公交PPP改革实践失败，主要就是政府承诺的补贴不到位，这严重破坏了政府的公信力，也重创了公交企业的投资热情。

再次，我国城市公交PPP质量规制存在的问题。我国对于城市公交PPP质量规制是相当不成熟的，首先是由于各地经济发展的巨大差异，对于我国城市公交的服务标准没有统一度量，评判的标准、内容差异较大；其次，对于城市公交服务质量标准的设定及评判在一定程度上具有较大的主观性，例如舒适性、安全性等等。

三、我国城市公交PPP规制的对策建议

(一)构建中国PPP法律和制度体系

(二)建立相对独立的城市公交规制机构

国外独立的规制机构主要有既独立于被规制企业又独立于政府和独立于被规制企业但不独立于政府这两种模式。在现阶段，第二种规制机构可能比较符合我国当前国情，基于我国目前法律法规体系不健全的现状，应设立一个综合交通部门进行统一协调管理。该规制机构应具备以下几个特征：首先，规制机构制定的规制政策必须是基于宏观政策框架内的，政府其他行政部门不得随意干预规制机构的行为；其次，规制机构要根据实际需求，深入设置不同部门，例如规制准入部门、票价部门、服务质量部门等，而且为了最大可能降低规制机构被“俘虏”的概率，要求各部门进行集体决议[2]；最后，禁止规制机构与公共交通企业之间有任何经济利益关系，以确保规制机构的独立性。

(三)根据当地城市公交规制目标选择适宜的规制方法

各城市公交发展水平不同，基础设施建设程度也不同，所以各城市应因地制宜，根据当地情况选择适当的规制方法，而不应该盲目跟风。在人口基数和城市规模过大的城市，例如北京，考虑到其极高的道路交通压力以及雄厚的财政基础，所以北京能通过低票价的措施引导市民乘坐公交出行。而对于财政实力较弱的中小城市，特许投标规制可作为其引入有效竞争、引入资金缓解当地财政困境的一剂良方。

(四)调整完善城市公交规制模型

该类维修集约范式中，业主通常负责日常维护，服务商负责集中维护和维修。业主通常全面介入设备维保的过程管理，包括计划的制定、工作的安排和维修配件费用的管理等。因此，业主也需要配备一定数量的维保人员、设备和材料等，同时需支付维保商的维修费、备品备件和材料费。

由于我国价格上限规制模型不仅存在技术性问题，而且实际操作困难，所以应适当调整修正规制模型，使其更能贴近城市公交PPP的现状，从而实现规制目标。例如在新加坡，就用消费者价格指数CPI取代了RPI，而且引入全国平均月收入变化指数MWI。调整后的公式如下：

△PCI≤0.5CPI+0.5MWI-1.5X

此时该模型能更精确地反映公交经营成本的变化，从而更贴近公交实际运营情况。在此模型中，政府公交规制机构将生产效率增长的一半作为利润分配给了公交企业，既保障了公众利益，又保障了企业利益。

(五)建立合理的财政补贴制度

城市公交属于非典型的自然垄断行业，所以应该面向市场，适度竞争，以期获得最佳经济效益和社会效益，这也是我国城市公交PPP的一个很大缘由。但是当前我国城市公交没有专门的补贴制度，财政补贴基本是因事而定。为了平衡社会福利和资本效率之间的关系，城市公交补贴模式亟待改革，可以从以下几个方面入手:

1.明确补贴对象和补贴范围

城市公共交通具有公益性和盈利性双重属性，对于经营成本，需要通过企业自身运营来补偿，但是对于其中的政策性亏损，则需政府予以补贴。具体实施步骤如图1所示。

政策性补贴范围的确定主要是受票价是否足够补偿成本以及经营线路是否由政府规定和要求来确定。

图1按成本运作方式划分客运服务类型图[3]

2.建立政策性亏损补贴额测评体系

应有一套科学有效的方式来测定政策性亏损额。在采用先进技术，借鉴国内外成功经验以及结合我国现实情况的前提下，计算出公交企业应有的运营成本，从而界定合理的政策性亏损额度，以保证城市公交补贴资金提供的科学性和使用的有效性[4]。

3.开源节流

城市公交仅仅依靠有限的地方财政是难以实现发展的，所以政府必须想方设法拓宽补贴资金渠道，例如建立“城市公交发展基金”。由于广大市民和企事业单位都是城市公交巨大外部性的受益者，所以可以通过征税方式来筹集资金，从而对城市公交进行投资或是政策性补贴。此外，还可以鼓励城市公交企业自己主动开展创收渠道，例如广告业。

(六)建立有效的外部监督机制

由于“规制俘虏”问题并不能完全由独立的监管机构解决，所以，建立有效的外部监督机制对监管机构进行约束是非常必要的。

1.司法机构的监督

当出现因为部门利益而侵害社会利益，甚至规制机构被利益集团俘虏时，往往是在政府规制机构集规制权利和裁决权利等多项权利于一身的情况下。在法治国家，法院作为司法机构是独立于政府规制机构，具有中立性和独立性，有权利诉讼裁判规制机构的行为，所以能很好制约监督规制机构，使企业和公众的合法权益得到保障。同时，为了限制政府规制机构的准司法裁判行为而建立畅通的对政府规制机构行为的诉讼制度渠道也是十分必要的。

2.社会力量的监督

社会监督很重要的一方面是社会公众的监督。作为城市公交服务的直接消费者——城市居民，对于城市公交发展最具有发言权。所以政府应该公开政务，开辟监督举报渠道，接受公众监督[5]。对政府工作人员的工作错误、缺点以及违法失职行为，公众有渠道进行批评、检举；而且公众需要有途径参与制定有关政府规制法规，使社会各方面的利益能在规制法规上比较全面地反映；而且能参与到国有企业的决策中来。此外，要进一步完善价格听证会制度，保证城市公交PPP规制政策制定的民主、公开和透明，切实维护各方合法权益，以确保决策客观公正。

〔1〕 刘佳丽.自然垄断行业政府监管机制、体制、制度功能耦合研究[D].长春：吉林大学，2013.

〔2〕 Y·巴泽尔.产权的经济分析[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1997：3.

〔3〕 余菊芬．城市公交事业民营化的风险问题研究——主要以福州公交公司改制为例[D].福州：福建师范大学，2006.

〔4〕 杨卓敏.城市公共交通民营化的法律问题[J].法学,2004(7)：62-70.

〔5〕 周慧.公共事业民营化过程中的公益性与经济性分析——以公共交通为例[J].科技情报开发与经济，2007(24)：149-150.

(责任编辑吴星)

Research on the Regulation of the Public-Private Partnership in Urban Traffic

REN Xiao-cong,ZHAO Min

(Liaoning University,Shenyang,Liaoning 110036)

Due to the transit of natural monopoly,public welfare and China's socialist nature,urban public transport in our country has always been monopolized by the government.With the rapid development of economy,urban public transport in the gap between supply and demand increasingly larger,contradictions become increasingly intensified. Less bus Lines,less running vehicles, old and dirty vehicles are on behalf of public transport as poor, thus how to get rid of the title of urban public transport development needs to crack the problem. In this paper,the behavior of enterprises and government in urban public transportation PPP is studied by using the regulation theory,which is based on the existing problems in the urban public transportation PPP,and to explore the regulatory measures to improve the urban public transport PPP.

city bus;public-private partnership;incentive regulation

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.014

2015-10-24

任晓聪(1986—)，女，河北平山人，经济学博士，主要研究方向：规制经济学。

F570

A

1007-6875(2016)01-0080-04

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.014.html网络出版时间：2016-02-2015：30