农村土地“三权分置”的制约因素及路径研究*

龚　睿

(重庆工业职业技术学院，重庆　401120)



农村土地“三权分置”的制约因素及路径研究*

龚睿

(重庆工业职业技术学院，重庆401120)

实现农村土地的承包权、所有权、经营权“三权分置”的农村土地制度，可以有效解决我国现行土地产权面临的困境，对推进农村土地关系变革具有重要意义。文章对农村土地“三权分置”的实施背景进行阐述； 分析了农村土地“三权分置”实施过程中存在的制约因素，如由于法律体系不健全带来的制度性障碍，三权利益互相博弈导致利益关系失衡的经济性障碍，以及由于配套政策法规不健全造成的经营权受限的政策性障碍。同时，该文提出了完善法律体系，加强政府扶持，强化政策引导； 强化对经营权流转的监督管理； 完善相应配套机制，实现经营权的抵押权能； 促进经营权和承包权主体利益达到平衡等方面路径措施，旨在为制度的合理实施提供一定政策参考。

三权分置农村土地农村土地承包权产权制度经营权

0　引言

农村土地是农业生产中最重要的载体，与农村经济社会发展以及农民利益息息相关。当前，在我国经济发展常态化背景下，农村土地产权的公平和效率就成为农民关注的重点问题。随着我国新一轮经济体制改革，农村土地出现了产权不清、权能残缺等一些问题，阻碍着生产率的提高，两权分离(所有权和经营权)的旧制度逐渐不适应经济社会的快速发展。2014年中央农村工作会议指出，要创新发展一种新型农村土地产权制度，即“三权分置”，其核心内容就是在坚持农村土地经营制度的基础上，进一步落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。同年习近平总书记在中央深化改革领导小组上的讲话中也谈到，解决好农村土地制度改革问题，才能从根本上推进中国农业走向现代化。可见“三权分置”制度的创新对于进一步完善农村经营制度以及土地制度创新具有重大意义。然而，“三权分置”制度在实施过程中遇到很多突出问题，阻碍了这一制度的有效推进。基于此，该文详细分析了农村土地“三权分置”实施的制约因素，同时提出了建设性的路径措施。

1　农村土地“三权分置”实施背景

我国是农业大国，土地是生产的重要载体，在我国国民经济发展中占据着重要地位。而农村土地制度对于维持我国经济的长期稳定发展具有重要的推动作用。农村土地制度不仅关系农村居民日常生产活动，同时对我国农村经济总体稳定发展以及整个社会的和谐进步均具有重要调控作用。新中国成立以来我国土地制度主要经历了3个主要阶段[1-2]：(1)1949～1953年的土地改革阶段，这一阶段彻底改变了过去封建半封建的土地所有制，生产力被解放出来，同时又建立了农民土地所有制，提高了农民种地的积极性。然而这种制度的不足在于工业经济发展和小农经济发展存在巨大矛盾，而农地产权私有也成为限制农业经济发展的重要因素。(2)1953～1977年人民公社阶段。这一阶段主要是将土地转变为合作社成员共同经营，把土地归为集体所有，这种模式虽然在一定程度上克服了小农经济带来的缺陷，但也消弱了农民生产的积极性。(3)1987年至今的家庭联产承包责任制[3]。这种土地制度是在土地集体所有的基础上，将土地资源分配给农户自行进行生产，这种制度在某种程度上极大地提高了农民生产劳动的积极性，促进了我国农村经济的发展。随着家庭联产承包责任制的实施，土地产权模糊、流转权限不清等问题严重制约了我国农村经济的进一步发展。因此，对农村土地产权及其它权利进行明确划分和系统研究就显得尤为重要。农村土地“三权分置”实际上就是坚持我国土地所有制的原则不变，对农村土地结构进行科学合理的优化和调整，通过土地所有权、承包权、经营权三权分置，从而形成以所有权为基础，经营权为核心，承包权为保障的协调融合的发展机制。

2　农村土地“三权分置”实施的制约因素

农村土地“三权分置”作为一种新的土地制度模式，可以有效解决家庭联产承包责任制度中承包权和土地所有权分离而导致的权责不明、土地产权不模糊以及利益主体不清等问题，从而将土地的红利进一步释放出来[4-5]。但是，在具体实施过程中，农村土地“三权分置”的实施存在着法律和制度方面的桎梏，同时也面临着三权利益博弈产生失衡的危险和困境，以及由于配套设施不健全导致经营权无法实现的局面。

2.1经济性因素

“三权分置”制度的顺利实施，须明确三权利益主体之间的关系。在市场经济体制下，三权的权利主体会从各自利益角度出发进行相互博弈。首先，在三权中能够进行市场交易和流转的只有土地的经营权。因此为了追求经济利益，农民就更加注重经营权利的实现，而忽视了土地的承包权和所有权，由此导致经营权的主体地位增强，所有权和承包权地位逐步减弱，使三权之间矛盾更加突出。土地经营权的流转有利于将更多分散的土地集中起来，进而实现土地的规模化经营。但随着经营权市场的放开和准入条件的降低，受供求关系的影响，土地的经营权流转价格必然会提高，进而抬高了农业生产的成本，使规模经营的利润空间变小，影响三权分置制度的实施效果[6]。其次，外来及工商资本的注入，对原来拥有土地经营权和承包权的农民构成了较大的威胁，农民的根本利益受到损失。同时，由于种植主粮的经济效益远远低于经济作物，大多数经营者会选择种植经济作物，导致粮食作物种植面积逐渐降低，造成农地的“非粮化”，同时一部分经营者也会改变农地的基本用途，造成农地的“非农化”，给我国粮食安全面带来极大威胁和挑战[7]。

2.2机制性因素

“三权分置”中经营权的权利实现会遇到以下几个问题：(1)经营权流转机制不健全。虽然我国土地承包经营权制度已经经历多年，但在机制的建立和完善方面还存在一定的问题，比如土地纠纷案时有发生，社会化服务水平较低，配套设施不健全等。尤其是当土地的承包权和经营权分离后，现有的体系和机制还需要进一步完善。(2)经营权的确权登记存在滞后性。当前政府只是开展了对农村土地承包权进行确权颁证工作，并没有进行确权认证，由于经营权的确权存在一定的滞后性，这就容易在市场交易和流转出现权责模糊、权属不清等问题。(3)缺少经营权抵押的支撑体系。在“三权分置”的顶层设计中，明确表示土地经营权是可以作为抵押的，但在实际实施过程中则存在较大阻力，比如没有专业的评审机构和相应的评估标准对经营权的价值进行合理化评估，缺乏社会化服务组织和相应协会为农民提供政策、信息、交易、金融、法律等相关服务[8-9]。社会服务化体系不健全、尚未形成相互配套和完善的措施来保证经营权的顺利实现。

2.3政策性因素

目前，国内专家学者虽然对“三权分置”的制度设计进行了探索研究，但只停留在理论表面，具体涉及法律层面的问题还没有得以解决，也没有将制度落实到法律规范上。当前，我国现有的土地产权法律法规有《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等(见表1)。但上述法律法规并没有对农村土地承包权、所有权、经营权的内容作出充分界定，也没有对其权能边界进行详细划分。农村土地经营权是从土地承包权分离出来的一种权利，而关于经营权实现的法律法规，目前也只停留在地方性法规、政策文件上面[10]。由于缺乏相应的法律依据，就无法构建起经营权的流转和抵押体系，进而导致这项权利实现面临较大阻力。而在政策体系方面，虽然国家已经把“三权分置”作为农村土地改革的一项新模式进行推进，但传统的政策体系还不能满足和适应“三权分置”的制度设计。比如，粮食直补、农机补贴等政策的设计是为了刺激农民种粮的积极性，但在“三权分置”的制度下，随着农地经营权流转的行为逐渐增多，在没有明显接受补贴主体的情况下，粮食补贴款项最终并不没有发放到种粮农户手中，激励机制成效不大。

表1　农村土地产权主要法律法规

年份土地产权法律法规制度主要内容1949～1953《中华人民共和国土地改革法》、《城市郊区土地改革条例》农民权利在法律层面得以体现,即由封建土地所有制度向农民私有制进行转变,农民拥有土地所有权1982《宪法》土地公有制度获得法律肯定,进而形成了新的二元土地结构,即城市用地归国家,农村土地归集体所有1986《土地管理法》、《农业法》这两部法律对土地的使用权和所有权做了明确规定,进一步确定了土地登记制度的法律性1998《土地管理法》修订进一步明确了土地承包权的内容和期限,此外对土地使用权的转让也作出明确规定2002《农村土地承包法》、《物权法》《农村土地承包法》明确了土地承包经营权的流转方式《物权法》确立了农村宅基地使用权、土地承包经营权的用益物权的突出地位

3　农村土地“三权分置”的实现路径分析

农村土地产权制度改革不仅关系到农民增收、农业发展和农村稳定更关系到国家粮食安全。在探索“三权分置”具体实施路径时，应结合我国国情，探索出一套低能耗、高效益、可持续的发展道路。

3.1完善法律体系，加强政府扶持和政策引导

目前，我国“三权分置”制度对农村土地承包权、所有权、经营权还没有明确的定义，制度的实施还没有落实到法律法规的层面，严重阻碍了农村土地制度的改革进程。因此需要不断完善相关法律法规体系，加强政策的引导和政府的扶持。首先，应该调整和完善《农村土地承包法》和《土地管理法》中关于农村土地承包权方面的内容，以《物权法》作为参考内容，在法律层面上对农村土地的三权分置进行设计。其次，应该从保障和规范经营权的角度制定《农村土地经营法》来弥补农村土地经营权的法律空白，明确经营权权利主体的范围包括土地承包权的农户、专业大户、家庭农场、农民专业合作组织等等的新型农业经营主体； 规定工商资本如果要获取土地的经营权需要向土地部门提出申请，经审核通过后方可获得土地的经营权，并设立转让的最高期限和最低期限。再次，应该加快调整现行农村补贴政策，将补贴的项目进行分类，使农地补贴和种粮补贴资金能够真正发放到农地经营权主体当中，以保证补贴的奖励作用能够充分发挥出来。调整耕地征收补偿政策，细分补偿项目，涉及征收土地本身的补贴资金要发放给农地承包权主体，地上附着物的补贴资金要落实到经营权主体上面，这样才能保证土地补偿的合理性和公平性。此外，为了进一步确保“三权分置”的制度有效实施，还应积极推进教育、医疗、社会保障、就业等城乡一体化发展，破除城乡二元体制，使城市和农村有效的接轨，农民可以在城市和农村都得到较好的发展，这才会使农村土地经营权和承包权真正的分离[11]。

3.2强化对经营权流转的监督管理

在“三权分置”制度中，经营权的流转是最为关键的部分，直接关系到农民增收问题。但在农村土地经营权流转过程中，农民利益受损、流失的现象时有发生，因此要强化对土地经营权的有效监督和管理。

一是要加强对经营权流转市场的监管力度。为了防止市场经济下农村土地经营权价格的不正常变动，政府要利用宏观调控手段，促使农村土地经营权的流转价格处于正常合理范围。例如采用动态价格的方法，经营主体可参照当年本地区粮食收购价格来制定经营权的流转价格，并一次性支付流转期限的全部款项。另外，在经营权流转期限内，应根据每年市场价格变动进行调整。当粮食作物价格上升，应给承包权主体补充差价； 当粮食价格降低时，则不再补交，粮食价格下降部分，不予退还。具体实施办法需根据当地农产品市场价格进行调整，对流入主体应该加以充分监督。

二是要实施经营权流转的期限监管政策。农业生产具有风险大、周期长等特点，在土地经营权流转时一定要充分考虑这些因素，合理确定流转期限。期限短，不利于经营者对土地长期投资，降低经济效益； 期限过长，则会对承包权产生一定的冲击，影响土地的进一步流转。同时，在制定合同时，要充分明确和考虑土地产权和农业生产的实际情况，确定合理的经营权流转期限，一般最短时期为3～5年，最长为土地剩余承包期，经营权主体可在本轮土地到期之前的1～2年进行续约，签订下一期的土地经营权流转合同。

三是加强对经营权流转程序的监督管理。一方面要制定经营权获取准入机制，对工商资本进入市场要严格把关。另一方面要对获得农村土地经营权的主体的资金、经验、技术等条件进行审查以保证农地的使用用途等。粮食主产区还应该建立粮食生产统一标准，达到其标准才能获得准入资格。当工商资本进入市场后应采取积极应对措施，在充分坚持农民意愿的基础上，遵循自愿的原则，从根本上保证农民利益，同时严格控制农地使用用途，督促经营权主体保护耕地的义务。

3.3促进经营权和承包权主体利益达到平衡

当土地经营权和承包权分开以后，可能出现经营权“一权虚化”和承包权与经营权“两角全力”等现象。随着农村经济社会的快速发展，土地的保障功能会逐步降低，承包权的权利会逐渐弱化，这也是社会发展的必然结果。为了保持经营权和承包权主体利益达到平衡，在“三权分置”制度设计时候，就应该赋予承包权更多权能，比如继承权、征地补偿、维持权、退出权，等等。当农村土地经营权与承包权分离之后，承包权主体依然可以获得承包地的权利，同时也可以获得承包地经营权转让的经济收益。

在承包权的社会保障功能弱化的同时，土地的财产属性则逐渐增加。因此，充分肯定承包权的继承权，不仅有利于保障承包权权能，还能保障农民获得财产权的权利以及经营权的主体利益。当承包主体责任人去世后，承包地上的经营权仍然存在，由此可以保证经营权主体利益能够长期稳定保持，以促进经营权的流转与放活。在充分坚持承包权主体自愿的前提下，实现承包权的退出权。承包权主体可以自由退出集体经济组织，选择进入城市工作和生活。而承包权退出权的实现，在一定程度上能够合理配置农村土地有效资源，进一步调整和优化农村劳动力结构，使土地能释放出更大红利，进而实现农业的规模化和集约化经营，促进农业可持续发展，同时为破除城乡二元结构，建设新农村打下坚实基础。

3.4完善相应配套机制，实现经营权的抵押权能

农村土地经营权的抵押性是一项重要的权能。要实现经营权的抵押，就要建立健全经营权抵押机制。一是积极开展农村土地确权颁证工作，确定土地经营权的规范、期限、主体，为经营权的抵押奠定基础。二是建立经营权价值评估机构。抵押的前提是抵押物的价值具有可计量性，而农村土地经营权在实际计量中存在较大困难，这必须要通过专业的测算方法，对经营权的价值进行评估，即包括土壤的质量、盐碱程度、土壤成分、气候条件、降水量等内容。三是要确定经营权抵押偿还顺序，如收益权、使用权、占有权和处分权。当经营权抵押主体无法偿还抵押资金时，金融机构可以优先收购土地上的附属物的收益权，如果附属物不能够有效抵押，再收回使用权、占有权和处分权，这在一定程度上可以缓解经营权的变现困难。

[1]赵宁， 张健.中国农村土地制度变迁的经济绩效评价.商业时代， 2012，(9)： 45～49

[2]胡国利， 马三喜.1949年以来中国农村土地制度变迁的几种推力.开发研究， 2012，(1)： 78～81

[3]白俊超. 我国现行农村土地制度存在的问题和改革方案研究.经济问题探索， 2007，(7)： 56～59

[4]汪洋.土地承包经营权继承问题研究——对现行规范的法构造阐释与法政策考量.清华法学， 2014，(4)： 39～42

[5]陈立波.浅谈农村集体土地“三权三证”分离.吉林农业， 2015，(3)： 63

[6]张力， 郑志峰.推进农村土地承包权与经营权再分离的法制构造研究.农业经济问题， 2015，(1)： 141

[7]潘俊. 新型农地产权权能构造——基于农村土地所有权、承包权和经营权的权利体系.求实， 2015，(3)： 88～96

[8]马凤娟， 赵红霞，孙秀芳.对我国农地产权“三权分离”相关问题的思考.农业经济.2015，(01)： 3～6

[9]廖西元， 申红芳，王志刚.中国特色农业规模经营“三步走”战略——从“生产环节流转”到“经营权流转”再到“承包权流转”.农业经济问题.2011，(12)： 15～22

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[11]陈金涛， 刘文君.农村土地“三权分置”的制度设计与实现路径探析.求实， 2016,(1)： 81～84

STUDY ON THE INFLUENCE FACTORS AND PATHS OF THREE RIGHTS SEPARATION OFTHE COLLECTIVE RURALLAND*

Gong Rui

(Chongqing Industry Polytechnic College，Chongqing 401120，China)

To realize the rural land system of " three rights separation"(i.e., the land rights of contract , ownership and management) can effectively solve the problems of the current land property rights in China, which is of great significance to promote the reform of the rural land relationship. This paper described the background of the implementation of the " three rights separation " of rural land, and clarified the restriction factors, such asthe institutional barrier due to the imperfection of the legal system, economic obstacle because of the game of three rights, andthe policy barrier because of the limited management rightand the imperfection of the supporting mechanism. Therefore, it put forward several measures from some aspects to provide the policy referencefor the system of reasonable implementation, such as perfecting the legal system, strengthening government′s support and policy guidance,strengthening the supervision and management of managerial right, improving the corresponding mechanism, realizing the right of managerial right′s mortgage, and promote the balance between contractual right and managerial right′s interests of the subject.

three rights separation; the rural land; contractual right of the rural land; the system of the property right; managerial right

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160522

2015-04-03

龚睿(1983—)，女，重庆人，硕士、讲师。研究方向：从事经济法、民商法方向研究。Email： 15823827676@126.com

F321.1

A

1005-9121[2016]05-0143-05

*资助项目：重庆市渝北区科技计划项目“引领校企合作深入发展的政府体制机制创新研究”(2014(社)20号)； 2015年重庆市科学技术委员会决策与咨询项目“‘五大功能区战略’背景下的重庆市渝北区现代都市农业旅游发展研究”(cstc2015jccxA0029)