绿色小城镇推广存在的问题与对策研究

邹苒

[摘 要] 通过分析我国绿色小城镇发展现状，指出其发展过程中存在绿色小城镇认知度不够、法律法规不健全、激励机制不完善、技术研发和技术人才缺乏等突出问题，从绿色小城镇的建设发展涉及的规划、建设、运行、管理等多领域，政府机构、建设发展主体、金融机构、辖区居民等多利益主体入手，综合考虑技术、经济、管理、法规等诸多层面的协调与配合，制定切实可行的应对对策与建议。

[关键词] 绿色小城镇推广；利益主体；制度建设

[中图分类号] X32[文献标识码] A [文章编号] 1008—1763（2016）05—0085—04

Abstract：This paper reviews the development of green townlets， and points out certain serious problems in this area， such as the lack of public awareness， the imperfect legal system， the ineffective motivation mechanism， the shortage of R&D; talents and technologies. In the fields of design， technology， operation and management of green townlets， the author begins with profit entities， like governments， the development subjects， financial institutions ， local residents， by considering the cooperation among multiple factors like technology， economy， administration and regulation， and then comes up with some practical suggestions.

Key words：green townlets promotion； profit entities； system construction

一 引 言

当前，制约我国城镇体系中大、中、小城市和小城镇协调发展的短板在小城镇，而小城镇却承担着非常重要的功能，进城人口的50%还需要靠小城镇吸纳，并作为农业现代化经营的服务基地。2015年我国常住人口城镇化率达到56.1%，比预期提高了5个百分点，城镇化进程不断加快，城镇化已成为我国现代化发展的大势所趋。“十三五”发展纲要提出，到2020年常住人口城镇化率要达到60%的目标。在城镇化进程结束后，为农业服务的人口将达到总人口25%～36%。这部分人口必然要居住在小城镇。但是，人多地少、环境资源有限的现实必然要求小城镇的建设走绿色、低碳、生态、智能发展之路，提高小城镇的规划、建设、管理服务水平和对农村转移人口的吸引程度。然而，小城镇开发建设模式依然存在较强的路径依赖性，绿色、生态发展方式受到传统模式的阻碍普遍面临着“叫好不叫座”的局面。如何解决绿色小城镇的推广难题、加快小城镇建设模式的转型直接关系到我国城镇化进程的顺利与否。

二 绿色小城镇推广中存在的问题

（一）绿色小城镇的认知度不高

目前，社会各界对绿色小城镇内涵的认识还存在分歧，对绿色小城镇的理解上存在一定的误解，认为绿色小城镇离我们还很远，我们不需要绿色小城镇。对于走以“智能、集约、低碳和绿色”为核心的新型城镇化道路是中国城镇化发展的必然选择的指导思想理解不深刻；对于绿色小城镇中使用的节能技术、可持续发展理念、还缺乏真正的认识和了解；对于其给消费者带来的额外投入还难以接受；对于绿色小城镇所带来的长期利益还无法认同。以上种种对于绿色小城镇的误区，使绿色小城镇在广大消费者中难以得到积极响应，市场需求量始终不高，开发主体建设绿色小城镇的积极性无法提升，进而极大阻碍了我国绿色小城镇的推广与快速发展。

（二） 相关法律法规和管理制度不够完善

我国城镇体系协调发展的短板在小城镇，而我国小城镇发展面临着巨大挑战。在我国，绿色小城镇的概念提出时间较晚，依据绿色小城镇开发建设的法律法规、政策制度还不是很完善；绿色小城镇建设发展的监管体系还没有明确建立；在绿色小城镇整个规划设计、项目建设、资金使用、服务提升等方面的监管力度有待进一步完善；绿色小城镇的行政审批责任制和问责制没有出台，缺乏可操作的奖惩办法规范。

（三） 激励机制欠缺

作为一个新兴的概念，绿色小城镇还没有在全国大力推广开来，绿色小城镇的激励政策还没有建立完善，已有的也相对滞后。尽管我国现在也实行了一些绿色小城镇发展的财政税收的补贴政策，但是系统的长效机制还没有建立。因此，开发商、投资商和消费者对于绿色小城镇的热情度都不是很高，其参与到绿色小城镇发展建设中的积极性无法调动起来。因此，在绿色小城镇的发展过程中，政府如何设计有效的制度激励政策，调动开发商、消费者等各方主体参与绿色小城镇开发建设的积极性，是我国推进城镇化面临的一项重要挑战。

（四）绿色小城镇技术研发和推广滞后

由于我国绿色小城镇的发展程度不高，社会关注度相对较低，国家在绿色小城镇技术的研发和推广方面投入不够，绿色小城镇建筑技术以及评价体系等基础研究比较滞后。此外，绿色小城镇方面的设计、技术、管理人才相对匮乏，人们学习相关知识的欲望不够强烈，这成为绿色小城镇难以快速发展的重要原因。在当前社会环境下，往往也难以调动起设计师去探索和研究绿色小城镇的热情，这就失去了发展绿色小城镇的最为核心的要素。

三 绿色小城镇推广对策与建议

（一）经济层面的对策

绿色小城镇的推广实践表明，与技术因素相比，经济因素是制约绿色小城镇实现快速推进的关键因素，技术虽然已经成熟，但经济激励机制不合理的话，相关制度规范和建设标准就会得不到严格遵守，绿色小城镇建设技术就会因偏离市场预期而得不到开发主体的应用，即使得以强制性、示范性应用，也难以大面积推广[1]。

1.合理制定能源资源价格

绿色小城镇建设对于绝大多数城镇而言，仍是新兴事物，普遍面临着较为严重的“叫好不叫座”的尴尬境地[2]，其中关键一点是相关建设成本比之传统发展方式提高了较大幅度，绿色小城镇的开发终限于相关主体的成本收益规则，正外部效应被无成本享受[3]，而提供者却面临着高昂的付出成本和较低的利润水平，因此在外部效应难以内部化[4]的情况下，要通过降低建设成本来激发相关主体的积极性[5]。而能源资源价格就是开发成本的重要组成部分。

作为最基本的经济杠杆，价格是影响和改变所有者等相关主体行为的关键性因素。提高能源资源消费价格，有利于引导所有者选择绿色、低碳、循环的建设发展行为和节能的产品及服务。作为对绿色小城镇建设具备较大影响的能源资源价格，应根据经济发展水平适时制定并调整相关价格。能源资源价格制定的依据之一是绿色小城镇的能效水平，对于绿色效应良好的节能建筑及设施，以及提供基本公共服务的公共基础设施，其能源资源价格可以低一些；对于非节能建筑或节能效果低于国家强制性节能标准的建筑物及设施，其能源资源价格可以相对高一些。通过实施合理的能源资源价格，保证价格机制更为有效地激励不同建筑所有者，激发其发展绿色小城镇的积极性，以期达到更加显著的效果。

探索阶梯式分段计价的方法。经济上合理的定价思路应是根据不同细分领域市场的价格弹性来确定。根据Ramsey定价法，对需求弹性大的产品，价格应定得与边际成本较近；反之，对需求弹性相对较小的产品，价格应定得离边际成本较远，即对价格敏感的消费群体的定价要低于对价格不敏感的消费群体的定价。边际成本定价是公共部门定价规则的重要组成部分，能以边际调整的价格形式提高对资源利用的经济效益。同时也要认识到，能源资源价格调整带来的效应需要较长的时间才能充分体现出来，而且提高能源资源价格不仅要经过严格的程序，而且会遇到来自各方利益关联方的阻力。最后应该强调的是，对价格的调整需要有十分审慎的态度。在当前全面推进市场化改革，建设市场经济的背景下，能源资源价格在理论上应该由市场上的供需关系决定，政府应真正尊重市场决定资源配置的市场经济的一般规律。

2.实施阶梯式财政补贴

不断加大财政支持力度，中央财政要进一步支持绿色重点小城镇的建设发展。在符合相关规定的前提下，绿色建筑、可再生能源建筑应用等专项资金向绿色重点小城镇倾斜，支持绿色重点小城镇开展相关工作，更好地完成建设任务。同时，地方财政也应加大投入力度进行资金配套，形成引导合力，更好地支持绿色重点小城镇的建设发展。

建立绿色小城镇建设财政补贴阶梯模式，首层阶梯为基数补贴，对所有小城镇的绿色化发展给予一定的基础性补贴；二层阶梯为重点性补贴，对建筑节能、污水处理等市政设施、公共服务等重点领域的建设进行评定，并给予一定的补偿性补贴；三层阶梯为激励性补贴，依据《绿色小城镇评价标准》的指标设置，对绿色小城镇建设发展进行效果评价，排名前列的给予较大额度的激励性财政补贴。对政府来说，对相关主体实施阶梯式财政补贴可以提高绿色小城镇开发建设的积极性。同时，绿色小城镇财政补贴政策要采取“胡萝卜加大棒”的管理策略，在正向采取补贴的基础上，可以加大惩处力度，提高非绿色化发展的成本，促使包括地方政府、所有者在内的相关主体在小城镇建设发展上走绿色、低碳、智能之路[6]。

3.发挥贷款优惠的积极作用

对用于绿色小城镇开发的相关贷款实施一定宽松的金融优惠政策，实施差异化的贷款担保、信用额度等方面的支持，对具备不同节能、低碳建设水平的绿色小城镇开发主体实施多层级的贷款利息财政补贴政策。贷款优惠政策主要面向低成本和无害化的饮水安全、污水处理、垃圾处理等环保生活项目，小水电、风力发电、太阳能和生物质能源等可再生能源应用项目，“三网合一”新网络技术、信息技术等应用项目，新能源汽车推广应用项目，历史文化遗产保护开发项目等。

4.建立绿色小城镇建设发展专项资金

设立绿色小城镇建设发展专项资金，合理解决其发展的各方面工作因为资金匮乏而面临“推而难动”，难以真正大范围推广应用的问题。明确绿色小城镇建设发展专项资金的适用范围，应该以增强产业聚集功能和综合承载能力、公共服务提升、绿色生态设施建设、城镇特色保护与开发为主，鼓励各类绿色技术的创新与推广。

5.推进绿色小城镇投资管理体制改革

加快推进绿色小城镇投资管理体制改革，构建政府和开发主体共赢合作、共担风险、共享利益的新型契约型市场化机制。转变政府投资模式，实施精准投资、相机投资，加大对市场机制作用发挥不明显和市场培育有待加强的建设领域及项目的投入力度，在绿色小城镇起步阶段，发挥政府投资的主导和引领作用，提高政府投资对社会资本投入的可置信承诺。充分发挥市场主体作用，努力构建体系完善的、公平公正的绿色小城镇投资开发环境，降低政策因素对开发主体经营绩效的影响程度，鼓励企业加大对绿色小城镇开发建设的研发投入力度，提高技术、知识、技能、管理、人才等诸多要素的积累。

（二）管理层面的对策

1.加强行政管理和监督

以我国制定的绿色小城镇相关政策、法规、制度为依据，强化问责制度，不断完善绿色小城镇建设发展的监管体系，以绿色小城镇建设发展领导小组为组织保证，加强对绿色小城镇规划设计、项目建设、资金使用、服务提升等方面的监管，坚持有法必依、违法必究，保证绿色小城镇发展的顺利实施。并且，在行政监管过程中，对于明确违反小城镇绿色化建设的行为和相关主体要切实加大行政处罚力度，以强化规划的执行力度。

2.构建“三方合治”管理模式

绿色小城镇建设发展管理的重点是规范相关利益主体的行为。规范利益主体行为可以划分为三个层次：一是加大惩处力度，不断提高违规成本，使相关利益主体不敢违规；二是进一步强化监督和约束，提高违规的难度和风险，使利益主体不能违规；三是合理设计经济激励政策，改善成本收益结构，同时合理配置“责权利”关系，减少寻租空间，使利益主体不想违规[7]。重点是第三个层次，即如何实现利益主体不想违规，是解决绿色小城镇开发建设问题的根本之策。绿色小城镇建设发展管理是一项系统工程，需要发挥“看得见的手”政府、“看不见的手”市场和“第三只手”民间机构[8]三方面的作用。政府要发挥推动作用，市场要发挥拉动作用，第三方要发挥协动作用。基于上述分析，提出了图1所示的绿色小城镇“三方合治”管理分析框架，关键是在市场、政府和第三方之间形成合力。

3.加强城镇生态环境管理

生态环境是绿色小城镇建设的重要内容，政府和广大群众对生态、环保的关注度在不断加大。然而，经济发展和生态建设、环境保护的矛盾冲突正日益变成我国小城镇发展的巨大挑战，加快绿色小城镇建设要在生态环境管理方面做好以下几个工作：

首先，提升广大人民群众的绿色生态观念。各级政府应下大力气做好生态环境保护和建设工作，树立绿色发展理念，结合本地区自身情况，大力宣传生态环境保护对绿色小城镇建设发展的重大意义，提高广大群众对于推动绿色小城镇建设重要性的认知程度，调动全社会成员参与的积极性，努力营造全民参与的局面。

其次，加强生态环境管理。必须对小城镇快速粗放式发展可能给当地自然环境带来的较大冲击和破坏做好充分的心理准备和思想认识，从小城镇经济发展规划入手，以生态环境为红线，加快推进科学、可持续的绿色小城镇生态保护规划和环境应对措施；加大人员、资金、装备、知识的投入力度，建立专业化、职业化的环保机构和人才队伍，提高政府环保主管部门的监督和管理能力；加强生态环境的宣传教育，提高各方主体对生态环境严格要求的认识程度；建立生态环境管理长效机制，努力发挥社会监督的作用，严格各类环境污染项目的审批，治理存量的同时管控好增量，避免小城镇成为环境污染的接收地。

（三）法规层面的对策

当前，针对绿色小城镇的法律法规方面存在诸多问题。因此，要加大法律法规的整合力度，努力形成较为完善的法律法规体系，提高相关政策法规的针对性和指导性，在横向上考虑各法规和标准之间的配套和衔接，在纵向上考虑不同层面法律法规间的一致性，使绿色小城镇监管有法可依。

1.强化政府的主导作用

在我国管理体制中政府对于经济社会的影响广度和深度更为显著[9]。政府的主要作用是制定政策，完善法律、规范和行业引导与调控。在推动绿色小城镇发展方面，如何使小城镇绿色化建设从“被动阶段”走向“主动阶段”，需要政府的积极引导和推动[10]。同时，政府要做好提高全社会对小城镇绿色低碳化建造趋势的观念意识，各级地方政府和有关部门要充分利用新闻媒体和互联网技术，开展形式多样的节能减排、绿色生活、信息互联的宣传活动，让居民了解小城镇绿色化建造及信息化管理带给社会和居民个人的直接利益，引导居民扩大绿色生态的有效需求，营造推进绿色小城镇建设的良好氛围，提高全社会参与节能减排、绿色生活的自觉性和主动性。

2.不断完善绿色小城镇法律法规体系

根据经济发展情况和国家新型城镇化推进效果，国家相关部门应对现有的绿色及小城镇法律法规进行补充、完善，填补作为调整建设领域建设活动法律基础的《建筑法》、节约能源方面根本法律的《节约能源法》、规划设计领域法律依据的《城乡规划法》在绿色小城镇建设上的空白，为效力层级较低的其他法律提供上位法依据[11]。建议随着绿色小城镇建设工作的深入，尽快制定出台《绿色小城镇法》，以专门法律的形式规范绿色小城镇建设管理行为，提高生态功能和可持续发展能力。同时，应加快《环境保护法》、《城市规划法》、《土地管理法》、《文物保护法》等有关法律关于绿色小城镇建设管理条款的修订工作，保证绿色小城镇法律法规体系的完善。此外，建立完善不同效力层级的行政法规、部门规章以及规范性文件，以求形成以法律法规、部门规章、实施细则相互配合、协调一致的，从宏观到具体的绿色小城镇法律法规体系[12]。通过强制性法律法规的实施，使绿色小城镇建设管理领域利益相关主体“不敢违规”。

3.完善绿色小城镇发展的地方性法规

住建部要加快绿色小城镇法律法规体系建设，鼓励地方政府出台适合当地实际的地方性法规条例，解决绿色不经济问题，调动相关主体参与绿色小城镇开发的积极性和主动性[13]。各级地方政府应根据本地区经济社会发展水平、地理因素、区位和气候特点，出台相应的地方性法规、技术规范，更有效地指导地方的绿色小城镇建设工作。加强法律法规间的协调性和配套性，形成与国家法律、国务院法规、部门规章相衔接的，能自上而下、适合各地不同情况的地方绿色小城镇法律法规体系，促使绿色小城镇建设发展工作走上法治化和规范化的轨道。

4.建立绿色小城镇政策激励的长效机制

绿色小城镇属于公益性领域，面临着较严重的负外部经济性[14]，需要由政府主导出台一系列经济激励政策以对绿色小城镇发展加以引导。发达国家经验表明，“利益驱动”是市场有效配置资源的基本规律，绿色小城镇建设发展的内在或外在效益是影响相关利益主体绿色化开发建设积极性的关键因素。从全寿命期视角出发，需要政府尽快建立基于市场机制的长效机制，通过多元化的税收优惠、开征能源税、补贴、改革投资体制和建立金融机构贷款优惠或信贷担保等财税激励体系，并在整合相关专项资金的基础上，建立鼓励绿色小城镇开发建设的专项资金，进一步激励我国绿色小城镇相关参与方的积极性。从而，提高相关利益主体参与小城镇绿色化开发建设的主动性。

5.改革土地管理制度

我国面临着人多地少、资源贫瘠的发展约束。我国的城镇化和工业化进程是以牺牲农民土地利益为代价支撑发展的。城市的扩张、工业区的建设在占用大量农田的同时，未能给予农民与土地使用性质改变后带来的增值收益相匹配的补偿。加快推进现行土地管理制度的改革，将是逐渐缓解绿色小城镇经济发展与土地紧缺之间的矛盾，提高土地节约和集约利用，顺利推进绿色小城镇健康发展，进而为人类生存留下足够生态环境发展空间的关键。改革土地管理制度，要加快对小城镇范围内河流、森林、草原、荒地等自然资源的统一确权登记，形成归属清晰、权责明确的自然资源产权制度；要继续坚持和完善最严格的耕地保护制度，保证永久基本农田用途长久不变，在此基础上，盘活小城镇闲置的土地资源，加强土地利用规划的控制与管理，改变长期以来政府垄断土地一级供应市场的管理模式；要积极推进农村集体建设用地的自由流转和开发建设，鼓励农民以承包经营权入股发展农业现代化、产业化经营，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地使用管理制度，加快建立农村产权流转交易市场，探索农民增加财产性收入渠道。

6.完善资源节约相关的法律法规

不断加强法制建设，完善资源节约方面的法规体系，推进绿色小城镇的发展。加快《循环经济促进法》的立法进程，健全节水、节能、节地、节电、资源综合利用以及回收利用等方面的法律条款；抓紧修订《节约能源法》，加快制定和修订促进资源有效利用的法律法规，解决法律不完善的问题；加快以产业标准、行业标准和产品标准为主体的国家标准体系的建设，对涉及资源开发利用、影响生态环境保护的各类工业建设项目、矿产资源开发项目实施严格的审批准入条件；对高耗能、高污染、高投入、低产出的新建项目实行严格的准入标准；加快制定各类工业设备、家用电器器具、交通工具的强制性能效标准；尽快修订绿色小城镇的工业、建筑业的节能设计规范，提高节能标准，重点加强绿色小城镇低成本、实用性的节能设计规范建设。通过上述针对资源不同方面的法律法规的制定、完善等来加快推动绿色小城镇的发展。

四 结 论

综上所述，绿色小城镇建设是对社会效益影响显著的领域，仅靠自发的市场机制难以有效发挥作用，只有通过多元的、多层次的经济激励政策及惩罚方式，才能引导、规范并促使各相关主体扎扎实实地开展绿色小城镇的开发建设与发展管理。同时在绿色小城镇领域，通过体制机制创新、科学技术创新，并在此基础上构建政府积极推动引导、市场主体大力拉动、第三方高素质协动的“三方合治”管理模式才是最佳的。

[参 考 文 献]

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