城市常态化治理的路径选择

鲁春艳

[摘 要]现阶段，城市交通堵塞、综合治安难、环境污染、雾霾、看病难、食品安全等一系列“城市病”越来越明显。常态化治理是前置处理社会矛盾的一种社会治理方式，是治理“城市病”的有效途径，是加强和创新特大城市社会治理的重要举措。实现城市常态化治理，要以转变政府职能、简政放权为根本，突出理顺城市常态化治理体制；以保证一张好的蓝图一干到底为着力点，科学规划城市发展；以树立法治思维为重点，实现城市管理法治化；前置处理社会矛盾和问题，建立以预防为主的源头治理模式；以“互联网+”为平台，提高城市常态化治理智慧化水平。

[关键词]城市；常态化治理；路径

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）06-0063-04

现阶段，城市交通堵塞、综合治安难、环境污染、雾霾、看病难、食品安全等一系列“城市病”越来越明显。如何加强城市管理，有效治理交通阻塞、看病难等“城市病”，实现从城市管理走向城市治理？习近平指出：“要加强城市常态化管理，聚焦群众反映强烈的突出问题，狠抓城市管理顽症治理。”常态化治理是前置处理社会矛盾的一种社会治理方式，是治理“城市病”的有效途径，是加强和创新特大城市社会治理的重要举措。实现城市常态化治理，进而使城市管理规范化、科学化、长效化，对创新社会治理体制具有重要意义。

一、以转变政府职能、简政放权为根本，突出理顺城市常态化治理体制

在现行的管理体制中，从纵向上看，我国目前的行政级别中，主要有国家级、省级、市级、区县级、街道（乡镇）五个级别；从横向上看，有住建部门、环保部门、交通部门、卫生部门等等。此外还存在如市政、市容、行政执法等实行属地管理部门，税务、环保、规划等实行垂直管理部门。城市管理涉及到市政、环境、交通、应急、城市规划等社会生活的方方面面，因此也就涉及政府的众多部门。在管理体制上，存在机构设置条块分割、纵横交错，政出多门，职能交叉，各自为政，部门分散的问题，导致城市管理主体不清晰、职责界限不明晰。在管理机制上，存在系统性较低，统筹协调不够，职能落实不到位等问题，导致督促落实检查不力，城市管理质量得不到保证。在管理内容上，存在权责不对等的问题，导致出现看得到的管不了，管得了的看不到的管理失衡现象，致使城市管理效能低下。这就要求政府必须转变职能，简政放权，理顺城市常态化治理体制。

1.以优化整合职能为突破口，推进城市管理体制改革。这是改革的方向，更是一种发展趋势。优化整合城市市政、市容、交通、管网、绿化、环卫等管理和综合执法工作职能，明确各部门之间的权力边界，制定科学的权力清单，探索形成城市常态化治理模式，逐步构建权责明确，管理优化，高效有序的城市管理体制。建立健全监督检查和责任追究制度，建立各部门的协调配合机制，建立并完善各部门间的协调模式、协调程序以及工作职责，切实保证城市治理协调工作的落实。

2.以简政放权为重点，着重完善城市治理部门之间的纵向和横向关系，明晰各部门之间的权力边界。在简政放权过程中，重点要加强顶层设计，科学放权，避免放权过程中产生横向放权碎片化、纵向放权断层化、基层接权无力化现象。第一，在横向放权时，要在优化部门职能的基础上，树立全局意识，统筹规划，既要着眼当前，又要谋划长远；既要优化放权部门职能，也要优化接权部门职能，避免放权过程中产生横向放权碎片化。第二，在纵向放权时，权力由省、市下放到市、县（区）时，上一级放权部门要及时制定转移相关人员、编制、经费、技术等配套设备的措施，下一级接权部门也要及时跟进人力资源整合，培训、引进、招录相关专业人员，同时上级部门要为下一级接权部门配置与接权事项相对等的人权、事权、财权，避免权力下放后即处于真空休眠状态，形成纵向放权断层化。第三，提高基层接权能力。城市治理的重心在基层，基层的服务和管理的能力强了，城市治理的基础就实了。要尽可能把资源、服务、管理放到基层，制定政策向基层倾斜，使基层有职有权有物有人，切实加强对基层干部队伍的培训和培养，提高基层干部队伍的城市治理水平和接权能力，避免基层接权无力化。

3.着力“四个转变”，努力实现系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。第一，从运动式管理到常态化治理的转变，实现系统治理。要结合本地区的实际，开展深入的调查研究，要在世情国情党情的大环境、大背景下，加强整体规划和顶层设计，进而实现城市管理深度系统化；第二，从人治管理向法治管理转变，实现依法治理。政府各部门要依法履行城市管理的责任，既不能不依法、乱作为，也不能“大撒把”、不作为，基本社会服务要保障，城市管理要精细，要坚持依法办事、依法治理；第三，从矛盾滞后管理转向前置预防，从粗放式管理向精细化管理转变，实现源头治理。目前各地积极探索推广网格化管理、精细化服务，利用互联网+、一站式办结等方式，将城市管理中的各类事项全部纳入网格化体系，这就是前置处理社会矛盾，实现精细化管理的重要举措；第四，从单一的行政手段向以法律为主，充分运用行政、道德等多手段相结合的方式转变，实现综合施策。随着社会矛盾和问题的复杂多变，百姓服务的多样化、个性化需求不断增多，要综合运用政治、经济、法律、行政、舆论引导、思想政治工作等多种手段进行有效解决。

二、以保证一张好的蓝图一干到底为着力点，科学规划城市发展

现阶段城市规划工作中存在各类规划自成体系、互不衔接，空间约束性规划无力，规划的科学性和严肃性不够等问题。习近平多次强调，要坚持一张好的蓝图一干到底，这要求我们在设计城市规划，推进城市建设，加强城市管理过程中，要切实做到不变调、不折腾、不反复，一任接着一任干，一茬接着一茬干。

1.牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，抓好“五个统筹”。要尊重城市发展规律，结合本地区的地理、环境、人文等多种因素，转变城市发展方式，进一步健全和完善城市治理体系，改善治理结构，提高城市治理能力，重点解决“城市病”等问题，不断提升城市管理水平。第一，统筹空间、规模、产业三大结构，在全局性上下功夫。在城市规划空间布局上，要以城市群为主体形态，实现紧凑集约、高效绿色；要结合本地区的资源特色和区位优势，挖掘与其相适应的主导产业和特色产业，以主导产业和特色产业的可持续发展，带动城市建设的长远发展。第二，统筹规划、建设、管理三大环节，在系统性上下功夫。城市治理是一个有机的系统工程，在制定谋划城市规划时，要综合考虑一座城市的功能定位、产业结构及主导产业、历史文化、自身优势、管理难点等因素，制定过程中，要坚持多方参与、反复论证，确保其科学性、合理性。第三，统筹改革、科技、文化三大动力，在持续性上下功夫。一个城市能否获得长远发展，关键在于城市的内生动力是否具有可持续性。城市内生动力的产生关键在于改革，改革创新是一个永恒的话题，要改革现有不合理的管理体制机制，统筹推进民生领域的配套改革，使改革成果确实惠及全体市民；要注重加强智慧城市建设，弘扬中华优秀传统文化和保护城市历史文化，打造城市形象，凝聚人心。第四，统筹生产、生活、生态三大布局，在宜居性上下功夫。在生产空间上，要积极推进城市产业由粗放低效型向集约高效型转变，积极倡导绿色产业、高效产业；在生活空间上，从细节入手，从小事着眼，在细微处体现宜居，如城市的分类垃圾桶、公共卫生间的合理分布等等，使每位市民所到之处都能享受细微之处、细小之处的优质服务；在生态空间上，尊重自然，合理开发资源，保护生态环境，促进人与自然和谐发展。第五，统筹政府、社会、市民三大主体，在调动各方积极性上下功夫。提高各方推动城市发展的积极性。要坚持协调血统，充分发挥各主体的主观能动性，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力，真正实现城市共治共管、共建共享。endprint

2.科学设计城市总体规划，构筑合理的城市发展框架。要建立空间规划体系，科学合理地加强城市建设、管理、经营，合理划分城市区域功能，拓展城市发展空间。城市规划要保持连续性，坚持一张好的蓝图一干到底，不能换一届政府，做一次规划。逐步探索省、市、县、乡“多规合一”，形成一个县（市）一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实。编制空间规划和城市规划要广泛征求群众意见、专家意见，经过反复论证后，通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性。要逐步完善城市基础设施。基础设施建设要与城市规模、功能、空间、外部环境等均衡协调，同时城市基础设施系统本身以及各个子系统之间的相互协调与完整对于城市发展也至关重要。

3.要注重培养专家型的城市管理干部。城市管理水平高低与干部素质有直接关系。现阶段我国城市管理，尤其是大型、特大型城市管理难度越来越大。许多干部的思想观念和知识结构尚不适应新常态下城市发展要求，大部分干部主要依靠过去的经验管理城市。要充分发挥高校、党校、行政学院的职能，注重加强城市管理干部的专业知识的教育培训，提高理论水平和专业素养；注重加强国际国内形势任务培训，提高战略思维和全局意识；注重加强法律法规、规章制度培训，提高依法行政和依法治理能力；真正培养一批具有科学的态度、先进的理念和专业的知识的专家型城市管理干部，切实提高领导干部的城市管理水平。

三、以树立法治思维为重点，实现城市管理法治化

城市管理法治化是城市管理的灵魂，是实现城市常态化管理的基石，更是实现全面依法治国的具体体现。

1.树立系统思维，健全完善城市管理法规体系。要坚持立法与执法相统一，避免“一刀切”；国家在立法时，必须要综合考虑东部、中部、西部城市之间的执法区别，统筹沿海城市与内陆城市之间的执法差异，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法相统一；要使法律法规符合社会经济的发展和城市管理需要，更具操作性和可行性，使城市管理更有效率。尤其是针对一些“城市病”，要综合考虑全局性、地域性特点，及时出台规范性的配套文件，在城市管理中，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

2.树立问题意识，深入推进城市执法体制改革。当前我国城市管理的重点和难点就是行政执法问题。城市管理说到底是对人的管理，现阶段存在的管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题，说到底是我们对人的管理和服务不到位。以深化城市执法体制改革为突破口，要主动适应城市发展的新要求和人民群众的新期待，全面把握各个群体的不同生产生活需求，坚持以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新的原则，树立问题意识，找准执法切入点，满足各群体间多样化的需求和期待，实现执法的终极目标。同时要厘清城市综合执法机构的隶属管理，明确各部门之间的权责边界，加强城市管理的顶层设计，进而实现城市管理法治化。

3.提高运用法治思维和法治方式管理城市的能力，营造良好的法治环境。党的十八大报告明确提出了“法治思维”，广义而言就是运用法治的价值去认识客观世界的一种思维方法，即法治价值在人的思维形态中，形成思维定势，进而指导人的行为和思想；“法治方式”，就是在法治思维的指导下，运用法治手段、方法、程序和规则建立健全立法、执法、司法、守法的实践过程。牢固树立法治思维，充分运用法治方式，需要我们在顶层设计中坚持法治理念，贯穿法治思维；需要我们在行政执法中，依法办事、依规矩办事、依制度办事、依程序办事；需要我们切实维护司法的权威性和公正性；需要我们说实话、办实事，在法律的框架下，在法治的轨道上，在城市常态化治理中，真抓实干；提高运用法治思维和法治方式管理城市的能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动实现城市依法治理。

四、前置处理社会矛盾和问题，建立以预防为主的源头治理模式

坚持源头治理是将处理社会矛盾和社会问题的关口前移，从问题和矛盾的源头入手的治理方式。因此源头治理对于解决城市管理中存在的问题和矛盾，是一种标本兼治、重在治本的治理模式。

1.注重从引发矛盾和问题的根源上寻找对策，促进社会公平正义。当前城市管理中的诸多问题都是由于社会保障体制不够完善，贫富差距过大等问题引起的，如看病难、住房难、教育不公、城市农民工市民化等。这些问题关键要着力促进社会公平正义，增进人民福祉，只有这样，才能真正实现从引发矛盾和问题的源头上解决问题。虽然改革开放以来，我国经济社会发展取得巨大成就，但社会上依然存在不公平不公正现象，尤其是随着人们的权利意识、公正意识越来越强的时候，人们对社会不公平问题的反应程度也就越激烈，越容易引发社会矛盾，这是源头，也是焦点。促进社会公平正义，关键要在住房、医疗、养老、教育、就业等方面建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，逐步提高政府的公信力，避免陷入“塔西佗陷阱”。尤其要在城市治理中限制“特权”部门，“特权”是一种制度性的不公平，是制度性的腐败，它所面对的群体是全体市民，特权所引发的后果是政府深度、持续的失信，因此要从源头上避免社会矛盾和问题，更要注重遏制“特权”思想和“特权”行为。

2.注重建立矛盾化解机制，提高社会认同感。城市治理过程中，社会矛盾的产生大多源于利益诉求得不到充分表达和满足。要形成良好的城市常态化治理环境，减少社会矛盾，就要健全利益表达、利益协调、利益保护机制，充分发挥人民群众的主人翁精神，进而提高社会认同感；要建立不同社会阶层的对话协商协调机制，对于某些焦点问题，让各个阶层、不同群体，在协商中相互理解、增进共识、达成一致，让各个群体的人们和谐共生，形成良好的利益协调机制；要让社会各界的人民群众都能够通过有效的、畅通的、便捷的、阳光的渠道，表达个体或集体的利益诉求；要努力搭建党委和政府同群众沟通交流新平台，确保倾听民意、解民忧、顺民心，确保人民群众的利益得到保护。endprint

3.注重提高公民的自我约束能力，提高社会道德水平。提高公民自我约束能力，最重要的就是有坚定的理想信念，形成正确的世界观、人生观、价值观。道德机制是源头治理的重要保障机制，城市常态化治理体制的形成过程，也是道德机制的构建过程。要加强以社会主义核心价值观为重点的国民道德教育，增强社会认同感；要将道德建设内容纳入全社会的制度建设和制度体系中，如在《中国共产党廉洁自律准则》中，明确要求领导干部要“廉洁修身，自觉提升思想道德境界。廉洁齐家，自觉带头树立良好家风”就是最好的实践。

五、以互联网+为平台，提高城市常态化治理智慧化水平

加强城市常态化治理的复杂性不仅在于社会矛盾和社会问题的多样性，更在于我们所处的时代是大数据、云计算、移动互联网等信息技术广泛应用的时代。因此，城市治理既要利用这些信息技术不断创新和升级治理手段与方式，打造“智慧的城市”和“移动的城市”，更要让人民感受到城市生活的便捷，同时也要应对信息产业、平台经济等新业态给城市治理带来的问题。

1.树立大数据思维，积极推动城市治理融入大数据时代。树立大数据思维，体现在充分利用新兴媒体遍布全球的数据采集能力、海量吞吐的数据存储能力、客观精准的数据分析能力和信息可视化的数据呈现能力，这需要我们利用大数据强大功能，采集一切城市管理要素的数据，树立一切皆可量化的理念，提升数据标准化程度，促进多部门公共数据资源互联互通和开放共享，建立用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的新机制，进而实现城市常态化治理融入大数据时代。

2.整合信息平台，积极推进城市治理数字化、精细化、智慧化、动态化。充分运用城市公共信息平台，综合运用物联网、云计算、大数据等技术手段，整合人口、交通、能源、建设等公共设施信息和公共基础服务，拓展数字化城市治理平台功能，人们利用一张卡或一个编码即可随时随地完成操作，享受服务；加快数字化城市管理向智慧化升级，实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”。

3.坚定实施“互联网+”战略，构建智慧城市。在大数据时代，要实现城市可持续发展，建设智慧城市已成为不可逆转的历史潮流。从城市治理融入大数据时代，到发挥大数据功能，再到构建智慧城市，引领时代潮流，其实质都是利用先进的信息技术，实现城市的智慧治理，实现城市可持续发展。我们要坚定实施“互联网+”战略，利用大数据等信息技术的感测、分析、整合等功能，加强城市基础设施智慧化管理与监控服务，积极回应各种需求，并将政务服务、生活服务等城市服务的深层需求与微信等互联网平台进行深度融合，实现“互联网+城市”的智慧生态。

实现城市常态化治理，并不能够通过一方努力，一蹴而就完成的，需要党委、政府、社会和公众各司其职，通力合作，需要运用法治思维和法治方式，需要以预防为主，坚持标本兼治解决社会矛盾和问题，需要综合运用法治、道德、信息化等多种手段，只有这样才能实现城市常态化治理，进而使城市治理规范化、科学化、长效化。

责任编辑 张小莉endprint