论党内民主的集中制及其功能*

黄 宇

论党内民主的集中制及其功能*

黄 宇

提 要：民主集中制的实质是党内民主的集中制，这种制度安排，不是民主制与集中制并列，更不是脱离党内民主的集中制，而是在党内民主基础上的集中制。新时期，如何坚持和完善党内民主的集中制，对于以改革创新精神加强党内民主建设、改善党内政治生态、提高党建科学化水平具有重大的意义。

党的建设 党内民主 民主的集中 制度完善

作者黄宇，男，同济大学马克思主义学院，浙江省马克思主义执政党建设研究中心（杭州310007）。

习近平同志指出：“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，是科学的合理的有效率的制度，是我们党最大的制度优势。”①习近平：《始终坚持和充分发挥党的独特优势》，《求是》，2012年第15期。新时期进行具有新的历史特点的伟大斗争与实践，亟待加强民主集中制建设。这不仅对于我们党以改革创新精神加强党内民主建设，增强团结、凝聚力量具有重大的影响，而且对于团结带领全国人民推进全面建成小康社会进程具有重大的指导意义。

一、党内民主的集中制的科学内涵

中国共产党是以马克思主义为指导，具有党内民主传统并克服重重困难不断将之光大的群众性政党。95年来，中国共产党按照马克思列宁主义的建党原则不断加强党内民主的集中制建设，使党由小到大、由弱变强，取得了革命、建设和改革一个又一个的胜利。

党内民主的集中制，是建立在民主基础之上的，通过党内民主，充分发挥全体党员的积极性、主动性和创造性，进而形成正确的集中。党内民主的集中制的制度安排，目的是在发扬党内民主的基础上形成全党的集中统一。无产阶级的力量，就在于组织。党内民主的集中制，这种制度不是民主制与集中制并列，更不是脱离党内民主的过度集中制，而是在党内民主基础上的集中制。按照党章规定，即是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。它是民主的，又是集中的。它正确反映了党内生活中领导与被领导者、上级组织与下级组织、党员个人与党的整体的关系、党的中央与各级组织的关系。

为什么说党内民主的集中制是在民主基础上的集中呢？因为党的领导机关是在民主基础上由党员群众通过一定程序所选举出来并给予信任的，党的指导方针与决议是通过民主方式在群众路线基础上由群众中集中起来的，并且由党员群众或者是党员的代表们所决定，决策之后又由领导机关协同党员群众在实践中坚持下去与执行的。党的领导机关的权力，是由党员群众通过合法程序所授予的，因此，它能代表党员群众行使它的集中领导的权力，处理党内的一切日常事务，并为党的下级组织和党员群众所信任和服从。党内的秩序是由民主原则即个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党各个部分组织统一服从党的全国代表大会和中央委员会的原则来建立的。

为什么说党内民主的集中制是在集中指导下的民主呢？因为党内的一切民主活动是有组织、有纪律、有秩序来开展的。党内的一切会议是由领导机关决定而召集的，一切会议的进行是有领导、有秩序的，一切决议和法规的制订是经过民主协商充分准备和认真考虑的，一切选举是有审慎考虑过的候选名单、并在民主的基础上充分酝酿、协商后而进行的，全党是在一切党员都履行的统一党章和统一的纪律管理下的、并有一切党员都要服从统一的领导机关的。这就是说，党内民主，不是没有领导的民主，不是极端民主化，更不是党内的无政府状态。

党内民主的集中制，即是党内民主的基础上实现正确的集中的制度。毛泽东曾指出：“我们的集中制，是建立在民主基础上的集中制。无产阶级的集中，是在广泛民主基础上的集中。”①《毛泽东文集》（第八卷），北京：人民出版社，1999年版，第294页。刘少奇曾说：“党不是许多党员简单的数目字的总和，而是由全体党员按照一定规律组织起来的统一的有机体。这种规律就是党内民主的集中制。”②《刘少奇选集》（上卷），北京：人民出版社，1981年版，第358页。这说明当时党的第一代中央领导集体对党内民主的集中制的认识已非常清晰，党中央也模范带头执行。正如邓小平后来所指出的：“从一九三五年以来，我们党的上下级关系，中央和地方关系，一般是正常的……中央给予地方独立处理问题的广泛权力，而事实证明这样做是完全正确的。”③《邓小平文选》 （第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第226页。

改革开放以来，我们党恢复和健全了党内民主的集中制，邓小平明确指出：“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”④《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第175、175页。他认为，民主集中制作为党和国家的最根本制度，还需要在实际当中不断完善。邓小平说：“坚持这个传统的制度，并且使它更加完善起来，是十分重要的事情，是关系我们党和国家命运的事情。”⑤《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第175、175页。历届中央领导集体对于党内民主进行了更加深入的探索，提出了“党内民主是党的生命”、“以党内民主带动人民民主”等正确主张，更加严格地执行党内民主的集中制。

2012年习近平同志在全国创先争优表彰大会上指出：“民主集中制是中国共产党的最大制度优势，也是中国特色社会主义的最大制度特点。民主集中制是群众路线在党和国家政治生活中的运用。”⑥习近平：《始终坚持和充分发挥党的独特优势》，《求是》，2012年第15期。马克思主义政党力量的凝聚和运用，在于思想的统一，在于科学的组织。我们党按照马克思主义建党原则，按照党内民主的集中制的要求，建立了由党的中央组织、地方组织和基层组织构成的统一且科学严密的组织体系，在实践中使全党形成一个统一整体，为实现中国特色社会主义的共同目标而努力奋斗。

关于党内民主的集中制的价值，习近平同志认为：“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，它正确规范了党内政治生活、处理党内关系的基本准则，是反映、体现全党同志和全国人民利益与愿望，保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。”因此，“这是我们党最大的制度优势”。①习近平：《始终坚持和充分发挥党的独特优势》，《求是》，2012年第15期。

关于党内民主的集中制的内涵，习近平同志认为：“党内民主……实质是按照党章的规定在党内生活中实现党员人人平等，并且共同参与讨论、决定和管理党内事务。各级党组织要认真落实党章和党内规章赋予党员的知情权、参与权、选举权和监督权等各项民主权利，使广大党员在党内生活中真正发挥主体作用。”②习近平：《始终坚持和充分发挥党的独特优势》，《求是》，2012年第15期。集中统一是党的力量凝聚和行动一致的保证。要保持集中统一，“只有做到民主基础上的集中，形成正确的方针政策和重大决策，形成全党的统一意志，才能增强党的创造力、凝聚力、战斗力。”③习近平：《始终坚持和充分发挥党的独特优势》，《求是》，2012年第15期。

关于党内民主的集中制的作用，在于我们党要结合新的实际发挥好这个优势，通过党内民主的集中制，把切实推进党内民主、促进党内和谐与维护党的纪律、增进党的团结有机统一起来，在全面建成小康社会的进程中，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、创造性，努力在党内造成又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。

二、党内民主的集中制曲折发展的原因分析

实行党内民主的集中制的历程，并不是直线延伸，而是经过曲折的发展。主要出现过两个偏向，一个是党内反民主的专断主义倾向，另一个是党内极端民主化的倾向。

“在我们党的历史上，关于上下级关系问题，是曾经出现过偏向的。‘左’ 倾机会主义在党内居于统治地位的时候，上下级关系的偏向是过度集中。在那个时期，下级组织对于上级领导机关实际上几乎没有发言权。”④《邓小平文选》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第226页。党的七大以后，特别是新中国成立以后，党内民主也曾出现了三次大的曲折，即1958年党的八大二次会议以后的大跃进，1959年庐山会议的反右倾，1966年至1976年的“文化大革命”。这些现象的发生都说明党内民主的集中制度没有得到很好贯彻，党内民主生活遭到遏止。为什么呢？从当时情况看，“由于我们的国家是一个小生产的家长制占优势的国家……这种情况反映到我们党内，就产生了民主生活不足的现象。这种现象妨碍着全党积极性的充分发挥。”⑤《毛泽东选集》 （第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第529页。正是小生产家长制的不良影响，当领袖和党的干部民主作风、民主意识强的时候，党内民主的集中制执行得比较好，当领袖和党的干部民主作风、民主意识淡漠时，党内民主的集中制执行得不好。

脱离党内民主的专断主义，主要表现在，有些领导干部脱离党员群众，并把此种状态名之曰“集中”。他们自认为自己的领导上的权力，无须党员群众按党内法规程序合法授予，而是来源于上级或可以自己攫取的。他们的领导地位，也无须经过选举，无须取得党员和下级组织的信任，而是可以自封的。他们的指导方针与决议，也无须从群众中集中起来并经过群众去决定，而是可以独断的。他们站在党员群众之上，而不是结合于党员群众之中。有的甚至凌驾于党组织之上，他们站在党的组织之上来命令党，支配党，而不是站在党的组织之内来服从党，受党的支配。他们对于上级，则利用党内的民主制向党闹独立性，对于下级和党员，则利用党内集中制来压制下级和党员的民主权利。他们既不民主（对下级），又不集中（对上级）。多数通过的决议和党的纪律，党内其他同志都得服从与遵守，但他们自己可以不服从、不遵守的。他们认为，党的法规和决议，是专门为那些普通党员写的，而不是为他们这些特殊的领导人写的。这些状况，并没有随着经济社会的转型和党的历史方位的转变而消失，有的消极现象在党内顽固生存着，有的以新的面目出现，更有甚者，利用“潜规则”销蚀民主集中制的程序，而使得民主集中制原则遭到替换。列宁规定的民主集中制或民主的中央集权制，是以“少数服从多数”原则为核心的。个人为什么要服从组织呢？因为组织代表党员的多数；下级为什么要服从上级呢？因为上级代表党员的多数；全党为什么要服从中央呢？因为中央代表党员的多数。这组原则有很严密的内在逻辑性。但是，关键在于组织、下级、上级、中央等这些层级仍需由个人（领导者）来代表，没有一定的程序和机制就很难区分清楚领导者究竟代表多数还是代表其个人的意志。在这一关节点上，由于缺乏有效的程序和机制，民主集中制原则往往就无形之中被置换掉了。这表现在决策上，民主决策被个人决策所代替。民主集中制原则，主要是为了保证决策的民主性和决策的科学性，但在党内民主的集中制被置换的情况下，必然产生“你民主，我集中”，“群众民主，领导集中”的情况，难于保证决策的正确性和科学性。这也是“一把手”监督难的症结所在。

党内极端民主化的倾向也时有发生。“而极端民主化现象，又常常当作专制主义倾向的一种惩罚而出现的，凡是专制主义倾向严重的地方，那里就可能出现极端民主化现象。”①《刘少奇选集》，北京：人民出版社，1981年版，第361页。脱离党内集中的极端民主化现象是多种多样。他们使自己的行动脱离党的集中领导，脱离党的集中行动，脱离党的整体。他们不顾大局，不顾事业，不顾整体的长远利益，按照他们自己的兴趣和自己的见解在党内任意地、自由地行动。他们不严格地遵守党纪，不执行党的领导机关的决议，在党内传播各种非正式的、非组织的、非政治的、非原则的言论，或者故意捏造或夸大事实，在党内挑拨离间、拨弄是非，或者在党内实行无限制的空谈与无端的争论，不顾现实情况与条件制约，甚至利用党员群众一时在思想上没有准备的盲目状态，来表决自己的要求，利用“多数”的名义来实现自己的企图等。这些都是极端民主化思想在党内的表现。

当前，违背党内民主的集中制的倾向又有了新的表现，即民主不足、集中也不足。例如，由于“一把手”民主作风不强，无形之中形成一种压力，民主难以顺利开展。在民主讨论时，大家难以畅所欲言，少数领导干部甚至讳莫如深、噤若寒蝉，导致民主不足。与此同时，“一把手”履行党建职责不到位，不直接分管人财物，导致对实际情况不了解，在班子中威信不高，决策时优柔寡断，结果造成集中也不足。这种现象长久下去造成的危害，正如毛泽东曾指出的：“在于损伤以至完全破坏党的组织，削弱以至完全毁灭党的战斗力。”②《毛泽东选集》 （第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第88页。

从党的历史来看，违背党内民主的集中制的倾向在新中国后甚至在改革开放后不同程度地存在着，只是党内反民主的专断主义倾向在计划经济时代表现得更为突出罢了。改革开放后，在受到拜金主义、享乐主义等思潮的影响下，党内自由散漫的思想一度有所发展，极端民主化的倾向有所抬头。而新时期又出现了民主不足、集中也不足这样一种新的倾向，值得关注。

三、党内民主的集中制的重要作用

在全面建成小康社会的关键阶段，我们党要完成历史、人民赋予的重大使命，发展中国特色社会主义，推进社会主义现代化，实现中华民族的伟大复兴中国梦，就必须以改革创新的精神加强党内民主建设，进一步健全党内民主的集中制，为党保持生机和活力寻找到不竭的动力。

（一）党内民主的集中制的制度安排，对于以改革创新的精神加强党内民主建设，有效地进行利益整合，扩大有序的政治参与具有积极作用

从我国执政党的现实来看，中国共产党作为唯一的执政党，进行利益整合必然要将不同利益群体的利益表达都集中到一个执政党内，由执政党通过内部机制对各个部分的利益进行协调，这就必须完善党内民主的集中制。只有在党内民主的基础上，通盘进行考虑，才能实现正确的有效的利益协调和利益整合，显然，这也是提升执政能力、不断增强党建设社会主义民主政治的能力的必然要求。

当前，随着经济社会转型发展，复杂的社会结构正引发复杂的利益诉求和酿成各种利益矛盾，要求执政党加强利益表达的汇聚和处理，有效地进行利益整合。从现实来看，我国执政党的民意汇集和反馈功能相对较弱；作为参政党的民主党派，对于众多的利益诉求也难以一一调研并及时传递给执政党；人民代表，又受人代会召开次数的限制和代表素质的制约而难以将利益表达顺畅地汇集；人民来信来访是民众利益表达的普遍方式，但也往往渠道不畅。这样，就造成了执政党利益整合的力度与社会祈盼不匹配。

新的形势新的挑战，亟待党不断探索出利益整合的新思路。目前来看，一方面，执政党的利益表达渠道亟需拓宽或增加，以有利于利益表达的畅通；另一方面，党员的有效政治参与未能充分发挥，这种矛盾状态促使我们深入思考。为了快捷有效地聚集民意，为了有效地进行利益整合，为了扩大党的执政基础和巩固党的执政地位，中国共产党必须发扬党内民主，必须调动党员的政治参与积极性，强化党的基层组织和党员掌握民意聚合的能力，密切与广大人民群众的联系，及时上达群众诉求，便于党有效地进行利益整合，使中国共产党始终代表最广大人民的根本利益。具体做法是，第一，党内民主激活后，每个党员可以成为利益整合的基点。每个党员都生活在群众当中，他们应成为执行党的群众路线的模范，密切联系身边的一部分群众，成为他们的代表。来自不同阶级阶层的党员或党员代表，可以分别代表不同阶级阶层的利益诉求和愿望，在党的各级代表大会上，按照党内民主的集中制，充分发扬民主，讨论、汇集、协商各个不同阶级阶层的利益表达，使各级党的代表大会和党全国代表大会的决策建立在各阶级阶层利益调和与妥协的最佳状态上；第二，党内民主的集中制必须充分保障党员的知情权、发言权、检举权、控告权和罢免权等民主权利，“少数服从多数”为核心原则的民主集中制是党员行使民主权利的根本制度，在此制度下，所有党员在党章面前一律平等，没有分别地平等讨论党内的重大决策，从根本上扭转党的决策权控制在个别领导者（由于制度缺位，他们根本不代表党员的大多数）手中的不良局面，使群众利益表达能够真正在执政党内顺畅上达。

党要不断增强建设社会主义民主政治的能力，说到底，就是要制定一定的程序和机制，扩大有序的政治参与，首先是党内的政治参与，只有按照党内民主的集中制的制度安排，并结合新的实际，才能不断完善党内民主的集中制，才能进行有效的利益整合，增大政治体制的包容度。2013年党中央发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》就强调民主集中制要具体化。《纲要》提出：“抓紧建立健全民主集中制的具体制度，着力构建党内民主制度体系，切实推动民主集中制具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到实处。”①《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》，《人民日报》2013年11月28日。2014年8月中央政治局会议审议通过的《深化党的建设制度改革实施方案》，再次阐述了民主集中制制度的具体化。

（二）党内民主的集中制的制度安排，对于尊重党员主体地位，激活和培育党员的主体意识，完善党的政治生活，保持党的生机与活力具有促进作用

党内民主是党的生命。如何进一步加强党内民主、进一步保持党的生机与活力呢？邓小平认为：“我们要坚决发扬党的民主，保障党的民主。党员对于党的决定有意见，可以通过组织发表，可以保留自己的意见，可以通过组织也可以直接向中央提出自己的意见。从中央起，各级党组织都要认真考虑这些意见。”但是，“在什么范围讨论，用什么形式讨论，要合乎党的原则，遵守党的决定” 。②《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第272页。关于坚持党内民主的集中制问题，党的十八大后习近平同志明确要求党的高级干部要自觉做坚持民主集中制的表率，强调“民主集中制是激发党的创造力、保持党的团结统一的根本保证。民主集中制贯彻得怎么样，关键看高级干部做得怎么样”③《党的群众路线教育实践活动学习文件选编》，北京：党建读物出版社，2013 年版，第13 页。。

众所周知，党内民主的集中制的建设，主要是要在三个方面加以完善：一是党内民主生活能力的提高；二是党内民主决策能力的提高；三是党内民主监督能力的提高，民主生活是基础，民主监督是关键，民主决策是根本，三方面相互依存，缺一不可，制度建设贯穿于其中。要解决这个问题，没有党员的积极主动参与，实际上恐怕难以完成，而党员的积极性、主动性，又有赖于党员主体地位的形成。也就是说，党员主体意识的强弱直接决定着党内民主的集中制建设的成败，决定党组织的凝聚力和战斗力。所以列宁说：“应该努力做到对代表大会的决定进行最广泛的讨论，应该要求全体党员十分自觉的、批评的态度对待这些决定。应该使所有的工人组织在充分了解情况的基础上说明自己赞成哪些决定，不赞成哪些决定。”④《列宁全集》（第十三卷），北京：人民出版社，1987年版，第62页。党只有通过党内民主的集中制，才能激活和培育党员的主体意识，真正吸引党员关心和参加党的工作、党的活动和党的事业，才能扩大党员的民主实践空间，使党内民主政治生活局面制度化。

只有抓住党员主体意识这一关键，才能促进党内民主政治生活的生气勃勃，才能促进党内民主的集中制的建设，才能保持党整体上的生机和活力，反过来说，党内民主的集中制的形成，才能保障党员民主权利，从而培育出更高的党员主体意识。党不是一般的社会组织，而是具有高度政治性和目的性政治集团。党是由从中央到地方直至支部一系列的组织构成，党组织由是由千千万万个党员所组成，每个原子化的党员，恰似生物有机体中的细胞，只有细胞充满活力，不断地新陈代谢，整个有机体才能生机盎然，如果有机体中的细胞逐渐都停止运动，就必然导致有机体的衰败、死亡和解体。正是从这个意义上说，党内民主是党的生命，而党员主体意识又是党内民主的集中制建设的关键。

在推进全面建成小康社会的进程中，通过党内民主的集中制，充分运用党的组织资源，在干事创业中把各级党委的核心领导作用和基层党组织的战斗堡垒作用进一步发挥好，把广大党员的先锋模范作用和领导干部的骨干带头作用进一步发挥好，党和国家事业发展就有了可靠的组织保证。因而，必须大力推进党内民主建设，在此基础上，进一步完善党内民主的集中制的制度安排。

（三）党内民主的集中制的制度安排，对于以党内民主带动人民民主建设具有重大影响

邓小平指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”①《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第168页。同样，没有民主，就没有真正惠及十几亿人口的更高水平的全面小康社会的建成。社会主义的优越性不仅表现在能够创造更高的劳动生产率上，而且表现在能够创造更高、更切实的民主上。党的十八大进一步指出，要以党内民主带动人民民主。这就为推动人民民主进一步指明了方向。

发展人民民主是共产党执政的本质要求。在社会主义中国，人民群众是真正的英雄，人民是国家的主人，是决定国家前途命运的根本力量。执政的共产党没有任何超乎人民利益之上的特殊利益，更没有任何超乎人民权利之上的任何特殊权力。党的价值追求、全部任务和历史责任，就是为人民谋利益，团结和带领人民群众为实现自己的根本利益而奋斗。从根本上说，共产党执政是坚持人民至上的，是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。

发展人民民主也是我们党对共产党执政规律认识的进一步深化。政治学告诉我们：民主政治的基本要求是，国家权力来自于人民，并服务于人民。政党因其代表了人民利益、得到了人民信任和支持，通过艰苦卓绝的斗争而取得执政地位；并通过国家权力的合理合法运作，符合并实现了人民的根本利益，才能不断巩固其执政地位。作为执政的共产党，只有不断完善党内民主的集中制，才能不断推进党内民主和人民民主，才能由过去代替人民当家作主发展到领导和支持人民当家作主，才能得到人民群众的真心拥护，才能有效维护党执政的合法性基础。

改革开放30多年，我们已经取得了伟大的成就。当前，在“四个全面”战略布局指引下，全面深化改革开放，迫切要求深化政治体制改革，改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，不断提高党的执政能力，坚持民主执政、科学执政和依法执政，进一步推进人民民主，进一步革除经济发展的体制性障碍。具体到党的组织制度来说，就是要使党的民主集中制真正建立在党内民主的基础上，这也是人民民主发展对党内民主的必然要求。从意义上来说，以改革创新精神加强党内民主建设，是党从容应对各种风险、考验和挑战的迫切需要，是党与时俱进、保持先进性的现实选择，是人民民主建设的新要求，是党完成全面建成小康社会伟大任务、全面加强党的建设新的伟大工程的关键。

综上所述，发展党内民主的集中制，不仅是党自身生存发展的内在要求，而且是推进人民民主、建设中国特色社会主义民主政治的客观需要。实践证明，以党内民主推动人民民主，是建设中国特色社会主义民主政治的战略选择，是一条切实可行、易于见效的具有中国特色的民主政治发展之路，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要一环。

责任编辑：吕小雅

＊本文系国家社会科学基金重大项目“新形势下党的作风建设创新研究”（14ZDA012）、浙江省中国特色社会主义理论研究中心立项课题“新时期党的群众路线理论与实践创新研究”的阶段性成果。