农村基层小微权力腐败的发生机理及其治理路径研究

胡卫卫　唐　丹　陈建平　郑逸芳

(1.福建农林大学公共管理学院，2.福建省农村廉洁建设研究中心，福建福州　350002)



农村基层小微权力腐败的发生机理及其治理路径研究

胡卫卫唐丹陈建平郑逸芳

(1.福建农林大学公共管理学院，2.福建省农村廉洁建设研究中心，福建福州350002)

农村基层；小微权力；依法行政；制度异化；权力清单

基层小微权力腐败是国家行政体系和基层群众自治体系之间权利关系规范失序的结果，是乡村治理制度异化的表现，对乡村治理造成巨大挑战。在分析农村基层小微权力腐败的新特征基础上剖析其发生的内在机理，认为小微权力腐败主要受到乡村治理制度的异化、农村法治不健全，监管机制不完善，村干部廉洁教育的缺失、村干部的经济人理性等因素的影响，最后从推进行政权和自治权的分离、健全农村法治体系、完善农村基层监管机制、加强对村干部的廉洁教育、建立小微权力清单制度等方面提出对策建议。

引言：“村官巨腐”已经成为推进农村基层治理的重大障碍。小微权力腐败是乡村治理制度异化的结果，本文所讲的小微权力主要是指农村基层自治组织中村官的权力。从本质上讲，小微权力腐败的根源是国家行政体系和社会自治体系之间权利关系的规范失序，是行政权与自治权博弈的结果[1]。村官既是基层政府的代理人，又是民间自治组织的代理人，双重代理的身份为村官腐败创造制度空间，在缺乏有效的监督机制和权力边界界定模糊的背景下，小微权力腐败已经成为腐败的重灾区。本文在系统分析小微权力腐败的机理上，就如何加强对小微权力的制约进行探讨，从制度设计和运行机制的层面上提出小微权力腐败治理的具体举措。

一、 农村基层小微权力腐败的新特征

十八大以来，从查处的村干部权力腐败的案件来看，其数量多，涉案的金额大，村干部违法犯罪形式多样。一项数据表明：村干部权力腐败引发的群众上访数量占到上访总量的70%以上。

2015年，中纪委新开设的“查处群众身边的“四风”和腐败问题“专栏中，共曝光人数为1355人，其中，村(居委会)干部的数量为776，占总数的一半(数据来源：中纪委网站)。随着城镇化进程的推进以及农村经济的快速发展，农村基层小微权力腐败呈现新的特征。

(一)窝案串案问题严重

窝案串案是发生在一定范围内的系统性腐败问题，严重损害村民的利益，破坏村委会公信力。比较典型的是2013年温州10名村官瓜分价值18亿元的316套安置房，创下了建国以来村级官员集体贪腐的第一大案。在缺乏有效监管的情况下，各个村干部之间为谋求自利会达成一种默契，往往形成腐败的链条。

(二) 经济腐败占主导

经济腐败是指贪污受贿，侵吞农村三资等与经济利益相关的腐败。出于农村经济发展的需要，国家通过“项目制”向农村提供公共产品和公共服务，这种公共资源往往被村干部掠夺。特别是农村近几年来，土地流转、村庄改造、农村社会保障等众多项目使得村干部在经济利益面前迷失自己，公共权力异化为私人权力。

(三)村官与镇官勾结现象严重

村官和镇官相勾结，主要在于乡镇政府运行的公司化，镇政府行政活动的目的是为了GDP,为了实现这个目的，政府便将行政力量投放到能够获利的经济领域。国家向农村投放的资源必须经过乡镇这一级，在利益的驱动下，村官和镇官形成自利性的利益共同体。

(四)村干部违法犯罪的形式多样

新农村建设、城镇化、土地经营权流转等一系列事项为村干部违法犯罪提供契机。从村干部违法犯罪的形式来看主要有公款挪用、贿选、假公济私、侵吞农村集体三资、权钱交易、克扣补贴等。

从2015年中纪委公布的数据来看，基层干部以权谋私、虚报冒领的违法案件所占比例为57.30%；发生在群众身边的生冷硬推、吃拿卡要等四风问题所占比例为11.85%；执法、监管、公共服务等窗口和领域违规收费、收红包等问题的案件占比为18.69。可见，犯罪形式多样，涉及农村发展所延伸的各个方面。(数据来源：中纪委网站)

二、 农村基层小微权力腐败的条件及发生机理

(一)小微权力腐败产生的条件

村干部是小微权力腐败的行为主体，在当前的乡村治理体制下，小微权力腐败行为的发生需要同时具备三个条件：物质条件+心理条件+制度条件。

物质条件主要指权力资源。从小微权力社会授权来源来看，主要包括来自国家行政体系的行政权和基层自治组织的自治权。就权力的形式来看，主要有对资源的控制权和分配权，比如：农村集体三资管理权、宅基地的分配权、基建的发包权、土地安置费的发放权等一系列权力资源。

心理条件主要指腐败的动机或者说是贪欲。小微权力腐败的心理条件主要有三种：分别是从众心理、补偿心理和侥幸心理。

制度条件主要是指腐败产生的机会。腐败机会归根结底是由于制度运行的缺陷。我国农村实行基层群众自治制度，实行自我管理、自我决策、自我选举、自我监督。

(二)小微权力腐败发生的机理分析

小微权力腐败的发生必须同时具备物质条件，心理条件和制度条件，且各个条件之间相互作用，相辅相成。物质条件主要指权力资源，是将腐败由可能变为现实的工具或者载体；心理条件即贪欲是腐败发生的根据，是小微权力腐败的内因，在法理上阐释了“想不想”的问题；制度条件即机会是小微权力腐败的外因，在法理上阐释了“能不能”的问题。从哲学上讲，内因是根据，外因是条件，外因通过内因起作用。除此之外，惩戒作为一种重要的变量贯穿于小微权力腐败的始终，因为惩戒既是腐败发生导致的后果，又是腐败发生的重要诱因，在法理上阐释了“敢不敢”的问题。因此，要形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，必须在小微权力腐败的发生机理上进行系统具体分析，如下图1。

图1　农村基层小微权力腐败的发生机理图

1.物质条件是小微权力腐败发生的载体或工具

法国著名思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。美国学者克利特加德认为：

腐败条件=垄断权+自由裁量权-责任制(公众参与)

如果公共权力不加以节制，就会创造权力寻租的空间，公共权力就会异化为私人权力，腐败就会发生。国家资源(主要是国家通过“项目制”向农村提供的公共资源)和地方资源(房屋拆迁款、土地承包费、宅基地分配、社会保险费等资源)的分配权和控制权都掌握在村干部手中，在缺乏有效监督、公众参与度低、权力运行不透明的情况下，这些权力资源为腐败的发生提供工具。

2.心理条件是小微权力腐败产生的动机

西方学者的寻租腐败理论和“经济人”假设为研究小微权力腐败提供一种理论视角。马克思认为人的基本属性是一个函数系统，可用函数公式表达为：

F(H)=∑ f (A，P ，C，S，E……)

其中F(H)代表人或人类(Human)的总属性，f(A)、f( P)、 f(C)、f(S)、f(E)分别表示人的动物、政治、文化、社会和经济等方面的属性。无论哪一方面的属性，都会支配人类的活动行为，每个人都会为自己的生存而奋斗，社会成为人们相互竞争的场所，在资源稀缺的社会背景下，竞争规则使得人们对事物的利弊做出判断，最终做出有利选择，可见，人性中包含了导致腐败的因素。一般情况下，村干部的年龄较大，作为农村社会的精英为农村发展做出了很大贡献，但是在这种年事已高，该为自己打算的心理暗示下，就会利用手中的权力为自己谋取不正当利益。村干部不仅拥有权力，更是地位的象征，村干部的工资相对比较低，很难满足日常生活需要，他们认为即使犯了错误也很难被发现，在这种侥幸心理的作用下，中饱私囊。中国自古以来就有“官本位”的思想，认为升官就是为了发财，权力腐败是当今社会一种普遍现象，有些村官认为你贪我也贪，在这种从众心理的驱动下，铤而走险。

3.制度条件为小微权力腐败的发生提供机会

制度是制约权力的有效手段，但是制度安排和运行机制的不合理容易为小微权力腐败的产生制造机会。我国农村实行基层群众自治制度，基层自治包括民主选举、民主监督、民主管理和民主决策。民主选举是由村民直接选举产生村干部，但是在选举过程中，容易受到黑恶势力、宗族势力的干扰，扰乱民主选举的程序，贿选严重，这就使得选举结果不是村民真正意愿的表达。民主监督是指村民对村委会工作和村干部行为的监督，事实上，由于村务信息公开制度流于形式，村民很难了解村务信息[3]。民主决策和民主管理由于缺乏科学的参与机制，基本上都是村干部“一把手”说了算。制度执行是制度得以实施的重要保障，由于乡镇政府行政权的干预、村民民主参与意识低下等原因使得制度在运行过程中出现偏差，导致基层自治难以实现。农村政治经济体制改革还处于转型期，由于制度供给存在时空上的“滞后”，某些具体领域缺乏监督和管理，为别有用心的掌权者提供“钻空子”的制度漏洞。

4.惩戒不力是小微权力腐败发生的重要诱因

美国学者克利特加德通过理论分析认为：腐败收益=贿赂-(被发现和制裁机会×所受处罚>薪金。假设M代表村干部的普通工资，W代表腐败得到的收入，f(0—1)表示受贿行为被惩戒的概率。一个村干部的总收入R=(M+W) ×(1-f)，从这个公式我们知道：一个村干部总收入R与受贿行为被惩戒的概率f成反比关系。在被惩戒概率小的情况下，总收入高，灰色收入就多，权力腐败发生的可能性就大。

图2　村干部防腐成本效用图

从图2看出，当防腐成本一定时，被发现概率和处罚严厉程度是反比关系，L3为社会效用曲线，L1，L3交叉点(m，p)为该成本下的最优组合，当腐败成本上升到L2时，被发现的概率和被惩罚的的严厉程度都提升了，社会效用L4也得到提升。所以，增加腐败的成本，加大对权力腐败的经济惩罚可以有效地降低腐败的收益，减少小微权力腐败的机会。

三、农村基层小微权力腐败的多维成因分析

(一)乡村治理制度的异化

从历史的角度分析，可以发现其制度演变的内在渊源。封建帝制时期，国家主要通过胥吏来维护乡村统治秩序，胥吏主要依靠国家委托的权力辅佐县衙行使政府权力，胥吏没有编制，并不隶属国家行政体系，因为没有政府财政支持，他们主要依靠向村民收受规费维持生活，腐败现象猖獗。新中国成立以后结束封建帝制，乡绅和胥吏慢慢地退出历史舞台，国家和社会高度融合，国家政权直接延伸到农村，形成“一大二公”的人民公社体制，虽然这个时期的体制造成很多问题，但是行政权过于强大，压制了村干部腐败的空间。改革开放以来，我国实行基层群众自治制度，村官既有来自政府的行政权又有来自群众的自治权，具备双重代理身份，正是这种双重代理身份，使得村官腐败处于“三不管”地带[4]。任何时段制度的产生都有它的历史继承性，制度在更替的过程中总会依据路径依赖残留历史的成分，现代基层治理制度和传统基层治理制度具有同构性，都是官治和民治体制性冲突的结果，是乡村治理制度异化的具体表现。

(二)农村法治不健全

随着改革的进一步深入，农村法治建设在农村经济和社会结构的调整和变迁下出现了法治缺位的现象，现有的农村法治建设落后于城市法治建设的同时，也无法跟上社会高速发展进程[5]。农村法治建设的不健全主要体现在三点：第一，农村立法的缺失。我国是农业大国，农村人口的比例远高于城市人口，虽然“三农问题”一直被“中央一号文件”重点关注，但是农村立法在国家立法的比重远远达不到时代发展的要求，其中主要表现在农村立法的滞后，缺乏充分的法制保障；农民权益在农村立法中得不到有效体现；农村立法层次低，效率差，稳定性不高且法规实际执行困难重重。农村立法越往基层，政策的制定力和执行力就越差，效力就越低，很大程度上阻碍了农村的经济发展和农村法治化蓝图的实现。第二，农村法治主体缺位。人民是法治的主体，农民是推动农村法治进程的关键所在，但是在实际生活中，农民群体整体素质不高、法律接受和认可度有限、缺乏民主法治意识、法律运用能力差等因素导致了农村法治主体性的缺失。第三，农村执法难度高。影响农村法治化进程的又一重要因素就是农村执法的困难，一方面是因为农村执法力量较为薄弱，执法人员素质参差不齐，另一方面是因为农村执法监督制度缺失，监督滞后，权责不清，监督主体缺乏沟通，各自为政，无法形成反腐合力。农村执法受限于多种主客观因素，不仅影响了农村执法的效力，也阻碍了农村法治化进程。

(三)监管机制不完善

村官腐败是基层自治肌体细胞的的“病原体”，它严重的侵蚀了党的执政根基，直接侵害了广大人民群众的根本利益。随着城镇化进程的推进，农村土地、矿产资源等被重新重视起来，农村集体经济快速发展离不开我国对“三农”问题的重视和补贴力度的加大，农村基层小微权力也变得更具“价值”和“含金量”，但原有的农村基层小微权力的监督力量和方式没有与时俱进，使得对村官权力的监督脱节，导致村官腐败问题积弊更深、扩散更广。农村基层小微权力的监督机制不完善是直接导致村官权力异化，农村腐败频发的关键因素[6]。村委会作为农村基层的自治组织，而乡镇街道更不是相对意义上的“上级”角色，在实际的工作中很难对村级事务进行统筹的监督和约束。再加上村务信息公开度不高，透明度有限，村民民主参与意识不高和自身素质不足往往无法对基层小微权力形成有效的监督，农村基层小微权力集中于村支书手中，村官“一把手”的权力过大而又缺少相互制约的监督机制，仅仅依靠群众监督难以发挥作用，这给农村基层小微权力腐败不断创造寻租空间。

(四)村干部廉洁教育的缺失

由于廉洁教育的缺乏，村干部队伍作为贯彻党的基本路线、方针，服务群众、引领社会主义新农村建设的重要角色面临着廉洁自律的重大考验。农村廉洁教育缺失所面临的困境主要体现在以下两个方面：第一，村干部对党风廉政建设工作不重视，没有认识到廉洁教育的重要性，主观上懈怠，缺乏应有的紧迫感和责任感。侧重于农村经济的发展，而轻视文化精神层面的廉洁教育，注重开会检讨而忽视长期的学习和培训。第二，廉洁教育体系不完善，不能与市场经济的发展相适应。农村基层由于经济、文化长期落后于城市，深受封建残余思想和资产阶级腐朽思想的影响，宗族观念和宗派思想严重，缺乏科学、系统地学习贯彻廉洁教育文化。村干部常以老一辈的经验作为行动准则，法律法规意识淡薄，心中缺乏法治信念，思想上的不先进导致淡忘全心全意为人民服务的宗旨，工作作风简单粗暴极大地伤害了村民的感情，最终在金钱和利益中迷失自我，误入歧途。

(五)村干部的经济人理性

村干部是由村民通过民主选举产生的，是农村的精英，承担着管理和服务村子，带领村民走向幸福生活道路的重任。但是，从人性角度看，村干部作为自然人，追求经济利益，想要拥有财富、声望和荣耀，有自身的利益诉求。因此，竞选村干部的动力就是能够获得利益，这个利益主要体现在两个方面：一是抽象收益，如面子、家族荣誉、理想抱负等，一个是实体收益，即经济收益，包括合法的、非法的，正当的、不正当的。由于农村在精神文化方面发展相对不足，村干部作为经济人自然而然的将重点转向了经济收益。从马斯洛需要层次理论来看，物质需求作为最低级别的需求是人最基础、最根本的需求，同时这个需求贯穿在每个需要层次之中[7]。在缺乏廉洁教育和强有力的监督机制的约束下，村干部作为经济人会不断地算计着自身的利弊得失，力求经济效益和抽象效益最大化，从而迷失自我，陷入腐败的深渊。

四、农村基层小微权力腐败的治理路径

(一)推进行政权和自治权的分离

乡村治理制度的异化根源于国家行政体系和基层群众自治体系之间权利关系规范无序，是国家行政权和基层自治权相博弈的结果。必须通过确权的方式推进基层社会自治并促进乡镇基层政权的职能转变。这有两个方面：一是大力推进基层社会自治。村官的权力来源于村民授权，要对村民负责并受村民监督。新兴的农村经济合作组织具有独立性和自主性，是真正的社会自治的共同体。政府和社会要积极培育社会自治力量，通过各种机制扶持农村经济合作组织的发展，让民众通过有效的渠道参与到基层治理中，这样便会对村官的自治权形成约束，使得村官行为真正为民。二是促进乡镇基层政权的职能转变。乡镇政府要减少对乡村治理的行政干预，让村民或者村集体真正成为基层自治的主体。通过科学的政府绩效评估机制引导乡镇政府行为，规避乡镇政府为了追求政府收益(GDP)而出现职能行使的公司化倾向。乡镇基层政权的职能转变减少了乡镇干部和村官的利益勾结，加快了村官和镇官这个自利性利益共同体的瓦解。

(二)健全农村法治体系

农村法治建设一直以来是我国法治建设的薄弱环节。缺乏完善的法律制度作为支撑，建设健全农村法治体系就是纸上谈兵，无法落到实处。健全的农村法治体系，不仅能够为社会主义新农村的建设发展指明前进方向，同时还能够为农村经济、政治、文化的可持续发展提供强有力的法治支持。因此，健全农村法治体系需做到以下几点：第一，完善农村立法体制是前提。构建完备的农村法律规范体系，不仅要制定完备的农业基本法，还要在农村治理、农业生产等方面制定专门的法律法规，同时要重视农村立法的价值和明确立法的价值取向，在保证农民权益的基础上使农村发展成为经济形势的新常态。第二，深化农村执法体制改革。首先，加强农村执法人员的责任意识和素质教育，规范执法行为，明确执法职责；其次，改革农村执法机构财务体制，健全涉农执法经费财政保障机制，从经济源头上遏制农村执法乱象和寻租、设租的腐败行为；最后，加强基层执法队伍建设，合理配置执法力量，改革农村执法机构多头、力量分散的现状，加强农村执法的监管力度，有效及时地纠正农村执法机构的违法行为。第三，完善农村法律服务和司法救助。首先，要从侧重事后法律救济向事前防范法律风险转变。其次，农村法律工作者要主动向农民提供法律服务，改变以往农民需要被动寻找法律服务的困境。最后，司法机关要进一步完善涉农立案服务措施，切实保障农村的合法权益，牢固为民服务意识，为农村法治体系建设的可持续发展提供坚实的司法保障。

(三)完善农村基层监管机制

强有力的监督机制是限制权力寻租腐败的重要手段，以“宁海小微权力清单”为例，它不仅理清了村干部的权力边界，建立其明细的“小微权力”清单，“将权力运行过程进行分解，实施主体内部及各主体之间存在监督制衡”，更规范了权力运行的流程，将“小微权力”锁在制度的笼子里，置于法律法规的监督之下。因此必须建立完善的、多维度的权力监督体系，将内部监督与外部监督结合起来，构建全方位、多角度、深层次的监督网络[8]。内部监督要做到以下几点：首先，充分发挥村务监督委员会监督主体的作用，从决策环节、村务公开、资金使用情况等关键环节进行重点监督。其次，建立村务信息网络，应用先进的网络技术和数字媒体，打造信息公开平台，让权力的运行得到实时监控。最后，加强农村基层小微权力的廉政风险控制，将潜在的腐败风险消除在萌芽状态，廉政风险控制机制与各项监督体系在时间和空间上形成合力，密切配合、功能互补，不断规范和监督权力的异化。外部监督主要体现在四个方面：一是村民监督，充分发挥村民群众的监督力量；二是下级监督，打破层级的时空界限，让监督无处不在；三是横向监督，即设立专门的村监会对基层权力进行监督制约，四是上级监督，强化关键环节的监督管理，让权力在阳光下运行。

(四)加强对村干部的廉洁教育

加强村干部的廉洁教育，是有效防止小微权力腐败的有效手段。第一，科学的认识廉洁教育。廉洁教育不是纸上谈兵，走走形式而已，要认识到廉洁教育在维持村干部队伍先进性，提高村干部为人民服务的思想觉悟上具有不可替代的重要作用。将廉洁教育作为党风廉政建设责任制的“龙头”，贯彻在村干部日常生活、工作学习的每个角落，强化警示教育，增强反腐败意识。第二，加强权责教育，落实党风廉政建设责任制度。明确村干部的权责关系，守住道德和法律的底线，防止权力的滥用和误用是廉洁教育的用意所在[9]。通过责任制度的落实，能够形成良好的自我监督、自我约束的机制，并且具有针对性的廉政权责教育，不仅明确了村干部的岗位责任，什么该做什么不该做，也划定了村干部思想和行为的“警戒线”，进一步强化了村干部的廉洁行为。第三，树立典型人物，大力弘扬廉政文化。清正廉洁自古以来就是为官者的必备修养，例如包拯、郑燮、海瑞等正是因为其清正廉洁、刚正不阿的形象被后世所传唱。因此要大力弘扬廉政文化，充分挖掘廉政的典型人物，树立先进的人物榜样，从群众中来到群众中去。廉洁的典型形象具有充分的说服力和感染力，能够激发村干部的廉洁正气，让广大人民群众接受并产生强烈共鸣。

(五)建立小微权力清单制度

建立小微权力清单制度是预防农村基层腐败，规范小微权力运行的有效措施。通过权力清单，能够最大限度的从小处着手，让小微权力在阳光下运行，确保权为民所用，利为民所谋，从而有效的防止“小权力大腐败”的发生。首先，标准配权。结合农村基层实际情况，根据相关的法律法规，对村级组织的权力进行梳理，对村民普遍关心的事项进行归纳，建立权力清单，切实做到“清单之外无权力”。其次，合理限权。建立小微权力清单的目的是合法合理的运用权力，让权力在法律法规、管理权限上运行，最大限度的优化小微权力的自由裁量权，减少随意性和失范性。最后，公开用权。将权力清单、程序运行的过程和结果、规章制度等进行及时公开，内容真实且简洁易懂，让人民群众能够清晰地了解到权力运作的各个方面[10]。

[1] 周庆智.论“小官贪腐”问题的体制与机制根源——以乡村治理制度为中心[J].社会学研究，2015(5)：128-136.

[2] 李玉明，陈建平.农村财务管理中的腐败现状及其惩防模式构建[J].廉政文化研究，2012(11):58-64.

[3] 万银锋.城乡结合部的“村官”腐败问题及其治理[J].中州学刊，2015(8)：14-18.

[4] 周庆智.基层治理一个现代性的讨论——基层政府治理现代化的历时性分析[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2014(5):19-28.

[5] 刘启君，蒋艳.农村基层组织人员腐败演变实证分析[J].广州大学学报(社会科学版)，2014(5):11-18.

[6] 丁永华.农村党风廉政建设及预防腐败体系的完善[J].人民论坛，2015(7)：31-33.

[7] [美]马斯洛著，成明编译.马斯洛人本哲学[M].北京：九州出版社，2007.

[8] 赵树凯.乡镇治理与政府制度化[M].北京：商务印书馆，2010：291.

[9] 苏淼.农村社会转型期防治“村官”腐败的对策思考[J].学习论坛，2012(7):25-27.

[10] 夏行.防止“小权力”演变为“大腐败”——宁波市推行农村“小微权力”清单制度的探究[J].领导科学，2014(11):22-23.

(责任编辑：孙开庆)

2016-04-22

2015年度福建省中青年教师教育科研重点项目：基层小微权力腐败的发生机理及其治理机制研究(编号：JAS150210)；2015年度福建省社科规划项目：反腐新常态下基层公职人员的职业心态变化及均衡激励机制研究(编号：FJ2015C103)。

胡卫卫(1990-)男，河南济源人，福建农林大学硕士研究生，研究方向：廉政建设和生态文明；唐丹(1992-)女，四川泸州人，福建农林大学硕士研究生，研究方向：公共管理与环境治理；陈建平(1980-)，男，福建南平人，副教授，主要从事公共管理理论与实践、腐败治理与廉政伦理方面的研究；郑逸芳(1960-)女，福建古田人，福建农林大学公共管理学院院长、教授、博导，研究方向：农村社会治理。

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1008-5955(2016)02-0082-06