我国基层腐败特点及其生成机理解析*

定明捷 史 健

我国基层腐败特点及其生成机理解析*

定明捷 史 健

提 要：当前对基层腐败泛滥的谴责不能停留于感性层面，应该通过具体数据来加以说明。本研究所建立的基层腐败案件数据库表明，基层腐败既具有中高层腐败的一些共性，也在腐败领域、腐败潜伏期和腐败类型等方面显现出不同的特点。基层人员“筛选”机制失衡、行为的自我调节机制失灵以及“火警”监督机制缺陷等因素在某种程度上揭示了当前基层腐败难以消除的内在机理，也提供了解决基层腐败的线索。

基层腐败 特点 生成机理

作者定明捷，男，华中师范大学公共管理学院副教授，湖北地方政府治理与地方发展研究中心研究员；史健，男，华中科技大学管理学院（湖北 430000）。

近几年，在媒体披露的各类腐败案件中，基层腐败的冰山一角逐渐被揭开，它们大多以“蚁贪”、“蝇贪”或“小官大贪”等面目出现。基层腐败的泛滥直接关系到人民群众的切身利益和政府形象，更有外媒认为中国反腐的命运将取决于拍“苍蝇”，而非打“老虎”。因此，党和政府多次要求坚决“查办群众身边的腐败问题”，“老虎、苍蝇一起打”。如果要实现这一治理目标，就需要我们用“事实说话”，通过实证研究充分了解基层腐败的特点和发展趋势，而非仅仅用“溃败”、“触目惊心”等用语来简单感知基层腐败的严重性和恶劣性。

然而，长期以来对县处级以上腐败官员的查处被认为更能够反映党和政府反腐的决心和力度，以至于这方面的腐败案件信息披露更为全面，吸引了较多学术关注。这些研究着重于分析和评估县处级①过勇：《中国转轨期腐败特点和变化趋势的实证研究》，《公共管理评论》，2008年第7期。、厅局级②聂辉华、仝志辉：《如何治理“一把手”腐败》，《中国人民大学国家发展与战略研究院研究报告》，内部资料，2014年，第11-18页。、省部级③④杨兴坤：《中国省部级官员腐败的现状、趋势与治理（1986-2014）》，《东方早报·上海经济评论》，2014年第12期。等中高层官员腐败的特点、严重性、趋势和治理策略等。与之不同的是，公婷和吴木銮建立了更大样本的腐败案例数据库，将基层和中高层官员的腐败皆纳入其中，分析了2000-2009年期间经过公开报道的2802个腐败案件。他们认为，处、厅局级干部成为腐败的高危人群，政府采购、工程承包成为腐败高发领域。①公婷、吴木銮：《我国2000-2009年腐败案例研究报告——基于2800余个报道案例的分析》，《社会学研究》，2012年第4期。文献评估表明，在对我国官员腐败的实证分析中，基层腐败程度与规模的评估在某种程度受到了忽视，鉴于权力行使的差异性，基层腐败应该具有不同于中高层腐败的特点及其生成机理。

在针对中高层官员腐败的相关文献中，案例样本的选择各有侧重，案件统计分析方法却不约而同地被作为主要研究方法，其注重对每一个案件进行详细剖析， 提炼案件的基本信息，并在此基础上进行统计分析。②过勇：《中国转轨期腐败特点和变化趋势的实证研究》，《公共管理评论》，2008年第7期。虽然这种研究方法面临样本选择代表性、案件信息公开全面性和客观性等方面的问题③魏德安：《双重悖论》，北京：中信出版社，2014年版，第117页。，但仍然不失为一种了解和评估某一领域或层次腐败特点与规模的较为有效的方法。因此，本文将这种案件统计分析方法作为基本的研究工具，希望能够在前人研究基础上，比较分析基层腐败与中高层腐败的差异性，进而阐述基层腐败发生的内在机理。

一、数据来源

在腐败治理研究中，腐败的非法性和隐蔽性使得全面衡量腐败程度和规模几乎是不可能的，由此而出现的次优选择便是充分利用已披露案件的信息来展开研究。我们简单以被公开披露的涉案金额作为划分标准，将基层腐败案件分为千万级以下和千万级以上两种类型，并建立了相应的数据库，分别标记为案例数据库A和案例数据库B，希望能够揭示这两类腐败规模的差异性。

需要指出的是，虽然腐败的历史可谓源远流长，但至今仍未得到一致公认的定义，而不同的腐败定义会对腐败性质和类型的判断产生影响。因此，本文所言及的腐败是指“为了私人利益滥用公共权力”④J. Svensson ，"Eight Questions about Corruption，" Journal of Economic Perspectives， Vol. 19， No.3 （2005） ， pp. 19-42.。此外，出于收集信息的便利性和全面性等考虑，本文将截止到2015年8月31日，已被检察机关提起诉讼，并且经过法院判决的基层腐败案件信息纳入统计范畴，通过反复搜索正义网、各级纪检监察网站以及《检察日报》、《中国纪检监察报》等媒体，建立了2002-2015年期间的334例基层腐败案件数据库，其中包括36例千万级以上的案件。案件样本的统计包括三大类15项指标：一是涉案人员背景资料，包括腐败官员的姓名、性别、年龄、学历和所属单位等；二是案件信息，包括腐败领域、腐败潜伏期、腐败类型、涉案金额以及腐败行为暴露方式等；三是刑罚信息，包括判刑年份、量刑结果等。

二、主要发现

（一）腐败主体特点

从职务序列看，本文涉及的腐败主体主要是科级及其以下的党政机关工作人员，以及国有企业和其他非政府公共机构的管理人员等。具体而言，他们主要由两类人员组成：其一是在基层单位担任主要领导，一般具有科级或副科级职务，大多是所在部门“一把手”，在案例数据库中共有245名基层官员属于此类，占样本总量的73.35%，其中“千万级（以上）巨贪”中有17名属于所在部门的领导或“一把手”。这表明“一把手”监督问题在任何职务层次中都是难题，具有一些共同特征，包括权力不受约束、独断专行等。其二是活跃在基层一线的工作人员，即所谓的“街头官僚”，包括村官、拆迁办工作人员以及各种一线检查监管人员等，在样本统计中达到了89名，其中“千万级（以上）巨贪”中有18名，以村官居多。

与中高层官员腐败相比，基层腐败主体表现出一定的差异性，包括：一是初次腐败时间提前。一项针对“带病提拔”的省部级领导干部腐败行为研究表明，这些领导干部初次腐败的平均年龄达到了47-48岁。①刘九龙、赵民兴：《中国内地落马官员带“病”提拔现象研究》，倪星、李泉：《廉政制度创新的中国经验》，广州：中山大学出版社，2012年版，第274页。这表明在良好的职业发展预期的激励下，这些官员在任职初始之际仍然是以工作为重，腐败动机较弱。然而，基层工作人员普遍面临“激励不足”的困境，职业发展“天花板”来得更早，当晋升预期难以实现时，“捞一把”或者“捞一把就走”便成为他们的现实选择。由于样本中详尽年龄信息披露的缺失，我们难以准确统计基层官员的“初次腐败”时间，但是“腐败年轻化”的特征仍然表现得较为明显，最快的初次贪腐行为甚至发生在入职半年之后。二是任期交流停滞，腐败具有累积性。现有研究表明，官员交流和任期限制具有显著的限制腐败的效应。②陈刚、李树：《官员交流、任期与反腐败》，《世界经济》，2012年第2期。与中高层官员要遵守“任职回避和交流”的规定相比，基层腐败主体基本在本地任职，容易缔结利益关系网络，且任职交流不畅通，往往在某个职位或者部门任职长达五六年甚至更长时间，这种长期任职使他们具备了更强的专业能力，也为权钱交易的隐蔽性和专业性创造了条件，由此产生了像侯福才、晏大彬这样的“小官巨腐”。

（二）腐败领域

一般认为，腐败反映了政府干预和部门控制权力的力度，不同领域的腐败规模大体上可以表明权力渗透和失控的程度。以往研究中，过勇、公婷和吴木栾、乔德福等详尽分析了不同领域的中高层官员的腐败规模及其表现形式，工程采购、土地房产规划、组织人事和财务管理等成为腐败的高发领域。

为了更好地显现基层腐败形式及其规模，我们以案件数量和涉案金额为划分依据，大体评估了不同领域的腐败表现。就案件数量而言，案例数据库A和B的领域分布有所差异，土地房产规划（102例）、农林牧副渔（35例）、社保与劳动人事（35例）和科教文卫（26例）等在案例数据库A中成为腐败高发领域，而在案例数据库B中，土地房产规划（18例）、财务管理（6例）和财政税务审计（3例）等成为高腐败风险领域（见表1）。不过，就涉案金额而言，两个案例数据库可以充分说明腐败领域在总量与平均值等层面显现出的相对集中与一致的特点。土地房产规划以分别占据千万级以下腐败总额的50.6%和千万级以上总额的72.1%的绝对比重，成为了基层腐败最主要的高发领域；在案例数据库A中，财政税务审计、社保与劳动人事和财务管理等领域的腐败总额具有相对重要的比重，其中财务与财税领域的涉案均额分别达到了205.2万和171.3万的高额水平；而在案例数据库B中，财务管理和经贸招商引资在千万级以上的腐败更为严重与突出，两者的涉案均额也同样位居前列（见表2）。

与以往对中高层官员腐败规模的研究相比，基层腐败领域的分布在具有一些共性的同时，也表现出一定的差异性，这主要反映在以下几方面：

1.组织人事在基层腐败中还算不上高危领域。这或许与基层腐败主体大多不具备组织人事决定权有很大关系，仅有少数部门“一把手”存在利用职权非法为他人调动岗位或人事关系等情况。

表1　腐败领域案件数量分布①排序以样本各领域的总量数值为序。

表2　腐败领域涉案金额分布②涉案金额主要以媒体公布的数额为依据。

2.作为“街头官僚”的财务管理人员腐败不容忽视。由于其任职时间较长，熟悉具体管理业务，以致于其作案手法看似简单，却又难以引人注意，从而导致以冒领、虚报、侵吞和挪用等方式作案者居多，且涉案金额往往巨大，这或许表明健全组织内部财务管理制度和财务风险防控体系已经刻不容缓。

3.与房地产开发具有密切联系的土地房产规划领域在基层继续成为高危领域。2003年，《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》的颁布正式确立了房地产在国民经济中的支柱产业地位，并由此掀起了新的发展高潮。在推动城镇化进程和GDP增长的同时，房地产行业也逐渐成为当前我国腐败交易最为活跃的领域，这可能是当初政策设计者所没有预想到的。腐败交易已经贯穿在房地产发展的各个环节，包括规划、征地、拆迁、工程配套、融资以及验收手续办理等，从“含金量”高的国土部门到防空办这样的“清水衙门”都有可能涉足腐败交易。基层“涉房”腐败中活跃着村官和国土资源部门这两个重要的主体。

无论从案件数量还是涉案金额来看，村官是基层腐败的重要主体。尽管样本统计中只有43例涉及村官腐败，占样本总数的12.9%，但在“涉房”领域村官腐败占到了其中的30.8%，尤以窝案、串案较多。其中“千万级以上”的腐败主体有11名来自于村官，涉案均额在案例数据库A、B中分别达到了139.4万元和4342.2万元。在经济发达地区和欠发达地区，村官腐败规模有所差异，作案手法却是相似的，并具有示范性和传染性，通常会引起其他地方的仿效，主要表现为贪污、挪用、受贿和非法侵占等。

国土资源部门在“涉房”腐败中也占据了绝对比重，其案件数量在数据库A、B中依次为58例与13例，分别占各自总量的48.3%和72.2%，且腐败均额达到195.1万元和2943.4万元，远远超过房产管理与建设规划等“涉房”部门。在基层国土部门的腐败中，腐败参与主体众多，涉及地籍管理、耕地保护、矿产勘查和土地规划等多个关键岗位，基层部门“一把手”和“街头官僚”皆可能参与其中，串案、窝案时有发生。在土地交易各环节中，土地征收的腐败更为突出，表现为侵占、挪用和贪污土地征收补偿款，非法占有土地征收补偿款不仅会发生在“村官”身上，基层国土资源管理局长和科长等也将其视为可以分享的“唐僧肉”。①彭克强、陈池波：《改革以来中国财政支农能力的实证研究》，《经济社会体制比较》，2008年第1期。从土地管理制度变迁来看，防范土地市场腐败风险的意图已不断渗透于其中，“招拍挂”方式的推出更是被寄予了反腐败的期望。然而，“招拍挂”对预防土地腐败的效果是存在争议的，②陶坤玉、张敏、李力行：《市场化改革与违法：来自中国土地违法案件的证据》，《南开经济研究》，2010年第2期。实践中也不乏通过操纵程序来进行权钱交易的例子。

4.“涉农”腐败在基层的发展势头较为迅猛。从2004至2014年，中央政府连续发布了涉及农业的十一个“一号文件”，在这种强烈的政策导向的引导下，国家财政部门加强了对“三农”领域的投入，中央财政“三农”支出从2003年的2144亿元增长到2013年的13799亿元，增加了5.4倍多，年均增长20%多，高于同期全国财政支出的年均增长速度。③王昊：《中国财政支农政策的运用与效果分析——基于2004-2014年中央1号文件的视角》，《世界农业》，2014年第7期。财政投入的持续增加减轻了农民负担，改善了农业生产的基础设施状况，初步形成了以粮食直补、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴为核心的农业补贴体系。与此同时，由于财政支农资金投入较为分散，缺乏有效的统一协调机制，导致资金投入效率不高，项目管理混乱，非法挪用、侵占和贪污农业补贴资金等腐败现象尤为突出，仅2013年就查处了6000多起涉农补贴问题，涉及金额总计超过20亿元人民币。④《港媒：涉农资金成官员腐败“增长区” 一年超20亿》，《参考消息》，2014年10月27日。在案例数据库中，“涉农”资金腐败案件达到了36件，其中非法套取种粮、退耕还林与农机购置等多种类型农业补贴和转移支农惠农资金，以及在农村水利工程建设等项目中以权谋私等腐败现象较为典型。

（三）腐败潜伏期

所谓腐败潜伏期，是指从官员初次腐败到其腐败行为被发现之间的时间跨度。基于对293例有准确的初次腐败和案发时间的统计分析表明，5年以下的潜伏期居多，最短腐败潜伏期不到半个月，而最长则达到16年，平均潜伏期5.13年，低于中高层官员的腐败潜伏期，⑤过勇：《中国转轨期腐败特点和变化趋势的实证研究》，《公共管理评论》，2008年第7期。这或许意味着基层人员的腐败查处受干扰程度较低。但是，案例数据库A和B所体现的潜伏期存在较大差异，前者的平均潜伏期为4.90年，后者则是7.23年（见图1）。考虑到案例数据库B的腐败主体大多是所在部门的“一把手”，那么这种潜伏期的差异意味着基层“一把手”的腐败查处也受到诸多外界因素干扰。在潜伏期间，腐败者大多经历了腐败心理的波动，从早期贪欲的蠢蠢欲动，到初次腐败时的忐忑不安，再到平安无事的窃喜，最终到对腐败交易的习以为常。腐败正是通过二级强化不断发展的，主体在腐败心理的推动下实施腐败行为，行为结果带来的快感体验又作为一种强化因素促进其腐败心理的进一步发展，进入成瘾性渐进和自强性内化的状态，②李晓明、任慧：《腐败心理形成及其动态轨迹分析》，《国家检察官学院学报》，2007年第15期。经常以无需思考的固定方式和习惯而做出反应。③［美］班杜拉：《思想和行动的社会基础——社会认知论》，林颖等译，上海：华东师范大学出版社，2001年版，第79页。因此，在腐败潜伏期内，当初次作案没有被发现时，腐败人员在很大程度上都放松了心理警惕，多次作案特点明显，权钱交易被视为了应有的工作条件。除了降低对风险的估量外，潜伏期的延长还为腐败主体调整自我行为创造了条件，这种调整是通过观察和模仿的方式表现出来的，腐败行为的惩处对他们而言不仅具有抑制作用，而且具有信息提示作用。其他腐败者也构成了腐败的微观环境，个体不仅从自我失误中获益，也从他人失败中获益，从而不断衍生出诸如“借条”、“干股”和“打牌”这样创新型的腐败利益输送方式。

图1　腐败潜伏期分布①潜伏期不足一年者以一年计算。

图2 腐败行为暴露方式分布

从腐败行为暴露方式来看，在已知案发方式的282件样本中，案例数据库A、B中分别有50.7% 和33.3%的案件是依靠群众举报的方式揭露的，而通过纪检司法部门主动查处的案件分别只有6.7% 和13.3%。此外，分别有5.3%和3.3%的案件是通过诸如房屋漏水或者维修这样的偶然方式才得以曝光的（见图2）。这或许表明当前仍然存在较为广泛的权力监督盲区，要想有效治理腐败，还需要加大公众参与力度和范围。

（四）腐败惩戒

在理性选择理论看来，腐败行为是基于对犯罪收益与犯罪损失的综合估量后实施的。作为其中的关键影响因素，犯罪损失又主要受惩罚的严厉性和必然性所影响。就严厉性而言，基层官僚因腐败而遭受的法律惩罚不能不说是很严厉的。在案例数据库A、B中，分别有8.3%和0.7%的案件被判以死刑，19.4%和0.7%的案件被判以死缓，13.9%和4.7%的案件被判处无期徒刑，且在案例数据库A中5-10年与10-20年有期徒刑的案件已分别占据35.2%和40.9%的较大比重（见图3）。即使这样，通过对案例数据库A和B刑罚与腐败事实的比较发现，基层腐败的惩处仍存在量刑标准与刑罚裁决脱钩的问题，同罪不同罚、同罚不同罪、罪刑不相适应的现象较为突出。这在案例数据库中主要反映在对10-20年有期徒刑的判处上，法官在量刑中的自由裁量空间较大，由此导致司法实践中难以做到罪责刑相适应，严重影响了一些贪污、受贿案件裁判结论的社会效果，④赵秉志：《论我国反腐败刑事法治的完善》，《当代法学》，2013年第3期。容易导致官员腐败犯罪的路径依赖。即由于贪污受贿数十万和数百万的刑罚结果相当，那么一旦腐败，继续腐败将是理性选择。相同涉案金额刑罚差异较大，刑罚与腐败严重性的相关度较低也被其他研究所证实。①董新伟：《中国公务员腐败现状、成因及治理对策》，硕士学位论文，浙江大学，2011年，第32页。

鉴于腐败的严重性，呼吁加大腐败者刑罚力度的呼声日渐高涨，但是刑罚与减少犯罪行为之间的因果关系是充满争议的，②马吉尔：《解读心理学与犯罪：透视理论与实践》，北京：中国人民公安大学出版社，2009年版，第217页。希望通过提高惩罚的严厉性来减少腐败可能只是美好想象，大多数腐败者在实施腐败行为时似乎并没有考虑因腐败行为败露而可能受到的惩罚，而是尽可能地考虑减少腐败交易的风险。因此，与提高惩罚的严厉性相比，惩罚的必然性显得更为必要，这就是所谓的“手莫伸，伸必抓”。

（五）腐败涉案类型

案例样本中受贿与贪污高居腐败行为的前两项，这与针对中高层官员的腐败研究结果相似（见图4）。在全部样本中，基层涉及的贪污比例实际上要高于中高层官员比例，这或许反映了作为“街头官僚”的基层人员直接利用了资金监管漏洞进行牟利。21例与部门财务管理直接相关或者由其财务人员引起的贪污以及资金挪用等案例应该引起注意，这些人员大多是利用资金监管漏洞而以冒领、虚报、转移等方式非法侵占大量资金，其中17例的涉案金额达到了百万以上，不乏千万级（6例）甚至上亿规模（3例）的涉案资金。

图3　腐败惩戒类型分布

图4　腐败涉案类型分布

三、基层腐败的生成机理

在探讨腐败成因的文献中，制度缺陷被频频提及，以此为依据，通过加强制度建设来有效治理腐败的呼声也日益高涨。然而，这种制度决定论简化了制度与腐败行为发生之间的因果链条，忽视了人的主体性对制度与腐败行为的影响，例如，处于不同职务层次的官员对制度约束的认知就应该是有差异的。在班杜拉的社会认知论看来，人的行为既不是由内部力量驱动，也不是由外部刺激自动塑造和控制的，而是行为、认知和其他人的因素以及环境因素三者共同决定人的能动性，与以往研究相比，班杜拉更强调人的信念对行为和思想的作用。③［英］班杜拉：《思想和行动的社会基础—社会认知论》，林颖等译，上海：华东师范大学出版社，2001年版，第25页。以此而论，腐败是社会学习的结果，初次腐败的成功无疑使人们低估制度约束产生的威慑性，周围类似腐败的示范效应也将增强人们对控制腐败风险的信心，从而推动腐败进入循环轨迹。虽然社会认知论强调人、行为和环境三者之间的互动，但三者的互动并非同时发生，而是依次逐渐展开，因此，本文将从人、人的认知以及环境影响的角度来阐释基层腐败行为的生成机理。

（一）人员筛选机制失灵以及“德才失衡”问题突出

无论制度设计得多么精确，其设计和执行的主体毕竟是人，人的意图和能动性会左右制度建设的质量和成效。因而，在重视制度建设的同时不应忽视人的建设，人的观念、信念和德性等都会影响其行为的选择，在挑选新的政府官员的时候，不仅要考虑专业（技术）知识和功绩，还要考虑道德品行。①［荷］米歇尔·S·德·弗里斯、［韩］金判锡主编：《公共行政中的价值观与美德：比较研究视角》，熊缨、耿小平等译，北京：中国人民大学出版社，2014年版，第7-82页。这一点对于基层人员筛选和培养尤为重要，基层人员队伍发挥着人才成长蓄水池的作用。尽管党和政府对于干部人事不可谓不重视，明确要求将“德才兼备，以德为先”作为人员筛选的主要标准，但是基层腐败的泛滥表明“德才失衡”替代了“德才兼备”状态。基层官员作为公众的直接交往者既应该具有良好的能力和技能，又需要拥有良好的品行，富有正义感，善于倾听和勇于承担责任。然而，在“压力型”体制中，基层政府对人员“才”和“能”的重视明显超出对人员“德性”的要求，这并非仅仅源于后者衡量的不可能性，当前的“政绩冲动”和“项目导向”也应承担相当大的责任，以至于不符合道德要求的行为经过重新包装或“阐释”之后就具有了正当性。在这种衡量标准和行为导向下，“德才失衡”人员就容易充斥基层队伍，所谓的“能吏腐败”也就不足为奇。例如，村官的筛选就被认为经历从强调“红”和“权威”的“毛式干部”，到看重经济的“邓式干部”以及“强人式干部”的演变，这种人员筛选标准的变化很难说与当前村官腐败的严重性没有干系。②《村官为什么涉黑》，《南方周末》2014年8月7日。

当前关于德性高低与腐败的相关性已经得到多项研究证明。Hanna和Wang认为，虽然德性难以衡量，但是作为德性的关键组成部分，诚实与否能够通过日常行为很好辨识，不诚实的大学生在进行职业选择时更倾向于为政府工作，他们在政府中的腐败倾向也更加强烈。③R.Hanna & S. Y. Wang， “Dishonesty and Selection into Public Service， " National Bureau of Economic Research， 2013， pp. 14-25.贝斯利也将诚实和能力作为决定政治家质量高低的关键因素，并提出了分析美国政治家筛选的公式：A=租金+薪酬/薪酬+公共服务动机，④T.Besley， "Political Selection，" Journal of Economic Perspectives， Vol.19， No.3 （2005）， pp. 43-60.A越大意味着品行不端政治家更有可能选择政府任职，出现“逆向选择”现象的可能性更大；反之，政府职位对具有强烈公共服务动机的人更有吸引力。该公式中，“租金”和“公共服务动机”是两个重要的行为变量。虽然公共服务动机是个较为模糊的概念，但是在凡德拉比看来公共服务动机是一种超出个人和部门利益的信仰、价值观和态度，它关注的是更为广泛的政治组织的利益，并且激发个人在适当时候采取相应的行为。⑤朱春奎、吴辰、朱光楠：《公共服务动机研究述评》，《公共行政评论》， 2011年第4期。即公共服务动机强的人更注重长远利益、组织利益和公共利益，从中产生的自我效能和满足感能够最大限度地弥补物质缺乏带来的紧张。一项研究表明，公共服务动机在我国公务员的分布存在职务层次差异，县处级副职及以上级别的公务员在公共服务动机上显著高于该级别以下的公务员。⑥张廷君：《公务员公共服务动机维度差异的本土化分析——基于福建的调查》，《西安电子科技大学学报》（社会科学版），2012年第3期。

鉴于德性的重要性以及基层人员的道德溃败，党和政府也采取了一些调整措施，鼓励高校毕业生到基层单位就业就是举措之一。不过，经济转型以来，我国面临较为严重的价值和信仰危机，而良好德性的培养显然需要经过较长的社会化过程。在这种价值迷失的环境中，年轻人的职业选择看中职业本身所带来的价值要更甚于职业所蕴含的价值，实用主义和利己主义成为主要的择业导向。年轻一代开始极力追求财富，由于缺乏强有力的基本规范，其行为界限变得模糊不清。而其他国家社会所具有的那些有助于界定腐败并且制约精英的有限公众作用以及私人利益和环境的理念在中国却难以推广。①［美］迈克尔·约翰斯顿：《腐败征候群：财富权力和民主》，袁建华译，上海：上海人民出版社，2009年版，第171页。因此，当利益而非理想成为年轻人挤入公务员队伍的主要考虑时，就很可能出现贝斯利所担忧的局面，即公共服务动机的缺失以及制度漏洞的客观存在会引发年轻公务员的“寻租”行为，以此来弥补职业选择中的机会成本。

（二）相对剥夺心理及其引起的行为自我调节机制失灵

在众多腐败官员的忏悔书中，“心理失衡”或“失落感”被频频提及，这在某种程度上反映了“相对剥夺感”的存在，而“相对剥夺感”也被视为引发腐败的内在因素。②罗桂芬：《腐败行为与“相对剥夺感”——官员腐败的社会心理机制透视》，《中国行政管理》，1997年第5期。在《美国士兵》提出的“相对剥夺”概念基础上，默顿系统阐释了参考群体行为理论，试图解决“相对剥夺”中的“相对”问题，他认为人们在塑造自己行为，形成各种态度时，所取向的常常不是自己的群体，而是别的群体。③［美］罗伯特·K·默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰、齐心等译，南京：译林出版社，2006年版，第396页。然而，参考群体行为理论并未解决“相对剥夺”中的“剥夺”问题，即不同群体间比较的对象是什么。古尔则将“剥夺”的对象归纳为福利价值、权力价值和人际价值等方面，并认为“相对剥夺”源于行动者对价值期待和价值能力不一致的认知。④王礼鑫：《“干部”群体相对剥夺感现象及实证》，《中国国情国力》，2000年第11期。

作为腐败的内在诱发因素，“相对剥夺”的产生及其表现形式在基层腐败与中高层腐败中应该是有所差异的。相对而言，基层人员产生的“相对剥夺感”可能更多地表现为福利价值的剥夺，主要体现在相对收入不高和晋升机会稀缺，基层人员更易产生“失落感”和“职业倦怠感”。鉴于这种情况，党和政府近期颁发了《关于深化“四风”整治、巩固和拓展党的群众路线教育实践活动成果的指导意见》、《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》等措施，试图为改善基层人员的物质待遇提供制度保障。不过，这些举措对于扭转基层腐败的成效还有待进一步观察。除了这种源于正当收入和机会分配不公的“相对剥夺”之外，不断曝光的中高层官员的腐败丑闻似乎也在强化基层人员的“相对剥夺感”，这些中高层官员不仅是领导者，更是言行的示范者，他们言行的脱节无疑会使基层人员出现认知失调的问题，产生困惑、不满和抵触的情绪，继而会对自身的腐败行为进行自我辩解。因而，中高层官员的腐败不仅使公务员们产生了从中分一杯羹的期望，而且还减弱了底层官员自身的道德和心理约束。⑤［美］苏珊·罗斯·艾克曼：《腐败与政府》，王江、程文浩译，北京：新华出版社，2000年版，第155页。领导者的特质对于整个机构的道德标准是最重要的，他们必须以身作则，通过道德的行为促进他们下属按美德行事。⑥［荷］米歇尔·S·德·弗里斯、［韩］金判锡主编：《公共行政中的价值观与美德：比较研究视角》，熊缨、耿小平译，北京：中国人民大学出版社，2014年版，第7-82页。相对剥夺感只是让人产生了寻求补偿的冲动，但是要将其转化为实际行动，还需要面临自我调节机制的约束，这种自我调节也是自我观察、自我评价和自我控制的过程。一般认为，若采取的措施违背了公认的社会价值标准时个体便会产生自责，为了继续这种行为就需要通过各种途径来尽可能地消解内心的不安。在腐败冲动中，这种自我调节主要表现为道德辩护，赋予应受谴责行为的合理性。人们会尽力寻求证据来确认他们的行为的合理性，尽力让他们的行为和态度一致，在失调的压力下人们甚至会改变偏好。⑦［荷］米歇尔·S·德·弗里斯、［韩］金判锡主编：《公共行政中的价值观与美德：比较研究视角》，熊缨、耿小平译，北京：中国人民大学出版社，2014年版，第7-82页。以往的研究表明，在腐败交易过程中存在“自我道德化”的过程，这种“自我道德化”并不仅仅发生在行为和空间层面，①李辉：《贿赂中的自我道德化与嵌入性腐败——基于H市纪检监察机关档案的一项文本研究》，《社会》，2009年第6期。还透过言语表现出来，以此来缓解因腐败而产生的紧张心理，委婉的语言为掩盖应受谴责的行为甚至赋予这些行为以高尚的地位，提供了一种便利的手段。②［美］班杜拉：《思想和行动的社会基础——社会认知论》，林颖等译，上海：华东师范大学出版社，2001年版，第534页。于是，在腐败忏悔书中，经常可以看到诸如“人情往来”、“为朋友办事”这样的辩解，腐败者以此来减少所应遵循的价值标准与行为之间的不可调和性，公共权力应遵循的行政伦理巧妙地被注重关系的“个人伦理”所替代，在行政伦理层面不能被接纳的行为就成为向其他人炫耀的资本。

（三）选择性执行以及“火警”监督机制失灵

在社会认知论看来，自我调节和外部环境影响是相辅相成的，一方的缺陷可以通过另一方来修补，当自我调节失灵时可以通过外部监督来约束权力的行使。不幸的是，外部监督机制也会间歇性“失灵”。当前“选择性”执行比较普遍，对此的解读大多是从规范中央和地方政府关系的角度着手，“选择性”执行实际上也为政策执行末端的基层人员谋取利益创造了条件。借助于行政审批和行政执法权，基层人员的合理“伤害”和“赐福”就能依托于这种“选择性”执行，使之与基层政府缔结成利益共同体。一般而言，在政策执行过程中，政策对象或者目标团体是基层人员尤其是“街头官僚”的直接监督者，对于基层人员的牟利举措应该能够通过“举报”、“预警”等“火警”监督方式予以约束。在Mccubbins和Schwartz看来，“火警”监督相对于像“警察巡逻”监督而言更有效率，“警察巡逻”监督相当于我们所说的“巡视组”、“工作组”等自上而下的监督途径，基层人员一般难以列入他们的监督视线之中。③M. D.Mccubbins & T.Schwartz， "Congressional Oversight Over-looked： Police Patrol Versus Fire Alarms， " Journal of Political Science， Vol.28， No.1 （1984）， pp. 166-179.一旦感受到利益受到侵犯，个体就能随时“拉响警报”，这样能够立刻启动调查程序。但是，“火警”监督机制的运行显然需要满足一定的条件：包括透明性、可接近性、回应性、可问责性以及经济性等，④定明捷：《基于信息不对称的政策执行》，《理论探讨》，2008年第5期。这些条件的满足并不能令人满意。样本数据库显示，最后被查处的“村官”都经过了村民的反复多次举报，甚至冒着人身财产危险。何以如此，主要因为腐败的村官通常寻觅到了适当的庇护人，在庇护网络关系下通过公共利益的名义，村官达到了多重目的。⑤刘祖华：《村头官僚、政策变通与乡村政策的实践逻辑——村干部政策角色的一个解释框架》，《甘肃行政学院学报》，2007年第6期。

结 语

基于基层腐败案件的实证分析可见，基层腐败与中高层腐败既在权力监督失灵方面表现出了一些共性特征，又在初次腐败时间、腐败领域、腐败潜伏期等方面表现出显著差异性。在某种程度上，自由裁量权和权力监督“真空”为基层腐败提供了“土壤”，进而滋生出“小官巨腐”的特殊现象。然而，除了重视权力监督方面的制度建设外，探究基层腐败的生成机理还应该需要统筹考虑人的认知、行为和环境之间的互动关系。以班杜拉的社会认知论为基础，本文认为基层官员筛选标准失衡、行为自我调节失灵和外部监督失控以及三者之间的互动导致了当前基层腐败的泛滥，从而也为将来有效治理基层腐败提供了思路。

责任编辑：黄建安

＊本文系国家社会科学基金重点项目“行政监察理论与实践”（11A2D013）的阶段性成果。