论新形势下社会保障的协调发展

孙祁祥 锁凌燕 郑 伟

（北京大学 经济学院，北京 海淀 100871）

一、引言

健全的社会保障体系是维护社会稳定和社会公平正义的重要保证，也是经济体制改革全面深化的题中应有之义。中国社会保障制度改革已经取得了显著成就，社保覆盖面不断拓宽，保障体系不断完善。在社会保障制度“发展起来以后”的节点上，要进一步突破改革困境，弥补发展短板，全力寻求并形成可持续发展的后劲，我们就必须更加注重社会保障制度与经济社会发展的整体性和协同性。

从目前来看，已有一些文献对中国社会保障制度发展的协调性进行过探讨。如穆怀中（1997）建立了社会保障水平测定模型，依据不同国度和不同年代的数据，测算了特定时点社会保障水平的适度区域，指出中国社会保障水平体系改革应吸取西方国家的经验教训，防止保障水平不适度给经济长远发展带来消极影响。穆怀中（2003）进一步提出了社会保障水平发展曲线假说，指出国际社会保障水平的发展轨迹，是一个适度性发展的倒置曲线，在社会保障制度建立之后，社会保障支出占国内生产总值的比重会随着人均GDP的增长较快上升，达到一定高度或超过适度水平上限后开始放慢增长速度，并会逐渐回落并接近其适度水平。杨翠迎、何文炯（2004）结合国际经验阐述了社会保障水平同经济发展之间的适应性关系。他们的研究发现，伴随经济的高度发展，由于经济发展的正向促进、政府福利政策的推行、社会保障水平刚性及人口老龄化压力等，社会保障水平增长普遍会高于经济增长，从而使社会保障水平增长处于过度状态。杨亮等（2014）运用耦合协调度模型，从时空角度对中国社会保障与经济发展的协调发展程度进行了研究，认为2003年以来中国社会保障与经济发展保持着良性互动，而不同于经济发展水平从东部向中西部逐渐递减的“阶梯”分布格局，社会保障水平整体呈现两头高、中间低的“U”型格局。其他一些学者也从不同的角度对上述问题进行了一些探讨和研究。

整体来看，已有研究主要呈现以下特点：第一，在研究社会保障协调发展时，主要关注社会保障水平，并大多用社会保障支出占国内生产总值的比重来衡量社保水平，这一指标虽然直观易得，但难以反映社会保障的“质”；第二，研究者们一般认为，社会保障水平应该与经济发展相适应，但对于什么才是二者的协调发展、如何实现二者的协调发展，主要是基于国际经验寻求一般规律，尚缺乏统一的认识。有鉴于此，本文希望系统梳理社会保障协调发展的内涵，讨论中国社会保障制度协调发展面临的严峻挑战，并对未来改革提供相应建议。

二、社会保障协调发展的内涵

协调发展一直是经济社会发展的重要主题。从字面上看，“协调”是指和谐一致、配合得当之意，它所强调的是相互关联的系统或系统要素寻求相互协作、配合得当、互为促进的良性循环态势以及实现这种状态的过程。具体到社会保障制度来说，我们可从以下三个层面来理解协调发展的含义。

首先，目标与手段的统一。协调发展可以理解为一项目标或一种结果。它是指在各种力量的作用下、系统内部高度和谐的一种理想状态。同时，也可以将其理解为一个过程或一种手段，即为了实现系统内部高度和谐的这样一种理想状态，各种力量之间合理分工、互为促进的一个合作过程。

其次，静态与动态的统一。每一项社会保障制度在其建立和发展中都会有一个相对平稳的状态和时期。而随着外部客观条件的变化，它又需要随之持续调整、改善甚至变革。在动态调整中，较为理想的状态是实现帕累托改进，但有时因各种约束条件的限制，也可以遵循“卡尔多改进”原则，也就是说，任何一项社会保障制度的推行和改革都应当有行之有效的补偿方案，让受益者的所得足以补偿受损者的所失。

最后，刚性与柔性的统一。理想的社会保障制度应该具备感知并适应外部环境变化、并由此做出相应改变的能力。在市场经济条件下，社会保障是构筑社会保护带的重要内容，主要目的是维护社会公平和社会稳定，因此，在特定的发展时期，面对着特殊的发展情势、特有的发展任务和特定的资源约束，社保制度要保持恰当的“柔性”，使之能够在“刚性”与“柔性”之间保持平衡：即在经济上行期，不至于形成民众过高的福利预期；在变革期能够为改革提供“润滑剂”；在经济下行时期，制度也能恰当地保护低收入弱势群体，兜住民生保障的底线。

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协调发展之所以是一种理想状态，就是因为相关联的各个体系协调发展的效应，大于各自孤立发展的效应之和。具体来看，社会保障制度协调发展的对象应当包含与社会保障制度相互关联的各个体系。社会保障制度与关联体系协调发展，至少包括以下四个方面的含义。

第一，社会保障制度要与经济发展阶段相协调。历史地看，现代社会保障制度的建立与完善，在很大程度上是由经济之外的政治、社会等因素促成的，但社会保障制度一旦建立，它就不仅会发挥社会安全网的功能，还会影响民众预期、国民储蓄、国家税收等关键经济变量，从而成为兼具社会制度和经济制度特征的交叉性体系。社会保障制度的广度和深度，受制于经济发展水平，也会反作用于经济发展。所以，社会保障的范围和水平，不能超越经济发展的总体阶段，要注意社会的经济承受能力；而经济发展步伐和结构也要关注社会保障制度的配套程度，二者的步伐要协调起来。

第二，社会保障制度要与人口年龄结构相协调。从当前来看，全世界范围的社会保障制度改革发展都面临人口老龄化的挑战。人口老龄化以及与之伴随的家庭小型化、人口高龄化等趋势，必将带来一系列的社会和经济问题。如果人口年龄结构年轻，现收现付制可能较适合；如果人口老龄化、高龄化，人口年龄结构甚至呈现倒金字塔形态，若还是实施单纯的现收现付制而不做调整，或者现有社会保障体系具有制度不健全、覆盖范围窄、保障水平低等缺陷，就会酿成重大的社会问题；但如果社会保障水平过于慷慨，则又会遭遇严重的可持续性问题。同时还需要注意，如果社会保障水平高企，可能会进一步弱化家庭的风险保障职能，从而对婚姻、总和生育率等带来下降压力，进一步加快老龄化的趋势。

第三，社会保障制度要与区域发展结构相协调。在经济发展过程中，受文化历史、资源禀赋、地理条件等客观因素的限制，各区域经济发展的差异性是客观存在的。而假定其他条件不变，单凭市场经济力量的作用，往往会加大区域之间的这种不均衡。从社会保障与经济发展水平的一般关系来看，区域发展的不均衡，往往也会导致社会保障制度筹资能力和投入水平的不均衡，进而导致社会保障发展的区域不均衡；同时，社会保障制度本身也有助于完善收入分配制度、统筹协调各方利益关系、化解社会风险、推动形成发展成果惠及最广大人民的包容性增长机制，从而也具有促进区域发展能力提升的功能。因此，如果社会保障制度的顶层设计中没有关注到区域失衡的问题，没有做出前瞻性的安排，其运行结果可能反而会加剧区域非均衡的程度和差距。

第四，社会保障要与城乡发展结构相协调。在发展中国家走向工业化的历史进程中，在一段时期内，总是会出现农村相对落后的生产和生活方式与城市不断进步的现代生产、生活方式并存的社会经济结构。而伴随产业结构中非农产业的比重增加并向城镇聚集，将出现农业劳动力向非农劳动力转变，农村人口向城镇聚集的现象。在这个过程中，社会保障制度、包括土地流转中农村人口的权益保障机制需要同步发展，这一方面能够为劳动力要素流动提供有效的保障机制；另一方面也可以促进农业现代化，并缓解两极分化、促进社会公平。

三、新形势下中国社会保障协调发展面临的挑战

自中国的经济转型与社会转型过程开始以来，中国的社会保障体系也历经变迁乃至重构。从制度架构来看，基本保障社会化、补充保障市场化、托底扶助财政化的思路已经确立：一方面，我们已经建立了世界上覆盖人群最多，最大的社会保障网，医疗保险和养老保险均已经实现了制度上的全覆盖；另一方面，在社会保障水平稳步提高的前提下，社保基金的结余规模也在逐步扩大。

中国的社会保障制度建设虽然取得了显著的成就，但不容否认的是，当前我国社会经济发展中的一些问题和趋势，也为社会保障协调发展带来了严峻的挑战。

第一，社会保障水平与经济发展阶段基本适应，但成本高企，威胁到经济增长潜力。中国社会保险制度是典型的“投保资助型”的制度安排，这种模式强调，即便有国家财政的持续投入，社会保险费及其投资收益仍然构成养老保险基金的主要来源。从目前中国的情况来看，社会保险费率水平居于高位。以养老保险为例，2014年，全国城镇职工基本养老保险制度赡养比（即基本养老保险参保在职人员与离退休人员数之比）为2.97:1，较上年（3.01）又下降了0.04。为了维持基金平衡，中国28%的养老保险费率已经大大高于很多OECD国家的费率水平，也高于OECD国家和欧盟27国的平均水平；从养老金缴费的相对水平来看，2014年中国基本养老保险缴费额占全国财政收入的18%，同样超出OECD国家14.2%的平均水平；而基本养老保险待遇的平均替代率约为45%，低于OECD国家56.3%的平均水平。较高的缴费水平势必会危害到企业的竞争力，它不仅会进一步造成征缴困难、危害筹资能力，而且影响到社会保险制度的可持续性。

第二，社会保障难以应对人口结构变化带来的挑战。伴随人口老龄化的加速，家庭结构日益小型化，人口流动性增加，社会保障系统筹资压力巨大。如图1所示，我国老年人口规模呈现增量提速的发展态势，人口抚养负担正逐步增加；家庭户均规模已经从1980年代初的4.41人/户下降到2010年代初的3.1人/户。同时，中国流动人口的规模持续增长，从1982年的657万人增长到2015年的2.47亿人，约占全国总人口的18%左右和全国人户分离人口总数的84%。使问题更为严重的是，由于家庭结构日益小型化、人口流动性增加，并且大部分流动人口是从农村流动到城市的年轻劳动力，空巢老人的问题日益突出。第六次人口普查数据显示，城市中有54%的老年家庭是空巢家庭，近几年农村空巢老人比例也已接近半数。家庭抚养功能的弱化，无疑对社会保障制度提出了更高的要求，但制度建设没有完全跟上。

图1 中国老龄化趋势预测

图2 2014年中国各地区基本养老保险运行情况

第三，社会保障难以缓解区域失衡问题。随着促进区域经济协调发展战略的深入实施，中国的经济版图正在发生深刻变化，但是，由于复杂的历史原因和自然禀赋等原因，区域发展不均衡的问题仍然比较严重。各地区的经济发展水平差异较大，人口老龄化发展形势也表现出明显的区域不均衡性，部分中西部省市面临更为严峻的未富先老问题。据统计，至2014年底，全国仍有14个集中连片贫困区，重点分布在欠发达的中西部地区。从图2可以看出，全国各地区基本养老保险的制度负担不均衡，总体来看，欠发达地区养老负担重，资金筹集能力更差，基本养老保险的可持续性也相对更差。可以说，对目前的中国而言，社会保障制度在很大程度上还是经济发展的“结果”，而它对经济发展的正反馈作用还未显现。在这样的背景下，一旦经济发展失速，社会保障的发展就会受到严重威胁，从而进一步削弱经济发展的基础。一方面，经济失速可能带来结构性失业，对于人力资本存量较低的社会而言，至少会在相当长的一段时期内，构成系统性经济风险的重要因素；同时，如果再就业机制设计失当或运行低效，低人力资本水平的群体受损更大，这可能会带来新一轮的剥夺，导致社会风险激增；另一方面，经济增速下滑，也使得对社会系统的投入受到约束，进而导致转型的延滞。

第四，社会保障制度的发展滞后，在一定程度上阻滞了城乡协调发展。一方面，由于就业和户籍管理制度僵化，社会权利覆盖不均，城市承载能力有限，人口城镇化显著滞后于土地城镇化，大量农民工“进了城”却未“市民化”，他们在城镇就业、教育等方面的权益没有得到妥善的保护，“二代”固化的趋势已经开始显现；另一方面，包括社会保障在内的一系列社会权利，仍然与户籍有重大关联，但大量农村人口进入城镇的同时仍然保留农业户籍，以致其无法享受附着在城镇户籍上的各项社会权利，由此进一步扩大了城乡差异。

总体而言，社会保障作为一项促进持续、包容和公平经济增长的不断进行的投资，对于促进经济社会各方面的综合发展，具有十分重要的意义。但中国社会保障制度与“协调发展”的理想目标仍有相当的距离。如果社会保障制度不能协调发展，资源配置不够均衡，将会延滞社会发展能力、特别是后进贫困地区发展能力的提升。2015年11月，中央召开了十八届五中全会之后的首次政治局会议，审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，要求到2020年实现全部人口脱贫的目标。根据《2015年国民经济和社会发展统计公报》的数据，至2015年末，全国共有1708.0万人享受城市居民最低生活保障，4903.2万人享受农村居民最低生活保障，农村五保供养517.5万人。按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村扶贫标准计算，2015年农村贫困人口5575万人，扶贫压力巨大。同时不容否认的是，伴随扶贫工作的推进，后脱贫人口贫困程度较深，减贫成本更高，脱贫难度更大，未来扶贫边际效益会逐渐递减；而因为贫困具有动态性和多维性，推进扶贫工作、使扶贫的效果不反弹的关键还是提升贫困地区的内生性发展能力。但在广大的贫困地区，社会保障资源也相对更为有限。根据国务院扶贫办数据，截至2013年底，在全国的贫困村当中，21.1%没有合格的卫生室，建档立卡户中42%是因病致贫，显著落后于发达地区。可以说，如果社会保障工作不能协调推进，扶贫开发工作最终的决胜也会受到影响。

四、中国社会保障协调发展的理念与思路

要进一步推进社会保障协调发展，需要我们对中国经济社会发展的趋势保持清醒的认识，并秉持科学的发展理念。

首先，要建立社会保障的“底线思维”。在各种挑战之下，不管外部条件如何变化，社会保障的核心目标不能动摇，即社会保障要致力于解决发展中的底线问题，增进社会包容，预防和减少贫穷，促进公平并防止不平等固化造成未来的不公平。这种思维，实际上是希望保证不同人群享受的待遇水平与收入和承受能力相适应，对于高收入群体，要鼓励其通过市场化手段安排人身保障，分流公共资源压力；而在基本社会保障方面，则要强调“普惠”待遇，实现制度上的更广覆盖，更要强调公共资源部分倾斜，差异化地提高对老人、儿童、残疾人等弱势群体的保障水平。一方面在社会保险制度中内嵌对低收入弱势群体的保护机制，包括提升低收入群体的基本养老保险替代率，降低其医疗保险年度自负费用限额、降低共付比例等；另一方面，要不断完善家计调查式的社会救助制度，履行政府不可推卸的责任。换言之，社会保障制度要与经济社会协调发展，不仅要关注待遇水平的调整，更重要的是要厘清定位，致力于保障低收入弱势群体获得整个生命周期所必需的物品和服务，帮助儿童及其家庭突破生活中的恶性循环并切断贫穷的代际传递，提高卫生、教育、培训和就业促进等健康服务水平和能力投资，这一方面能够降低社会风险；另一方面也能有效减少和消除社会歧视，以保持社保制度的自适应性。

其次，社会保障协调发展要做好“分段走”的准备。面对广泛的区域差异和城乡差异，要推进社会保障与经济社会协调发展，决不能搞“齐步走”和“一刀切”，近些年，中国社会保障制度改革采取了“从无到有，从低到高”的思路，先建章立制、扩大覆盖面，再逐步完善制度细节、提升运行效率的思路。虽然这种做法因为与传统体制藕断丝连，从而在一定程度上加剧了利益格局进一步固化的风险，但也有利于降低摩擦成本，将改革向前推进。未来发展，可能仍需考虑各地差异，既要通盘考虑，也要兼顾各地特点，逐步推进改革。中国的社会保障体系当前的首要矛盾，还是社保费率高企与可持续性差之间的矛盾，所以目前的迫切任务是，在有条件地推进社保降费的条件下，更多通过“开源节流”，在收支之间寻找新的平衡点，一方面应放缓连年上调、泛福利性的“普遍提待”，将有限的资源更多向“底线保障”倾斜，另一方面则是要通过社保基金的有效运用，提升资金运行效率，进而释放经济活力。在此基础上，才有条件配合国家区域协调发展战略，逐步提高统筹层次，推进社会保障的区域协调发展。

再次，实现政府与市场“两只手”协调发展。从协调发展的手段来看，包括市场的“看不见的手”和政府“看得见的手”，以及二者在不同程度相互配合形成的不同形式。在社会保障与相关体系的发展过程中，政府与市场的关系问题是一个永恒的焦点问题。而政府与市场，既可以有强烈的竞争，进而互为“挤出”，也可以共生互依，彼此“协同”配合，互为促进。因为协调发展涉及多个相互关联的体系，彼此之间构成了开放的、灰色的、复杂系统，如果系统在发展过程中可以按照相互默契的某种规则、各尽其责而又协调、自动地形成有序结构，即所谓的“自组织”系统，其保持和产生新功能的能力也就愈强。所以，社会保障的协调发展，不能只是人为地去调和、平均，不能只追求共性和均一化。政府与市场的关系处理得是否得当，要看二者是否可以形成正反馈循环。比如，在适应人口年龄结构的发展趋势方面，因为人口发展规律是可预期的，这个时候“看得见的手”就可以发挥积极作用，做出前瞻性的调整和安排，循序渐进推进改革；而在满足人的多元化、多层次的需求方面，“看不见的手”可能就更有优势。在这个过程中，要把握好“看得见的手”人为干预的程度，而与此同时，又不能妨碍“看不见的手”正常机能的发挥。当然，政府和市场都有其局限和缺陷。它们的发展起点不统一，发展速度也是不均衡的，仅从各展所长的角度来看，二者之间的关系必定有一个动态调整的过程，不可能维持不变。通常，我们不是在“完美的市场”与“不完美的政府”之间选择，也不是在“完美的政府”与“不完美的市场”之间选择，而是在“不完美的市场”与“不完美的政府”之间进行选择。

最后，推进社会保障的协调发展需要“中国特色理论”支撑。总结发达国家的历史经验，我们可以看到，发达国家在建设现代社会保障制度之前便已基本确立了市场经济制度，经济系统的发展逐步带动社会系统的成熟与完善；而中国真正意义的社会保障制度却是在建立市场经济制度的转型过程中开始建立的①计划经济时期建立的社会保障，本质上还是基于国有经济体制的“单位保障”，覆盖面相对有限，社会化程度低。伴随改革的推进，我们从传统的家庭保障和计划经济时期的单位保障，发展到了今天的社会保障。，其建立过程意味着要向下调整保障水平以便为改革提供便利。这两种截然不同的背景决定了一般的国际经验不能直接用于中国。这也就是说，在中国这样一个“二元经济”结构仍然较为明显的、一个仍然正在经历计划经济向市场经济转轨的、一个仍然属于发展中国家的、一个快速进入老龄社会的人口大国，如何协同推进经济建设与社会建设，完全没有现成的国际经验可循。因此，这就要求理论界和实务部门共同努力，摸索出一套中国理论来服务中国的改革与发展。

五、结语

2016年是“十三五”的开局之年。“十三五”规划纲要对改革完善社会保障制度的总体要求是，“坚持全民覆盖、保障适度、权责清晰、运行高效，稳步提高社会保障统筹层次和水平，建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度”。

具体而言，其一，“全民覆盖”是指要实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖，重点是协调正规就业部门与非正规就业部门之间的关系，将更多的农民工、灵活就业人员纳入职工保险制度范围。其二，“保障适度”是指社保待遇水平要根据经济发展和负担能力合理确定，重点是协调社保待遇水平与经济发展水平的关系，既保证一定的社保待遇水平，又避免陷入“福利陷阱”。其三，“权责清晰”是指要合理划分各方的社保责任，完善多层次社保体系，重点是协调政府、企业、个人等社保利益相关方的关系，让不同主体在社保体系的不同层次扮演不同的角色，共同构筑多层次的社保安全网。其四，“运行高效”是指要解决制度运行中的各种机制性障碍，健全社保公共服务体系，重点是协调社会保障的管理与服务的关系，利用信息化手段和技术，提高社保管理和服务水平。

由上可见，在“十三五”时期乃至今后更长一段时期，“协调发展”仍将是社会保障制度改革完善的重要主题。只有坚持协调发展，才能建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度，才能实现全面建成小康社会的宏伟目标。