从反补贴案例看我国企业财政补贴制度的改革

王朝才　王　萌

从反补贴案例看我国企业财政补贴制度的改革

王朝才王萌

内容提要：2014年以来我国被反补贴调查和被采取反补贴措施的案件数量几乎每年都占全球反补贴案例一半以上，在世界贸易救济史上是前所未有的。国外发起的一系列针对我国财政补贴的调查暴露出我国补贴制度的弱点。本文选取美国在2013年和2014年对我国发起调查并征收反补贴税的5起案例和加拿大的1起案例，分析其反补贴调查的内容，为我国企业财政补贴制度改革提供依据。

反补贴税财政补贴优惠贷款低于合理回报税收优惠 政府专项拨款

财政补贴是财政部门根据国家政策的需要，在一定时期内对某些特定的产业、部门、地区、企事业单位、居民个人或事项给予的补助或津贴。世贸组织《补贴与反补贴措施协定》（简称SCM）第一条第1款，政府或公共机构对其管辖范围内的企业、企业群、产业、产业群提供了财政资助，且该财政资助授予了这些企业或产业某种利益。以下情况应视为存在补贴：（A）（1）在某一成员的领土内由政府或任何公共机构（在本协议中统称“政府”提供的财政资助，即：（i）涉及资金直接转移的政府行为（如赠与、贷款、投股）、资金或债务潜在的转移（如贷款担保）；（ii）政府本应征收收入的豁免或未予征收（如税额减免之类的财政鼓励）；（iii）政府不是提供一般基础设施而是提供商品或服务，或采购产品；（iv）政府通过向基金机构支付或向私人机构担保或指示后者行使上述所列举的一种或多种通常应由政府执行的功能，这种行为与通常的政府从事的行为没有实质性差别，或（2）存在1994年关贸总协定第十六条规定所定义的任何形式的收支或价格支持，和（B）由此而给予的某种利益。从反补贴案例看，财政补贴包括优惠贷款、低于合理回报（低于合理回报是指低于市场价格提供的商品或者劳务，简称LTAR）、税收优惠、财政直接拨款四种形式。

世贸组织成员对发起反补贴调查通常持审慎态度，每年发起的反补贴调查案件数量不多。自2004年以来，国外对华反补贴案有不断蔓延之势，我国被发起反补贴调查和被采取反补贴措施的案件数量几乎每年都占全球反补贴案件的半数以上，立案的数量和被采取反补贴措施的频率在世贸组织贸易救济史上是前所未有的。截至2015年底，国外对我国发起的反补贴调查案一共97起，其中68起最终被征收了反补贴税，23起未造成实质性损害，6起反补贴调查到现在还没有终裁结果。国外发起的一系列针对我国反补贴调查暴露出我国财政补贴制度的弱点，给国家和企业都带来了很大的困扰。我国迫切需要对产业补贴方式与补贴体制进行一次大调整。近些年，我们的精力主要用于如何有效应对国外对我国发起的反补贴调查及实施的相关措施，而缺少对我国的财政补贴制度应有的反思和审视。如何有效地运用WTO建立的财政补贴规则，是我国政府面临的新问题。

一、我国被征收反补贴税呈现的特点

（一）反补贴对象发生变化

国外对华反补贴的调查路径从传统的诸如纺织等劳动密集型产业转向钢铁、机电等资本密集型产业，再转向高新技术领域。在2006年以前反补贴的行业只涉及轻工制造业，2007年以后行业分布呈扩散趋势，以轻工制造业、机电产业和高新制造业为主。2010年9月欧盟对中国的自动数据处理设备的其他部件发起了反补贴调查，这是国外对中国首个高科技产品进行的调查。2011年11月美国对中国光伏企业进行调查。由于新能源、高铁等新兴产业是我国未来重点扶持发展的领域，政府为此提供了很多优惠性政策，这也导致这些产业成为反补贴的对象。

表1　中国遭受反补贴调查的行业分布

（二）补贴最多的行业也是发起反补贴案件最多的行业

补贴与反补贴如影随形，2011—2013年上交所A股上市公司接受政府补贴金额排在前三位的行业分别为制造业、采掘业、交通运输仓储业（如表2所示）。

表2　2011～2013年上交所A股上市公司分行业接受政府补贴一览表（亿元）

而在发起的反补贴93起案件中，最为集中的行业是（1）贱金属和贱金属制品，占总案件的42%；（2）机械及机械设备，占总案件的20%；（3）化学产品及相关工业，占总案件的10%；（4）车辆、船舶、飞机、运输设备，占总案件的4%。

（三）单反案件逐渐增多

由于各自作用的范围不同，反倾销与反补贴调查存在着替代性，在我国市场经济日益完善的过程中，以反倾销形式出现的反补贴调查会逐步显露反补贴的真实面目。在2011年以前调查的案件形式多为“双反”案件，即反补贴与反倾销同时调查。但从2011年以后单独进行反补贴调查的案件越来越多。在2011年10起反补贴案中，有3起是单反案件；在2012年11起反补贴案中，有2起是单反案件；在2013年16起反补贴案中，有10起是单反案件；在2014年11起反补贴案中，有6起是单反案件。从2013年起，单反案件占被调查案件的50%以上。根据入世协议，我国将在2016年自动获得市场经济国家地位。市场经济地位的获得就使国外对我国开展反倾销调查的条件将不复存在。由此，国外对我国的双反调查也必将转为单反调查。

（四）反补贴税率比较高

在已经受到反补贴税制裁的案件中，许多案件的最高税率达到100%以上，甚至200%以上，最高的反补贴税率出现在美国诉我国环状焊接碳素钢管案中，达到615.92%。最高税率在0～50%占总案件的48%，50%～100%占总案件的18%，100%～150%占总案件的10%，100%～200%占总案件的6%，200%以上占总案件的18%。

（五）“临时性挫败”只是政策转变的缓冲与过渡

在对中国已发起的反补贴案中，美国、加拿大、澳大利亚、南非、印度和墨西哥的第一起反补贴调查都是以失败告终，或者终止调查，或者最终不成立（详见表3）。只有欧盟对我国发起的第一起反补贴案例成功，但其第二起案件是失败的。首起调查案件的意义不在于成功与否，而在于对华反补贴的先河一开，这只是一个政策转变的缓冲与过渡。其后会有更多的国家，对我国更多商品发起调查。

表3　各国对我国发起的第一起反补贴案情况一览表

二、案例基本情况介绍

目前对我国发起反补贴调查最多的是美国，占反补贴调查案件的56%，其次是加拿大，占反补贴调查案件的16%。本文选取的5起美国反补贴案例均在2014年和2015年由美国国际贸易委员会作出反补贴肯定性终裁，1起加拿大案例在2012年由加拿大边境贸易局作出肯定性终裁。

案例1：美国对华无取向电工钢案

2013年11月7日美国商务部宣布，应美国AK钢公司（AK Steel Corporation（OH））的申请，对华无取向电工钢进行反倾销和反补贴立案调查。补贴调查期为2012年1月1日～2012年12月31日，涉案金额为1190万美元。

表4　宝山钢铁股份有限公司的反补贴税率表

续表

2014年10月7日美国商务部作出终裁，宝山钢铁股份有限公司补贴率为158.88%；中国普遍158.88%。

2014年11月6日美国国际贸易委员会称，对原产于中国的无取向电工钢作出反倾销和反补贴产业损害肯定性终裁，裁定涉案产品在美国的销售价格低于正常价值，对美国国内产业造成实质性损害。在该裁决中，4名委员投肯定票，1名委员投否定票，1名委员未参加投票。

根据美国国际贸易委员会的肯定性裁决，美国商务部将对原产于中国的无取向电工钢发布反倾销和反补贴征税令。

案例2：美国对华次氯酸钙反补贴案

2014年1月14日，应美国Arch Chemicals，Inc.的申请，美国商务部对原产于中国的次氯酸钙进行反补贴立案调查。补贴调查期为2012年1月1日～2012年12月31日。涉案金额为700万美元。

2014年12月9日，美国对原产于中国的次氯酸钙作出反倾销和反补贴终裁。在反补贴终裁中，湖北鼎龙化学股份有限公司补贴率为65.85%，W&W Marketing公司补贴率为65.85%，天津津滨国际贸易公司补贴率为65.85%，中国普遍65.85%。

2015年1月21日，美国国际贸易委员会发布公告，对原产于中国的次氯酸钙作出反补贴产业损害肯定性终裁，裁定涉案产品在美国的销售价格低于正常价值，对美国国内产业造成实质性损害，同时，存在政府补贴。在该裁决中，6个国际贸易委员会委员均投了赞成票。根据美国国际贸易委员会的肯定性裁决，美国商务部将对原产于中国的次氯酸钙发布反倾销和反补贴征税令。

表5　中国公司普遍的反补贴税率表

案例3：美国对华碳钢合金盘条反补贴案

2014年2月21日，应美国国内产业赛洛米塔尔钢铁集团美国分公司（Arcelor Mittal USA LLC）、纽柯钢铁公司（Nucor Corporation）、Charter Steel（WI）、Evraz Pueblo等公司的申请，美国商务部对华碳钢合金盘条进行反倾销和反补贴立案调查，补贴调查期为2013年1月1日～2013年12月31日。涉案金额为3.13亿美元。

2014年11月13日，美国商务部对华碳钢合金盘条作出反倾销和反补贴终裁。在反补贴终裁中，辽宁本溪钢铁（集团）公司补贴率为193.31%；河北钢铁集团补贴率为178.46%；中国普遍185.89%。

2014年12月15日，美国国际贸易委员会发布公告，对原产于中国的碳钢合金盘条反倾销和反补贴案作出产业损害终裁，裁定自中国进口的涉案产品对美国国内产业造成了实质性损害。在该裁决中，6个国际贸易委员会委员均投了赞成票。根据美国国际贸易委员会的肯定性裁决，美国商务部将对原产于中国的碳钢合金盘条发布反倾销和反补贴征税令。

表6　河北钢铁集团和辽宁本溪钢铁集团反补贴税率表

续表

案例4：美国对华乘用车及轻卡轮胎反补贴案

2014年6月，应美国钢铁工人联合会（USW）的申请，美国国际贸易委员会对华乘用车及轻卡轮胎进行反补贴和反倾销立案调查。补贴调查期为2013年1月1日～2013年12月31日。根据美国商务部的数据，2013年美国从中国进口的这类产品金额为30亿美元。

2015年6月12日，美国商务部对华乘用车及轻卡轮胎作出反倾销和反补贴终裁。在反补贴终裁中，佳通轮胎（福建）有限公司补贴率为11.74%；固铂轮胎（昆山）有限公司补贴率为12.5%；山东永盛橡胶集团有限公司补贴率为100.77%；中国普遍12.03%。

2015年7月14日，美国国际贸易委员会六位委员就美国对华乘用车及轻卡轮胎反倾销反补贴案终裁阶段行业损害问题进行投票，以3∶3的结果裁定中国对美出口乘用车及轻卡轮胎对美国产业造成了实质性损害。根据美国国际贸易委员会的肯定性裁决，美国商务部将对原产于中国的乘用车及轻卡轮胎发布反倾销和反补贴征税令。

表7　山东永盛橡胶集团有限公司反补贴税率表

续表

表8　单独税率企业反补贴税率表

案例5：美国对华无螺栓钢制货架案

2014年9月22日，应美国艾德赛制造有限公司（Edsal Manufacturing Company，Inc）的申请，美国商务部对来自中国的无螺栓钢制搁架产品进行反倾销和反补贴调查，补贴调查期为2013年1月1日～2013年12月31日。涉案金额为19.7亿美元。

2015年8月17日，美国商务部对华无螺栓钢制货架作出反倾销和反补贴终裁。在反补贴终裁中，反补贴税率为：（1）南京东升货架制造有限公司15.05%；（2）宁波经济技术开发区汇星贸易有限公司12.40%；（3）其他中国企业13.73%；（4）单独税率企业80.39%，单独税率企业包括大连华美龙金属制品有限公司等14家企业。

2015年9月15日，美国国际贸易委员会发布公告，对原产于中国的无螺栓钢制货架作出反倾销和反补贴产业损害肯定性终裁，裁定涉案产品在美国的销售价格低于正常价值，对美国国内产业造成实质性损害，同时，存在政府补贴。在该裁决中，6名委员均投肯定票。

根据美国国际贸易委员会的肯定性裁决，美国商务部将对原产于中国的无螺栓钢制货架发布反倾销和反补贴征税令。

案例6：加拿大不锈钢水槽案

2011年10月27日，加拿大边境服务署对原产于中国的不锈钢水槽进行反倾销和反补贴立案调查。2012年1月20日，加拿大边境服务署对该案作出初裁，裁定对中国涉案企业征收21.1%～55%的反倾销税，0.1%～19.5%的反补贴税。

表9　加拿大对华不锈钢水槽作出的反补贴终裁

2012年4月24日，加拿大边境服务署发布公告，对原产于中国的不锈钢水槽作出反补贴终裁。

被发起反补贴的项目如下：

1.低于合理回报。包括LTAR提供原材料（冷轧不锈钢板）和LTAR提供土地（宁海经济开发区减少土地使用费用和价格）。

2.企业所得税减免。包括外商投资企业的“两免三减半”和小微企业税收优惠。

3.政府专项拨款类。包括国家级的拨款和地方政府的各种拨款，主要有：（1）研发拨款，提供单位为佛山市顺德区财政局；（2）出口补贴，提供单位为佛山市顺德区财政局；（3）促进外贸稳定发展专项基金，提供单位为广东省财政厅与商务厅；（4）贷款利息补贴，提供单位为中山市黄埔区经贸委；（5）关于机械电子产品和高科技产品不可退还的出口税损失的基金支持，提供单位为江门市江海区财政局；（6）出口企业国际市场基金，提供单位为江门市江海区财政局；（7）中小出口企业国际市场基金，提供单位为财政部和商务部联合；（8）海外发展基金，提供单位为佛山市顺德区财政局；（9）从政府获得的参与广交会的退款，提供单位为佛山市顺德区经济促进局；（10）为中山市企业参加国内和海外的交易会的补贴，提供单位为中山市经贸局；（11）外事服务费的报销，提供单位是佛山顺德财政支付中心。①加拿大案例资料来源于加拿大边境服务署网站经整理。

三、根据案例对反补贴内容的分析

根据反补贴项目的内容，将反补贴分成四类，即LTAR提供的生产要素、优惠贷款、税收优惠、政府专项拨款。

五个案例中被补贴的项目数最多的为乘用车及轻卡轮胎案，共41项，最少的为次氯酸钙案，为21项，平均31项，如表10所示。

表10　五个案例被认定的反补贴项目率（%）

在四类补贴率中，对于税收优惠的反补贴率最高，约为60%，而其余三类反补贴率大致相当，LTAR提供的生产要素平均补贴率为17.82%，优惠贷款提供的生产要素平均补贴率为19.67%，政府专项拨款提供的生产要素平均补贴率为19.95%，如表11所示。

表11　五个案例的分类补贴税率（%）

在反补贴调查案中一旦被证实的补贴政策，除了在本案使用之外，还可以用于其他相关产品、关联企业以及整个产业链的反补贴调查。补贴措施在某次的反补贴调查中被认定，则可以直接被其他成员在反补贴调查中援引。对发起反补贴调查的国家，这样的措施省时省力，成本低而效率高。而对被调查国而言，成本支出是巨大的。尽管面对相同或相似的诉讼，但不同国家国情不同，法律制度和产业结构都不尽相同，因此，应诉策略也是不同的。在贸易救济领域，一旦一个产品在某个主要国家被采取了反倾销、反补贴等措施，该产品就会向其他市场转移出口。比方说，三聚氰胺在欧盟被实施反倾销措施后，它可能被转向美国出口；光伏产品在美国、欧盟被实施‘双反’措施后，可能被转向加拿大、澳大利亚出口。随之而来的是，转移出口目的国也会对同一产品发起反倾销、反补贴等调查。

（一）优惠贷款类

属于优惠贷款的补贴项目主要包括：政策性贷款、国有企业优惠性贷款、买方信贷和卖方信贷、银行出口优惠贷款。这类补贴项目占总项目的比例为10.5%，金额为16.8%。政策性贷款是频频受到指控的项目。在5起案件中属于政策性贷款或买方信贷且被征收10.54%的反补贴税的项目一共有9项，占总数的56%，5个案件均涉及到。

表12　五个案例优惠贷款类补贴明细表（%）

美国在多起反补贴案中将政策性的贷款认定为我国政府通过对国有银行的控制及影响为企业提供优惠性贷款，其实质是政府对企业的资金补贴。判定的依据有二：一是我国政府在国民经济五年计划中明确提出对特定的产业予以优惠贷款，比如钢铁产业、纺织产业等，从而据此认定此补贴具有行业专项性。二是美国商务部认定，由于与市场经济国家商业化运作模式不同，中国各商业银行处于政府控制之下，因而国内银行贷款利率不能作为比较基准，并且将这种判断延伸到私人银行和外资银行，认为这些银行同样受政府的控制和影响。据此，计算贷款所产生的补贴利益时，使用了外部基准及第三方国家的贷款利率作为标准，选择了与我国经济发展水平相当的国家的利率作为加权平均，据此对我国的利率进行调整，计算贷款利益中的补贴。中国钢铁生产企业，包括钢绞线杆生产商，得到国家政策性银行低息贷款和国有商业银行（入股），以资助他们的成长。提诉人认为这种补贴获准是根据政治指令从中央或地方政府获得，而不是资信或其他基于市场的因素。

买方信贷是指中国进出口银行为了促进产品出口而给予国外购买方提供的优惠贷款。属于优惠贷款类的项目频频出现在反补贴的诉讼中，并且认定的补贴幅度比较高。

出口贷款主要指中国进出口银行向出口企业提供的优惠贷款，因此降低了出口产品的成本，此类贷款因被视为出口实绩给予，被认定为属于出口补贴。被征收1.06%的反补贴税的项目一共有4项。

表13　五个案例优惠贷款类补贴不同案件中使用的相同反补贴率

（二）低于合理回报类

低于合理回报是指低于市场价格提供的商品或者劳务。主要涉及到的商品和劳务包括以下项目：LTAR提供原材料、土地、电力等。主要指控项目涉及钢坯、炭黑、尼龙绳、合成橡胶、天然橡胶、热轧钢卷、电力、土地等。其中对土地的指控在5起案件中均有涉及，在所见案例中，对LTAR提供土地的单项补贴率为2.55%，但由于提供方式不同，在同一案件中可能被多次使用，例如在次氯酸钙案中，该补贴率使用了三次，分别是国有企业无偿使用土地、国有企业低价收购土地、国有企业土地利用和保留的土地租金，合计税率7.65%。在美国对华碳钢合金盘条反补贴案，该补贴率使用了两次，分别是LTAR提供的土地和土地使用权的拓展。在美国对华乘用车及轻卡轮胎反补贴案，该补贴率使用了两次，分别是LTAR向客运轮胎生产者提供的土地使用权和LTAR向国有企业提供的土地使用权。

表14　五个案例LTAR提供的生产要素明细表（%）

由于美国商务部在调查中将中国国有企业视为“政府当局”，基于这一判断将国有企业性质认定为政府职能的延伸，或者是政府的一部分。同时在大多数案件中均以中国政府和应诉企业未提供完整、详尽的所需信息为理由，以国内市场价格存在严重扭曲为由适用外部基准，使用“不利事实、不利推定”规则。从已有的案例分析，美国商务部在判定企业是否能代表政府主要考虑以下因素：企业的性质是否是国有企业；政府的意愿是否能对企业行为产生影响；公司是否执行政府政策或追求政府利益。在实践中美国商务部还将材料的供应商是否属于国有企业作为判定标准之一。美国商务部认为，即使原材料来自国有企业外的私营企业，但如果私营企业的原材料是从国有企业购买的，也构成财政补贴。由于国有企业生产了原材料，导致其价格在某个环节低于市场价，购买者由此获得了利益，因此需要基准价进行调整。根据美国法规19CFR351.511（a）（2）的规定，基准价的确定顺序为：（1）被调查国该产品的市场价格；（2）被调查国可获得的世界市场价格；（3）政府价格是否与市场原理相一致的评估。在现有的案例中，美国商务部认为在原材料供应市场，被调查国的价格严重扭曲，不适用作为基准价格进行比较。在选定原材料基准价格时，大多是选择国际市场价格作为参照标准，如世界钢铁行业的全球定价系统“钢材基准价格报告”。在涉及到土地的案件中，美国商务部认为中国的土地归属各级政府所有，政府控制了土地的价格，不管是中国的一级还是二级市场均存在着价格扭曲。因此美国商务部选取了经济发展水平相当的国家，比如泰国的土地价格作为基准价格来计算中国市场的土地补贴率。美国商务部的做法有失公平，我国试图通过WTO争端解决机制澄清有关问题，但收效甚微。

表15　五个案例LTAR补贴不同案件中使用的相同反补贴率

（三）税收优惠类

美国商务部认为税收优惠是政府放弃了部分财政收入用来支持行业和企业的发展，而企业获得了这部分收益，所以税收优惠属于财政补贴。属于税收优惠的主要有企业所得税减免、增值税与关税的退税与减免、地方性税收返还、区域性税收优惠。

表16　五个案例税收优惠明细表（%）

1.企业所得税减免。（1）出口导向型外商投资企业税收返还；（2）技术密集型和知识密集型外商投资企业税收减免；（3）企业研发的税收优惠；（4）国内企业购买国产设备技术升级的税收优惠；（5）外国投资者用所获利润再投资获得的退税；（6）采用债转股互换方式减免增值税和企业所得税；（7）新办高科技企业所得税减免。

2008年新企业所得税法实施之前，企业所得税饱受诟病，许多税收优惠遭到起诉。2008年新企业所得税法实施，统一税率、减少了优惠税收项目。为了保持政策的统一性，规定了五年的过渡期，而这5个案例调查期是2012年和2013年，企业所得税的税收优惠依然是频频被发起反补贴调查的重灾区。对企业所得税免征的情况全部征收了25%的反补贴税率，主要是我国对外商投资企业实施的各种免税政策，诸如外商投资企业特定地理区位的税收减免、知识密集型或技术密集型外商投资企业的税收减免、高新技术外商投资企业的税收减免、以出口为导向的外商投资企业的税收减免。再加上其他的企业所得税减免，诸如外商投资企业的“两免三减半”、购买国产设备所得税抵免、企业所得税研发费用，企业因为所得税获得的减免而遭受的反补贴税率平均为34.2%，占总补贴税率的29%。

表17　五个案例企业所得税优惠明细（%）

2.增值税和关税的退税与减免。对增值税与关税的减免与退税也构成税收优惠中主要的反补贴项目，平均税率15.46%。

表18　五个案例增值税和关税的退税与减免优惠明细（%）

3.地方性税收返还。地方性税收返还主要涉及出口导向型外商投资企业的税收返还和上海市高新技术商业化项目税收返还。

4.区域性税收优惠。区域性税收优惠主要包括：（1）经济特区（不包括上海浦东）外商投资企业税收优惠；（2）沿海经济开放地区和经济技术开发区外商投资企业税收优惠；（3）上海浦东地区企业税收优惠；（4）西部地区税收优惠；（5）经济特区和其他指定区域企业所得税免税和/或减少；（6）经济特区和其他指定区域企业地方所得税免税和/或减少；（7）经济特区和其他指定区域企业减免土地税和土地使用费；（8）经济特区和其他指定区域的企业进口材料和设备减免的关税和增值税；（9）经济特区和其他指定区域的企业用所获利润再投资获得的退税；（10）经济特区和其他指定区域的企业优惠服务和/或产品的成本由政府或国有企业（国有企业）提供；（11）中部地区增值税免税。

表19　五个案例税收优惠项目不同案件中使用的相同反补贴率

（四）政府专项拨款类

政府专项拨款类包括中央和地方的补贴与奖励。中央层面的主要包括国家重点技术改造基金、节能技术改造专项基金、清洁生产和水处理基金及著名品牌补贴。比如国家重点技术改造基金是国家发展和改革委员会（NDRC）和相关产业部门（MIIT）提供的专项资金，促进重点行业和创新技术，以协助符合资格的公司（包括钢铁生产商）开发生产设施。若要接受补助，符合资格的公司必须提交包括其估计的有关出口收入信息等。

地方补贴与奖励在政府专项拨款类占的比重较大，尽管每一项的补贴税率较低，大多数为0.55%。但每个案例均有多项地方性补贴，例如无取向电工钢案有6项，碳钢合金盘条13项，乘用车及轻卡轮胎12项，无螺栓钢制货架为8项。每个项目同时获得来自不同省的补贴。以美国对华乘用车及轻卡轮胎反补贴案为例，山东永盛橡胶集团有限公司同时获得广东省、浙江省、安徽省、合肥市、威海市、昆山经济技术开发区、荣成经济技术开发区等省、市、开发区的多项补贴。

政府专项拨款类主要包括：

（1）国家重点技术改造项目；（2）地方政府承担的反倾销或反补贴的法律费用；（3）偿还外币贷款返回增值税；（4）政府出口补贴和产品创新补贴；（5）出口援助赠款；（6）创新实验补贴；（7）超级明星企业资助；（8）著名品牌补助；（9）出口品牌发展基金；（10）省级科学发展计划基金；（11）技术改造贷款贴息资金；（12）高新技术产业风险投资基金；（13）国家科技创新基金资助；（14）广东-香港技术合作资金计划；（15）外商投资设立总部和地区总部的奖励；（16）中小企业创新资助；（17）产品质量奖；（18）节能基金；（19）节能技术奖；（20）民营出口企业补助；（21）国际认证授予资助；（22）减排和节能奖；（23）市场推广和贸易发展的政府投入；（24）退还土地转让费；（25）展览展位费用补贴；（26）专利申请援助；（27）国家服务业发展基金；（28）清洁生产合格企业奖励；（29）临时产业提升的专项基金；（30）节水补贴；（31）保险费用补偿；（32）工业科学技术突破专项基金；（33）技术创新和研究成果转化特殊支持基金；（34）纳税大户奖；（35）资源节约和环境保护奖；（36）太湖水污染控制专项基金。

表20　五个案例政府专项拨款优惠明细表（%）

美国关税法规定，政府对企业的专向性拨款，属于关税法第771（5）（D）条规定的政府直接转移财政资金形式的补贴，如果补贴对象是特定的，则具有专向性，将构成可实施反补贴措施的补贴项目。《补贴与反补贴协定》要求各WTO成员国“在领土内维持或给予的任何专向性补贴”，对单一制成员国而言，这些补贴应当包含所有中央和地方给予或维持的专项性补贴；对联邦制成员来说则应包括联邦层面及联邦成员层面（如美国联邦及其各州实施）的任何专向性补贴。在美国对华反补贴案件中，被认定为属于政府专向性拨款的财政补贴形式多种多样。《补贴与反补贴协定》要求各国提供的补贴通报要包括所有层面的补贴，中央政府和地方政府都不可少。我国对地方政府补贴不做通报的原因主要有两个：一是地方政府提供的补贴不够透明和公开，我国在地方政府方面的信息收集制度不够完善，我国地方政府职能部门多，每个部门都掌握一定的资金和资源，并且各自有使用这些资源和资金的办法，这种复杂的局面导致中央政府难以把握各级地方政府的补贴行为，使得这部分数据难以公开；二是由于某些地方政府对国际规则不了解，实施地方保护主义，给予企业的补贴过于随意，对一些地方性国有企业实施不合理的补贴。这些补贴有很大一部分具有很强的专向性，甚至属于禁止性补贴，非常容易引起他国发起反补贴调查或诉讼。美国、加拿大等WTO成员国已经非常关注地方政府层面的补贴。美国已进行的反补贴调查中就涉及没有纳入通报的地方政府补贴项目。

四、财政补贴改革的建议

综上所述，我国目前实施的众多产业扶持政策大都被纳入反补贴调整的范围，这一事态是很严重的。相当长时期内我国经济处于转轨阶段，现阶段我国政府重要经济手段是通过补贴措施推动经济体制改革，政府对企业完全不扶持（不补贴）是不现实的。尤其是现在处于经济转型和产业转型的关键时期，政府不可能立即停止对企业的补贴。事实上，财政补贴在各国经济中都发挥了重要的作用，各国政府积极利用财政补贴措施扶持本国产业发展，鼓励出口，带动本国经济的迅速发展。其中不乏有通过补贴政策促进本国经济高速增长的成功范例，比如日本的汽车、电子产业，印度的IT产业，之所以得到繁荣的发展，这与最初获得国家的财政补贴密不可分。因此，一方面根据本国经济发展的需要，给予适当的扶持是必要的；另一方面又受到国际规则关于补贴的限制。现实的办法就是在WTO允许制度空间下尽量使用财政补贴措施，既避免了国际的制裁，又使经济得到了均衡发展，将有限的财政补贴用于最需要的地方。

表21　五个案例政府补贴项目不同案件中使用的相同反补贴率

（一）补贴的设计尽量贴近不可诉补贴

增加不可诉补贴的使用范围和强度，并以法律形式加以规范，使这些补贴能惠及所有企业、行业或地区。我国目前许多企业还停留在资源依托型生产经营方式阶段，既不利于自然资源和环境保护，又因科技含量和附加价值不高在国际竞争中只能走低价路线，在向技术和知识依托型转变过程中，研发补贴和环保补贴以及落后地区补贴配合进行，一方面可以免受他国诟病，另一方面又可以提高补贴效果。

1.研发补贴的使用。研发活动具有正的外部性，高科技产业具有技术溢出效应，可向其他相关产业辐射并扩散技术，带动相关产业的技术改造和协调发展。如前所述，研发活动分为基础研究、应用研究与实验发展三个不同的阶段，每个阶段的不同特点决定政府介入的程度不同，发挥作用不同，因此补贴的方式也不同。基础研究具有正外部性，投入的方式也是政府直接投入为主，在该领域需要较大的投入。而对应用研究和实验发展而言，企业获利目标明确，积极性高。政府对其扶持的方式应该是以引导为主，在财政补贴的设计中体现激励机制，引导企业的创新行为。政府制订可以衡量的客观标准，比如年度用于研发投入占其销售额的比例为标准作为给予财政补贴和税收优惠的条件。在此过程中，引导作用多于直接扶持。政府还可以考虑建立高科技投资风险分散和转移机制，消除高风险对高技术产业发展的不利影响。此外，政府应更重视加大对基础教育的投入，教育补贴属于非专向性的国内补贴，不易遭致他国的攻击。

2.环境补贴的使用。无论从对内解决生态赤字，还是对外破解绿色贸易壁垒，利用WTO规则，充分用足WTO绿灯补贴的相关规定。由政府大力推行相关行业的环境补贴制度是一个经济学上的帕累托最优选择。我国目前经济正处于转型期，一方面，面对西方发达国家过高的环境标准，政府如对破解绿色贸易壁垒不予作为，只能助长他国贸易保护主义之风；另一方面，现阶段国内绝大多数企业不具备达到西方环境标准的环保设施投入实力和技术支持，需要政府从政策上、资金上、信息上予以配套投入来引导、刺激并鼓励企业达到环保新要求。政府应当充分利用《补贴与反补贴协定》中关于不可诉补贴的规定加强对环境补贴的投入力度，用于支持企业的更新改造，淘汰落后的高耗能生产设备，从而保护环境，为国家的可持续发展提供良好条件。对于规模小、财力弱的企业，地方政府可以将环保设施作为公共基础设施来建设，集中提供环保设施，既减轻企业负担又利于环保产业的发展。

3.落后地区补贴的使用。对落后地区实施补贴有利于一国经济的均衡发展，矫正由于地区差异而给企业带来的不利影响，弥补因历史和自然原因造成的发展差距，改变落后地区长期经济落后、生态环境日益恶化的局面。《补贴与反补贴协定》不可诉补贴条款针对落后地区给予补贴的规定表明，对地区差异允许一定程度的补贴。目前我国西部地区的人均国民生产总值与全国的国民生产总值有较大的差距，已经达到《补贴与反补贴协定》中对落后地区补贴的标准。我国应该充分利用此项规则，加大对西部的补贴。

（二）弱化补贴的专向性

补贴的专向性是因对象不同而实行的不同的补贴待遇，具有专向性的补贴会引起国际贸易的扭曲，招致反补贴调查。因此，在制定补贴政策时就要尽量避免专向性，对享受补贴的主体要有明确客观的规定，要一视同仁，不能区别对待。补贴的范围应该是普遍的，一旦符合条件，就可以自动获得。

1.避免法律的专向性。在制定补贴政策时要注意法律文件语言的表述，避免在法律文件中的专向性。由于对《补贴与反补贴协定》的理解不够，导致一些补贴带有明显的专向性。有些补贴直接规定获得补贴的条件，而这些条件都是与指标相挂钩，比如鼓励企业出口就设定出口销售额为指标，甚至直接在法律文件中规定获得补贴的企业名单。这些做法严重的违反了《补贴与反补贴协定》，为他国发起反补贴调查直接提供了证据，很容易就被判定为具有法律上的专向性。因此，各级政府在设定补贴政策时，要注意相关法规条文的用词，避免使用“鼓励并优先支持出口创汇的各类项目”、“出口额应达到……”等措辞，为他国的反补贴调查授之以柄。

2.避免事实的专向性。避免法律专向性只是避免专向性的第一步，除了在法律设定上要回避专向性外，还要注意监控其实施过程，以免构成事实上的专向性。我国法制还不够完善，行政权力在我国处于强势地位，这一现象在补贴政策执行领域也很突出。即使法规完善，没有体现法律专向性，但在实际执行中，结果和最初的政策设定也会出现偏差，主要表现在：（1）由于法律没有设定客观的标准，这就给了政府滥用权力的空间，造成条件相同的企业所获得补贴的结果不一。美国国际贸易委员会通常会调查同一补贴在不同的产业、不同的地区执行结果是否一致，以证明补贴是否是普遍的、公平的。而由于自由裁量权过大而导致的执行不统一的后果，就有可能被认定为存在事实上的专向性。（2）即使法律设定了客观标准，但在实际执行中没有得到严格的遵守，造成了事实上的补贴专向性。例如有些地方政府为了招商引资，违反了土地“招拍挂”程序，直接低价向外商企业提供土地，被美国国际贸易委员认定为事实上的专向性补贴。

为避免上述现象的发生，首先要提高补贴政策的制定质量，对财政补贴的标准设定要全面而准确，具有实际的可操作性，减少甚至杜绝滥用自由裁量权的空间。同时还需加强对行政权力的外部监督，用制度来制约权力在合法的轨道内运行。此外还要转换补贴的模式。现在的补贴模式是以专向性模式为主，体现了对特定企业、产业和特定地区发展的支持。应强调补贴的公共产品性质，转换为以营造公平竞争环境为主的补贴模式。

3.淡化高新技术企业、高新技术产业开发区的概念。我国高新技术产业开发区是由国务院和地方相关政府进行认定，其设置具有明显的专向性，有悖于《补贴与反补贴协定》所禁止的“行业专向性”、“限定的地理区域”的规定。为了避免违反行业或区域专向性标准，应该淡化高新技术企业、高新技术产业开发区的概念，将对这一区域内的优惠政策扩大为针对所有企业的科技研发活动，与行业、区域无关，实现优惠支持覆盖面的扩大，全力支持所有企业的科研创新活动。国家对经济特区的支持应主要体现在基础设施方面。

4.改革税收优惠政策。第一，税收优惠应重在授予具有共通性的经济活动，而非具体的产业或者企业。我国的税收优惠政策具有产业专向性程度高、地区专向性程度高的特点。应改变这一立法思路，考虑梳理相关政策的共同点，用兼容性更强的条件包含多个单项税收优惠，扩大政策惠及面。由于税收与所有企业都息息相关，是国家宏观调控的重要手段。授予共通性经济活动的税收优惠政策应该简便易行，使企业可以以低成本获得税收优惠，真正实现政策惠及面的广泛性。因此各种税收优惠方式比如税收减免、纳税扣除等应该是普遍授予的，不具有专向性。对于高新技术企业的税率优惠和专项优惠，可以根据其特点调整为对经济活动的优惠。第二，调整现行的区域优惠政策。在给予经济特区优惠时，应由特区政府而非中央政府赋予，以规避区域专向性。根据《补贴与反补贴协定》，在本辖区内具有普遍可获得性的地区补贴不具有地区专向性。也就是说，中央给予特定地区的税收优惠政策可能具有专向性，但如果是地方政府给予的在其辖区都适用的税收优惠政策就不具有专向性。应充分利用协议为地区补贴预留的这一政策空间，赋予地方政府一定程度的税收管理权。根据地区补贴的目标，通过立法或政策文件将部分税收优惠的决定权由中央政府调整为相关的地方政府，并配以相应的转移支付作为财力保障，既使税收优惠政策顺利的实施，又可以避免税收优惠的地域专向性。第三，加大纳税扣除的力度。作为纳税扣除的税收优惠主要包括企业开发新技术、新产品、新工艺发生研发费用的扣除和企业固定资产加速折旧。“三新”费用是企业为获得科技新知识，创造性地运用科技新知识，或者实质性地改进技术、工艺、产品而持续进行的研发活动，企业只要有研发活动就可以享受税收优惠，因此该项优惠应是具有共通性的经济活动。目前我国税法规定，企业的“三新”费用可以按实际发生成本加计50%进行摊销或扣除。可以效仿澳大利亚和美国的做法，提高加计扣除的力度。不仅对每年的技术研发费用能够按照150%加计扣除，而且对于当年研发费用超过之前三年平均水平的部分，能够得到更多的扣除，比如按照175% 或200%进行加计扣除，以此可以激励那些研发周期长、投资规模大、投资见效慢的创新企业。还可进一步扩大企业设备的折旧范围，将风险高、创新性强及用于国际前沿技术研发的固定资产也纳入加速折旧的范围，给企业研发创造更为有利的条件。

5.避免禁止性补贴的使用。政府拨款类补贴应特别注意避免碰触“出口补贴”红线，我国政府拨款类补贴数量较多，虽然普遍反补贴税率较低，但其中某些与出口实绩相关、明显易被认定为出口补贴的项目，如出口知名品牌战略、国际市场开拓基金、外贸发展基金、出口研发基金等，应当引起重视，在今后出台类似鼓励政策时，应当尽量避免触碰“出口补贴”的红线，而采取WTO规则允许的其他补贴方式对产业予以支持。

（三）补贴的过程要公开透明

强化财政补贴的立法，并逐渐将其纳入法制管理的轨道，实现财政补贴的规范化、公平化、透明化。补贴的标准、额度、条件以及申请机制和流程应予以公开，让公众能够理性地监督和评判。依法规范补贴项目的检查、绩效考核、补贴资金使用，明确规定补贴条件、补贴金额、补贴程序等，确保补贴使用的合理性，避免决策者的随意性。打破“封闭式审核”传统，挤掉项目中的水分，减少暗箱操作，约束设租寻租行为。

（四）尽可能使用间接优惠

例如通过对税制要素的优惠达到减免税收的目的，又如对研发活动的支持应侧重于事前扶持，这样更能有效调动企业从事科研的积极性，注重对研发过程的激励与扶持，能更好地体现政府促进技术创新发展的政策意向。

（五）财政补贴的金额

如果补贴的金额微小，小到不足以对国际贸易产生扭曲作用，则可以免于反补贴调查。根据《SCM协议》第11条第9款规定，“如补贴金额属微量或补贴进口产品的实际或潜在数量或损害可忽略不计，则应立即终止调查。就本款而言，如补贴不足从价金额的1%，则补贴金额应当被视为微量。”微量的标准对不同国家是不相同的，对发达国家而言，微量的标准为1%，对发展中国家而言，微量的标准为2%。反补贴的数额必须分摊到单位产品上，有时大额的补贴在计算到每个产品上金额就比较小，如果补贴的数量属于微量补贴，则反补贴调查就要中止。

财政补贴制度一直是各国政府管制经济的重要着力点。WTO规则中财政补贴制度的目的、手段、作用机制、补贴授受主体、客体、效果影响、给予补贴的规则和要求与我国现行的许多财政补贴有本质的区别。因此，我国迫切需要对企业补贴制度进行一次大规模调整。如何有效地运用WTO规则建立的财政补贴规则，是我国加入WTO后政府面临的新问题。

王萌，南京审计大学副教授，硕士生导师，中国财政科学研究院博士后

（责任编辑：邢荷生）

Study of Chinese Enterprise Fiscal Subsidy Policy Reform from the Perspective of Anti-subsidy Cases

Wang ChaocaiWang Meng

Since 2014,the number of anti-subsidy investigation in China is almost the half of global ones every year.It is unprecedented in the world trade relief history.A Series of foreign investigations against Chinese fiscal subsidy exposes the weakness of China's subsidy system.This paper selected five American anti-subsidy investigation cases against China in 2013 and 2014 and one Canadian case.We analyzed the content of these investigations and provided the basis for Chinese enterprise fiscal subsidy policy reform.

Anti-subsidy Tax;Fiscal Subsidy;Concessional Loan;Less than the Reasonable Return;Tax Preference;Government Special Fund

F812.2

A

2096-1391（2016）03-0040-22

王朝才，中国财政科学研究院副院长，研究员，博士生导师

*“江苏高校品牌专业建设工程资助项目”的成果。