辽宁省不动产统一登记面临的土地登记问题与对策研究*

张　晋，董秀茹※，裴久渤，马慧婷，尚作为， 龚　丹，汪景宽

(1.沈阳农业大学土地与环境学院，辽宁沈阳　110866； 2.辽宁省国土资源厅权属中心，沈阳　110032)



·问题研究·

辽宁省不动产统一登记面临的土地登记问题与对策研究*

张晋1，董秀茹1※，裴久渤1，马慧婷1，尚作为2， 龚丹2，汪景宽1

(1.沈阳农业大学土地与环境学院，辽宁沈阳110866； 2.辽宁省国土资源厅权属中心，沈阳110032)

土地登记是我国开展最早，覆盖最广的登记工作。规范的土地登记能够为当前不动产统一登记的顺利开展提供制度和信息基础。随着《不动产登记暂行条例》[1]的颁布实施，我国不动产统一登记工作正式进入了实施阶段，但辽宁省的不动产统一登记工作尚未全面启动。因此，根据《不动产登记暂行条例》提出的登记依据、登记机构、登记簿册、信息平台“四统一”的新要求，文章对辽宁省不动产统一登记面临的土地登记存在的问题进行研究。结果表明辽宁省土地登记尚存在部分登记依据不明确、土地登记机构不统一、登记簿的建设有待完善，信息技术水平有待提升的问题，建议从健全登记法规，完善登记业务管理制度，统一技术标准并定期汇总三方面逐步解决。该研究将为辽宁省不动产统一登记工作的顺利实施提供合理化建议，为不动产统一登记工作中的土地登记的规范化提供参考。

不动产统一登记土地登记问题与对策辽宁省

0　引言

不动产登记即经权利人申请国家专职部门将有关申请人的不动产物权的事项记载于不动产登记簿的事实[2]。《不动产登记暂行条例》的颁布实施标志着我国不动产统一登记制度正式进入实践阶段[3]。北京市于2015年末全面开展不动产统一登记工作，成为首个全域范围内提供不动产统一登记的省级单位； 天津市的不动产统一登记于2016年全面启动，《天津不动产登记条例》也已列入立法计划。辽宁省将于2017年全面实行不动产统一登记，目前已将不动产登记职能整合到省国土资源厅，并增设不动产登记局。辽宁省不动产统一登记的实施不仅是国家政策的要求，也是辽宁省实现物权公示，保护权利人合法权益，以及帮助国家有效管理不动产的需要[4]。

作为与人民生活最为息息相关的不动产——土地，其登记是在所有不动产登记工作中开展最早，经验最丰富，覆盖最全面的，也是引起不动产统一登记过程出现问题的关键环节[5]。因此，对不动产统一登记中土地登记的规范，将为不动产统一登记的顺利实施提供良好的制度和信息基础，也是不动产统一登记制度对土地登记工作的新要求。学者们对新时期下的土地登记工作进行了很多探讨，林辉针对《物权法》中提出的建立不动产统一登记制度的要求，提出过渡期土地登记工作的建议与思路[6]； 刘璐考虑不动产统一登记的发展趋势，对《土地管理法》的修订做出了探索[7]。上述研究都是在不动产登记制度正式实施前，针对制度的构建与理论研究的讨论，具有较高的理论价值，但难免缺少实践支持。《不动产登记暂行条例》是首部指导不动产统一登记制度实施的法规，其最大亮点是对登记机构、登记依据、登记簿册、信息平台“四统一”的制度设计[8]。因此，该研究将从《不动产登记暂行条例》提出的“四统一”的要求入手，在实地调研的基础上，研究辽宁省不动产统一登记工作面临的土地登记问题，为辽宁省不动产统一登记的顺利实施助力。

1　研究方法

该研究的数据来源于2015年辽宁省土地权属登记规范性检查中各市上报的土地登记基本数据等。通过数据整理与汇总，了解辽宁省各类土地登记数量、比例，分析土地不规范登记的种类，并结合实地调研(①与一线工作人员座谈了解现行土地登记依据和机构，以期发现不规范登记存在的原因； ②审核土地登记卷宗，了解登记簿册的建设； ③实地踏查，了解外业测量现状)，总结归纳不动产统一登记可能面临的土地登记问题，提出对策建议。技术路线如图1。

图1　技术路线

2　辽宁省土地登记工作现状分析

2.1辽宁省土地登记工作的法律依据

辽宁省的土地登记工作法律依据主要是根据国家建立的一系列法律法规(如表1)。从时间上看， 1996年颁布的《土地登记规则》[9]是首个专门指导土地登记的法规。随着土地登记工作的发展， 2007年颁布的《土地登记办法》[10]用以指导新时期下的土地登记工作。《农村土地承包法》[11]以及《农村土地承包经营权证管理办法》对农村土地承包经营权发证以及证书提供了指导。《物权法》首次明确提出应实行不动产统一登记制度，《不动产登记暂行条例》的颁布积极推动了不动产统一登记的进程[12]。

表1我国现行土地登记法律法规

法律依据部门规章《土地管理法》(1989年颁布,2011年修订)《土地登记规则》(1996)(后改为《土地登记办法》)《土地管理法实施条例》(1998年颁布,2014年修订)《土地登记资料公开查询办法》(2002)《农村土地承包法》(2002)《农村土地承包经营权证管理办法》(2004)《城市房地产管理法》(2007年颁布,2009年修订)《土地登记办法》(2007)《物权法》(2007)《不动产登记暂行条例实施细则》(2016)《不动产登记暂行条例》(2015)

2.2辽宁省土地登记机构设置

目前，辽宁省登记机构与证书类型设置的主要依据为《土地登记办法》《土地管理法》和《农村土地承包法》中的相关规定。《土地登记办法》中将土地登记按权利类型划分，并以此办理登记事务。其中规定了除农村土地承包经营权之外的所有土地权利类型的登记事务。农村土地承包经营权由《农村土地承包法》单独规定，该项土地权利的登记工作由农业部门负责。由于《土地登记办法》中“属地登记原则”的规定，各项土地权利的登记事务应由土地所在地的行政部门负责，并由登记部门颁发相应的权利证书(表2)。

2.3辽宁省土地登记簿现状

对各市上报的数据进行汇总并与实地调研结果相比较后发现，国有土地使用权登记相关资料填写错误的问题较为突出。土地登记表格填写不规范占较大比例，也存在部分登记附件(如土地出让金复印件等)缺失，以及登记违规的现象(表3)。同时，更正登记较少开展，全省国有土地使用权更正登记宗数也仅占国有土地使用权登记总数的0.07%(表4)。

表2辽宁省现行登记机构及权属证书

土地权利类型登记机构证书类型国有土地使用权土地所在地的县级以上人民政府国土资源管理部门《国有土地使用权证》集体土地所有权《集体土地所有权证》集体土地使用权《集体土地使用权证》土地抵押权县级以上人民政府国土资源管理部门《土地他项权利说明书》土地地役权土地他项权利农村土地承包经营权县级以上人民政府农业行政主管部门《农村土地承包经营权证》

表3土地登记簿不规范类型及数量

不规范类型所占比例(%)宗数未使用国家规定的土地登记表格及土地登记表格填写不规范93949登记附件缺失违规666登记违规110合计1001025

表4辽宁省国有土地使用权各项登记情况

登记种类初始登记变更登记抵押登记更正登记查封登记预告登记注销登记合计登记数量(宗)11341110882495839440856327055160占登记总数(%)20.5620.1045.250.077.990.105.93100.00 注:各市上报的各项土地登记数据为数据来源

2.4辽宁省土地登记信息系统的建设

辽宁省现行的土地登记管理系统的主要功能为数据采集，坐标转换，登记流程管理，查询统计等。具体做法是依据宗地唯一编码建立宗地代码数据库，同时将宗地编码反映在地籍调查表，宗地草图，地籍图，土地登记审批卡等必要文件与宗地档案袋上。不同地区的宗地数据库建立标准不一，尚未实现省内登记信息共享，信息平台与登记资料公开查询制度建立有待完善。

3　辽宁省不动产统一登记面临的土地登记问题分析

通过对汇总数据的比较分析与实地调研，发现目前辽宁省土地登记工作进展较为顺利，但仍存在一些问题。其中，登记依据缺失，登记机关不统一违背了不动产统一登记的“统一性”原则； 登记簿与信息管理系统的建设不够完善，不利于不动产登记信息的查询与共享[13]。

3.1部分土地登记依据有待明确完善

一是部分土地登记法律规定模糊，导致登记工作随意性很大。辽宁省登记工作的主要法律依据为《土地登记办法》。《土地登记办法》是《物权法》实施之后有关不动产统一登记的部门规章，但其中部分规定不够细致明确，缺少操作性。例如，《土地登记办法》中“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看”。其中审查哪些资料并无明确规定，实地查看的条件也仅是在“必要的”情况下，如此含糊的规定难以为登记工作提供明确的指导。加之辽宁省缺乏详细的部门管理规范来指导日常工作，导致辽宁省的登记工作随意性大，难以保证登记结果的准确性。

二是农用地确权登记法律缺失，导致无合法来源的宅基地、超面积宅基地发证困难，宅基地发证率不高。辽宁省大部分宅基地是按村里出具的《土地权属来源证明书》作为权属来源资料登记发证，但目前存在宅基地很多无权属来源证明。例如，在《村镇建房用地管理条例》(1982)颁布前建造的房屋，未办理宅基地使用权与房屋所有权登记，无法查到建房审批相关资料，难以确定其权属来源，就无法为其登记发证。另外，依《土地管理法》中的规定，“每户村民只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。但事实上，农民私自新建、翻建宅基地改善生活条件成为非常普遍的现象，很多宅基地的面积远超过省内的规定，因此无法为其登记。《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》中已将宅基地和农房纳入不动产统一登记体系，所以部分宅基地发证难的问题亟待解决。

三是《不动产登记暂行条例》实施后，适合辽宁省省情的不动产统一登记工作办法并未研究出台，难以实现土地登记与不动产统一登记的顺利衔接。

3.2国有土地与农用地登记机构不统一

由于国家缺少一部针对所有类型农用地登记工作的法律，导致农用地登记尚未纳入国土资源管理部门的登记范畴，造成了多头登记，多头管理的局面[14-17]。农用地种类多样，主要包括耕地，水面养殖用地，林地等。依《农村土地承包法》规定，应为耕地颁发农村土地承包经营权证； 依《中华人民共和国渔业法》规定，为水面养殖用地颁发渔业证； 依《中华人民共和国森林法》规定，为林地颁发林业证。同为农用地，依据种类的不同而由多个行政部门负责登记管理事务，肯定会造成登记与管理标准不统一，不但无法与国土资源管理部门颁发的土地证书有效整合，还可能出现因对同一宗地认定不同，多个部门颁发不同权属证书的情况，违背土地登记的统一性。

3.3登记簿的填写及管理有待规范

《物权法》规定“登记簿作为物权归属和内容的依据”，因此登记簿直接影响登记公信力与交易安全[18]。在登记簿填写方面，辽宁省部分登记簿的填写未能完全按照国家的规定，存在缺少附件的现象。在登记簿的管理方面，登记机构普遍较为重视登记资料的立案，对登记资料的更新与注销不够及时。例如拆迁老城区改建新城区后，往往老城区的土地证书收回却未及时注销，在颁发新的土地证书时就会造成权利叠加。另外，部分地区疏于对登记资料的归档与管理，也存在早期登记资料遗失的现象。

《土地登记办法》要求登记人员应实行持证上岗的制度，对工作人员入职高要求，管理高标准能够有效降低登记错误的发生[19]。辽宁省登记任务繁重，各地都不同程度上存在登记人员缺乏的现象，其中专业的持证登记人员更是少之又少，不利于登记工作保质保量地完成。同时，登记簿记录的信息不完善极易造成登记错误。《不动产登记暂行条例》提出要建立登记错误赔偿制度，但辽宁省目前缺乏登记错误赔偿机制，一旦发生登记损害不利于保护权利人的合法权益。

3.4土地登记信息技术水平有待提升

一是工作执行标准不统一，无法实现省内信息共享。由于辽宁省未规定统一的测量标准，导致各市在进行登记测量工作时自行选择不同的坐标系，采用的允许误差值也不同，导致登记结果难以实现省内共享，不利于登记信息平台的建立。同时在地籍测量规程中也未具体说明需要哪些发证要素，造成很多测量工作白做或少做，必要时还需返工，浪费人力物力财力。

二是部分地区现有基础地籍信息不够完备准确。在第二次全国土地调查数据库中，存在很多现存数据与现实情况不符的情况。例如，部分房屋在二调其间翻建拆除后，并未立即改建而是临时种上作物，所以二调数据库里该地块是耕地，实际则是宅基地。该地块如有登记需求，因其与调查数据不符所以无法发证。错误数据的存在为登记工作增添了困扰、也不利于保护问题地块权利人的合法权益。

4　辽宁省不动产统一登记面临的土地登记问题的对策与建议

在分析上述问题的基础上，该研究从健全明确登记法规，完善登记业务管理制度和统一技术标准3个方面入手，以期为辽宁省不动产统一登记的顺利开展提供帮助。

4.1健全明确登记法律体系

第一，明确登记依据。以《不动产登记暂行条例》和《土地登记办法》为指导，制定《辽宁省土地登记业务管理规范》。规范应明确提交的登记申请材料的种类，审查申请材料的方式，核准的程序等具体流程。针对工作中经常遇到的典型问题，也应研究出台相应的解决方案。使登记机构在办理登记事务时达到有章可循，同时在制定的过程中应考虑与不动产统一登记的衔接。

第二，以土地登记为基础，结合《不动产登记暂行条例》的要求，研究制定《辽宁省不动产登记条例》。由于不动产统一登记职责已整合到辽宁省国土资源厅，因此省国土资源厅应结合省情与土地登记工作经验，尽快完善辽宁省不动产统一登记制度体系，以期指导过渡时期的不动产统一登记工作。

第三，将宅基地登记纳入土地登记工作。将有关农用地登记的法律法规，尤其是针对农用地的使用权、权利流转的产权登记，整合到土地登记制度中。同时统一农用地的登记机构，将各类农用地的登记职能统一整合到国土资源管理部门，保证土地登记的完整性与统一性，同时与即将实施的不动产统一登记顺利衔接。

4.2完善登记业务管理制度

第一，加强土地登记人员专业性建设。首先，严格执行持证上岗制度，提高职业准入门槛，对登记人员的考核要全面。考核内容应包括土地登记相关规章制度，登记具体流程和相关法律知识等。入职后应定期组织培训，确保每名登记人员都具备较高的专业技术水平。还可参照日本不动产登记制度中“除斥登记人员”的规定[20]，即不仅对登记人员有专业技能方面的要求，而且还要求他们具备较高道德素质，使其从事登记工作时做到专业而公正。

第二，健全登记机关的责任承担机制。如果登记人员行为违法导致登记损害，首先由登记机关承担该损失，责任认定后登记机关再向责任人内部追偿。赔偿资金的来源可以在国家赔偿金和登记机关赔偿储备金的基础上，引入保险机制[21]。由登记人员向保险公司投保，或设立职业责任保险，当发生错误登记时，保险公司可以第一时间为登记人员承担部分责任。

4.3统一技术标准，开展定期汇总制度

首先，统一技术标准，建立电子档案存储机制。结合现存地籍信息数据库，在省内制定统一的土地登记信息技术标准，要求所有测量单位按照该标准进行地块的测量，登记信息的录入。由此形成可公开查询的电子档案存储机制，使土地登记从单一的手工操作转向电子化存储，为实现省内土地登记信息共享，与建立登记信息平台打下基础。

其次，开展定期汇总制度，针对登记数据中现存的错误统一进行修改。实施汇总制度以统一的登记信息汇总软件为平台，各村土地所登记数据汇总到乡，各乡级数据汇总到县，逐级上报，最后在省级层面完成全省登记数据的汇总。汇总数据的同时上报错误数据，经核实后及时改正，以保证登记数据的准确性和时效性。

5　结语

多年来各类不动产分别登记，登记部门间权力交叉错综复杂，实行完备的辽宁省不动产统一登记仍是个漫长的过程[22]。该研究从“四统一”的视角，对辽宁省不动产统一登记过程中面临的土地登记问题进行了分析，并提出对策建议，这将为辽宁省不动产统一登记的顺利实施奠定基础，对辽宁省不动产统一登记中土地登记的规范化提供研究参考。

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PROBLEMS AND COUNTERMEASURES OF LAND REGISTRATION FOR THE UNIFIED REAL ESTATE REGISTRATION OF LIAONING PROVINCE*

Zhang Jin1, Dong Xiuru1※, Pei Jiubo1, Ma Huiting1, Shang Zuowei2, Gong Dan2, Wang Jingkuan1

(1. College of Land and Environment, Shenyang Agricultural University, Shenyang 110866, China;2.land ownership center，Land and resources of Liaoning province, Shenyang 110032, China)

The establishment of an unified real estate registration system is not only the necessary requirement to promote the reform of government institutions and transformation of functions, further perfect the socialist market economic system and frame a modern market system, but also the basic work to implement the "strengthen the natural resource asset management system" proposed by the 3rd Plenary Session of 18th.It has a great strategic significance to protect the legitimate property rights of real property rights holders, guarantee the transaction security of real estate market, improve the efficiency and level of governance and facilitate the masses, especially to further promote a modern property rights system and market-based economy with clear attribution, definitude responsibilities and rights, strict protection and smooth circulation.Land registration is one of the earliest and the most widely registration work in China. The normalized land registration is able to provide supports of institution and information for the current unified real estate registration. With the promulgation of the Interim Regulations of Real Estate Registration, the Chinese real estate registration entered the implementation stage. Nevertheless, it has not been fully launched in Liaoning Province. Consequently, according to the new requirements in the Interim Regulations of Real Estate Registration regarding the four unifications of registration basis, agency, book and information platform,this study investigated the problems of land registration for the unified real estate registration of Liaoning Province. The results showed that the land registration work of Liaoning province still had problems including part of unclear registration basis, disunities of registration agency, imperfect registration book and low information technology level. Therefore, the suggestions including improving the registration regulations and registration management institution, and unifying technical standards were put forward to provide rational proposals for the smooth implementation of unified real estate registration of Liaoning province and

for the land registration standardization in this unified registration process.

unified real estate registration; land registration; problems and countermeasures; Liaoning province

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160612

2016-03-05

张晋(1991—)，女，辽宁沈阳人。硕士研究生，研究方向：土地资源管理方面的研究。※通讯作者：董秀茹(1972—)，女，辽宁沈阳人。副教授、硕士生导师。研究方向：土地资源管理方面的研究。Email：xr_dong@163.com

辽宁省国土资源厅项目“辽宁省土地登记存在的问题与对策研究”； 国家公益性行业(农业)专项课题资助(201303126)

F321.1

A

1005-9121[2016]06-0076-06

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