澳大利亚州政府债务管理经验及启示

卢　真　肖　鹏

澳大利亚州政府债务管理经验及启示

卢真肖鹏

内容提要：澳大利亚的州政府举债权经历了“绝对自由——代为行使——有管理的自由”的发展变化过程，即“州政府自由发债——联邦政府代为发债——联邦政府管理下的州政府自行发债”的演进路径。本文总结归纳了上述州政府发债权演进路径中联邦政府和州政府加强政府债务管理的典型做法，发现其具有明确的债务管理目标，独特的债务管理机构——借款委员会和国库公司，完善的债务风险管理机制——预算管理和债务报告制度，信用评级制度以及债务化解制度等。中国1994年分税制改革之后地方政府性债务经历了“地方政府融资平台举债——2009年中央政府代为地方政府发债——2014年《预算法》地方政府发债权突破”的历程，中国地方政府债务的演进路径与澳大利亚州政府举债权的发展变化有一定相似之处。结合中国现实国情，本文从债务管理目标、监管责任划分、债务预算管理、市场监管、政府会计和统计改革、风险控制机制方面，提出加强中国地方政府债务管理的六大措施。

债务管理借款委员会国库公司信用评级债务化解

一、引　言

1994年中国分税制财政体制改革后，由于地方政府事权与财力之间的矛盾，各级地方政府入不敷出的问题日渐突出。地方政府出于发展地方经济政绩考核、提供地方公共产品服务的需要，产生了巨大的融资需求。但1994年《预算法》中，明确禁止地方政府举借债务，而事实上，中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上通过融资平台举借债务。2009年初试点中央政府代为地方政府发债，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动。2014年《预算法》修订中，中国放开了地方政府举债权。地方各级预算仍然按照量入为出、收支平衡的原则编制，对于地方政府能否发债、发债主体、发债规模、发债用途、发债方式、风险控制、监管机构等问题进行了明确。中国1994年分税制改革之后地方政府融资平台举债，到2014年《预算法》地方政府举债权的突破，中国地方政府发债权的演进路径与澳大利亚州政府举债权的发展变化有一定相似之处。近二十多年来，澳大利亚各州政府一直保持着较低的债务水平和较高的信用等级，财政状况运行良好。在州政府债务管理方面，澳大利亚已形成了较为完善的州政府债务管理体系。本文总结归纳澳大利亚联邦政府和州政府加强州政府债务管理的典型做法，结合中国现实国情与法律框架，探讨其对中国地方政府债务管理的借鉴价值。

二、澳大利亚州政府债务管理的具体举措

（一）澳大利亚州政府举债权演进历程

澳大利亚州政府举债权经历了“绝对自由——代为行使——有管理的自由”的发展变化过程，即“州政府自由发债——联邦政府代为发债——联邦政府管理下的州政府自行发债”的演进路径。澳大利亚联邦成立于1901年，由联邦政府、6个原殖民州政府、两个实行自治的地区以及大约700个地方政府实体组成。联邦成立初期，各州政府依据联邦《宪法》规定以自己的名义独立举债。但随后各州政府以及联邦政府为债务融资陷入恶性竞争，给澳大利亚政治和经济造成负面影响。1927年，澳大利亚通过《1928年财政协议法》并成立借款委员会（Australia Loan Council），联邦政府负责为各州统一借债，以加强对国家债务特别是地方政府债务的监管。按照协议，州政府不能以自己的名义独立举债，而是由联邦政府代为发债，且联邦和州政府债务的数量、期限、条件和时间等方面都由借款委员会全权决定。

借款委员会于1984～1985年引进了总量控制的管理方法。总量控制方法实施以后，澳大利亚公共部门借款融资数量占GDP的比重显著下降，从1983～1984年的8.3%减少到1988～1989年的0，这种状况极不适应各州以及整个澳大利亚经济发展的需要。出于自身利益的考虑，加之总量控制方法本身的局限性，昆士兰州1988年发生了抵制和反对总量控制的事件。1990年，联邦政府与州政府达成新协议，决定由各州政府重新以自己的名义举借债务，并独立履行相应的监管和偿还义务，而联邦政府仅就过去代发的债务承担责任。这样，随着以前联邦政府代州政府发行的债券逐步到期，各州政府也开始直接发行债券融资。

表1　澳大利亚州政府举债演进历程

（二）州政府举债的法律依据

澳大利亚联邦《宪法》明确赋予了州政府举债权，其第4章第105条规定：州政府在与联邦政府达成协议的基础上，有权以自身名义独立举债，并对债务履行管理和还本付息的义务。《1930年地方政府法案》规定：地方政府经财政部长批准，可以以贷款、透支等方式举借债务，但要求地方议会就债务提供相应的担保以保障债务的按期还本付息，且所筹债务资金一般仅限于资本性项目的使用，如基础设施的建设等。此外，《新财政管理法》、《预算诚信章程》、《强化职能履行报告法》、《完整政府预算法》等法案对州政府债务管理及举措也进行了详细的规定。

（三）州政府债务管理目标

澳大利亚州政府债务管理遵循稳健的原则，其主要管理目标有两个：一是在可接受的风险条件下举债成本的最小化。为此州政府需追求较好的财政状况并控制其总体债务水平，以维持良好的信用等级；二是保持州政府债券期限和利息风险相对均衡地分布，以减少利率较大上涨可能对年度预算造成的冲击。因此，各州政府在发行债务时，需充分考虑政府债务到期日，合理调整债务期限结构，以降低州政府的债务利息成本。

（四）州政府债务管理机构

澳大利亚州政府债务管理的机构主要有两个：一个是州政府债务统筹管理机构——借款委员会（Australia Loan Council），立足联邦层级协调和监控各州（领地）政府的债务总规模；另一个是州政府债务集中管理机构——国库公司（Treasury Corporation），为州（领地）政府各个部门统一从金融市场借款融资。

借款委员会于1927年依据联邦《宪法》成立，隶属于财政部，由联邦、各州（领地）财政部长组成。其成立的初衷是管理联邦与州政府的举债行为，解决两者就债务融资陷入恶性竞争的尴尬局面。1990年，尽管各州政府重新取得了独立的举债权，但借款委员会仍然负责协调和监控各州（领地）政府的总体债务水平。具体来说，目前借款委员会的职责主要包括：（1）制定各州和联邦政府的总体借款融资计划；（2）审查、协调和确定各州和联邦政府的具体借款融资计划；（3）鼓励和支持资本市场监督借款融资行为及其使用情况；（4）审查各级政府递交的有关借款融资的季度报告和年度报告等。近年来，随着澳大利亚财政状况的改善，借款委员会不再一味要求州政府遵守严格的贷款限额，而更多地关注和强调加强公共部门融资透明性和责任性。

国库公司始建于20世纪80年代初，当时各州政府为了避开《1928年财政协议法》中关于州政府无举债权的规定，陆续成立依托于州国库部的公司作为州政府的核心融资平台。1990年州政府重新取得发债权后，国库公司成为州政府债务集中管理机构。各《州国库公司法》对各州政府国库公司的目标、权限及州政府对国库公司所负义务的担保程度等都作明确的规定。国库公司均由该州国库部控股，但各州国库公司由于其董事会成员组成的差别，在独立性方面各不相同。有的州国库公司其董事会成员大多来自于私营部门，独立性较高；有的大多来自于政府部门的顾问委员会，独立性较低。但不管董事会成员来自政府机构还是私营部门，都必须经过州国库部长的批准才能任职。国库公司成立的初衷是为政府机构筹集资金，其客户具体包括：州政府主要预算部门和财政部门、地方政府、州所属国有企业、市政公司、各类委员会和理事会、其他法定公共机构等。目前澳大利亚8个大型行政区划中，除首都领地之外都有自己的国库公司。

各州国库公司名称虽然并不统一，但运营模式都类似。国库公司以市场化方式运营，其首要职能是通过发行公司债券的方式从资本市场上融资，向州政府机构和公共服务机构提供贷款。虽然地方政府债务融资理论上有国库公司“公司债券”融资和州政府直接发行债券融资两种渠道，但国库公司模式更为有效，因此在实践中承担了绝大部分的地方债务融资任务。国库公司发行的债券在金融市场上以公司债券的形式进行交易，但因有州政府担保，实质上是一种准政府债券。除了履行从市场上融资、向政府机构提供贷款的核心职能，国库公司也吸收政府机构的多余资金，进行投资管理。此外，国库公司也提供一些财务咨询、金融市场风险管理、基建融资方案设计和评估等服务。

（五）州政府债务风险管理制度

澳大利亚在管理州政府债务风险方面，已形成以预算管理和债务报告制度、信用评级制度以及债务化解制度为主要内容的风险管理制度框架。

澳大利亚对州政府债务实行严格预算管理，并建立了较为完整的州政府债务报告制度。州政府的所有收入和支出，包括债务的举借和偿还全部纳入州政府预算进行管理并全面反映在州政府预算报告中。同时，州政府预算报告还需准确反映借款委员会分配和调整借款的情况。此外，各州政府还要编制反映借款融资及使用情况的季度报告和年度报告等。所有预算报告和债务报告都同时遵守澳大利亚会计标准体系原则和政府财务标准体系原则。

信用等级是澳大利亚州政府举借债务的重要依据。州政府需聘请独立的信用评级机构，如标准普尔、惠普和穆迪投资服务有限公司等，定期或在政府财政状况或资产负债表发生重大变化时，进行全面的信用评级。信用评级机构为各州政府债务融资成本提供客观衡量依据。这一方面强有力地约束了各州政府的财政行为，同时也监督和保护了具有良好信用等级的州政府。此外，这也为投资者提供决策参考，帮助减轻债务投资的风险。以昆士兰州为例，由于州国库公司的债务性融资工具多样，为了方便投资者选择，州国库公司公布并定期更新标准普尔和穆迪公司对昆士兰州政府债券的信用评级情况，如表2所示。

表2　昆士兰州政府债券信用等级情况（2014年6月30日）

债务化解是澳大利亚州政府债务风险管理的重要屏障。通常州政府要履行还本付息的义务，但当州政府最终难以偿还而面临偿债危机时，澳大利亚联邦政府将承担救助的法律责任，这些责任实施的条件和程序在《金融协议法案》中有明确界定。但在实践中，州政府通常会积极采取或探索其他措施来化解债务，如墨尔本市的“公有资产私有化方法”、昆士兰州的“政府债务行动计划”等，取得了较好的效果。

三、澳大利亚州政府债务管理的主要特色

通过梳理澳大利亚加强州政府债务管理的主要措施，可以发现其在债务管理目标、组织机构、风险管理机制构建、债务预算管理和报告、风险预警机制建设方面，均有特色。

（一）依托州国库公司，对州政府债务进行集中管理

澳大利亚成立了隶属于各州的债务集中管理机构——国库公司，为州政府各个部门统一从金融市场借款融资。从本质上看，各州国库公司的功能类似于银行或公司的资金运营部门，它的主要职责是在政府借贷者和资本市场之间搭建一个平台。国库公司模式是澳大利亚州政府的一种制度创新，解决了早期联邦政府代发州政府债券因信息不对称导致的道德风险问题，并通过国库公司和资本市场的双重约束防止了现今州政府自主发债模式容易出现的过度发债问题。对州政府来说，国库公司的市场化运作能最大限度地满足多样化的融资需求，并省去州政府自主发债的成本。同时，国库公司拥有大量的专业人士，能够为举借债务形成金融资产进行有效管理，降低债务风险。

（二）对州政府债务实施严格的预算管理，确保州政府负债保持在审慎的水平

各州政府和联邦政府每年需就下一财年的净融资计划向债务统筹管理机构——借款委员会进行陈述。借款委员会通过分析各级政府基础设施建设的需求及其对国家经济的影响，结合各级政府的预估财政状况，对各级政府提出的融资计划进行审查，最终确定各州政府和联邦政府的债务分配情况。如果借款委员会对某级政府的财政计划有疑问，其将要求该政府就其融资要求的合理性作进一步说明，并有权要求涉及的政府修改其财政计划。

（三）建立较为完整的州政府债务报告制度，债务透明度较高

州政府要求政府债务、租赁、贷款、透支、抵押款项及其他负债必须全面反映在权责发生制的债务报告中。同时，债务报告也要遵循政府财务标准体系准则，既反映政府在某一时点所拥有的资产、负债及净资产情况，也反映这三项在数量、组成和价值上的变动情况。此外，澳大利亚州政府不仅要报告直接债务，还需披露或有负债。各《州国库公司法》也规定，国库公司要定期报告财务报表和重大事项；在议会授权的情况下，政府有权要求国库公司报告其他相关信息。在各州国库公司的官方网站上，公众可以找到详细的年度运营报告、债券发行通告、融资计划等信息。

（四）依赖资本市场规则对整个融资活动进行规范，实现对州政府融资的监管

各州政府引入独立信用评级机构，如标准普尔等，对州政府及其发行的债务进行公平、公正和客观的信用评级，从而协助其确定债务的筹资成本。通常情况下，州政府债务余额低且信用等级高者，筹资成本较低；反之，债务余额高且信用等级低者筹资成本较高，且筹资数额受限。这种信用评级制度，能够引导和激励州政府为降低举债成本而追求并重视信用等级。如维多利亚州就将保持3A信用等级作为政府的财政战略之一，自20世纪90年代以来，其一直保持3A信用等级。

（五）建立债务化解制度以加强州政府债务危机管理

一些州政府主动实施或探索适合本州的债务化解措施，取得了一定成效。如墨尔本市采取金融资产私有化措施，将城市电力公司的股权出售给私营部门，变现收入用于偿还政府债务，将对借债的管理逐步转化为对偿债的管理，成为澳大利亚首个无债务首府城市。昆士兰州政府认识到当前高债务水平可能带来的潜在高风险，于2015～2016年度州政府预算报告提出了在不增加税收、不缩减服务及不出卖政府所有公司的前提下，旨在降低州政府债务水平的“政府债务行动计划”。通过该项行动，预计2015～2016财政年度的净负债将进一步减少21.46亿澳元，总计将达到39.1亿澳元的净负债削减计划①澳大利亚昆士兰州2015～2016年政府预算报告，2015年7月12日，http://www.budget.qld.gov.au/budget-papers/documents/bp2-1-2015-16.pdf。。

四、澳大利亚州政府地方政府债务管理的启示

1994年分税制改革后，中国地方政府性债务经历了“地方政府融资平台举债——2009年中央政府代为地方政府发债——2011年个别地方政府自行发债试点——2014年《预算法》地方政府发债权突破”的历程，中国地方政府发债权的演进路径与1901年以来澳大利亚州政府举债权的发展变化有一定相似之处。结合现实国情，中国可从债务管理目标、监管责任划分、债务预算管理、市场监管、政府会计和统计改革、风险控制机制建设六个方面，进一步加强中国地方政府债务管理。

（一）明确地方政府债务管理目标，提高债务管理的整体水平

从澳大利亚州政府管理实践看，其明确的债务管理目标有力地约束了州政府的举债行为，使得州政府注意对流动性风险、利率风险、信用风险等各种债务风险的防控，提高了债务管理的水平。目前我国各地方政府在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》）精神的指导下，也结合本地方政府的具体情况，提出了地方的实施意见。但统观各地的实施意见，均未明确指出地方政府债务管理的目标。因此，可借鉴澳大利亚州政府债务管理的目标，明确我国地方政府债务管理目标，以实现对地方政府债务的可持续管理。

（二）明确监管责任，加强地方政府债务监管的统一性和集中度

我国目前对地方政府债务的监管，在地方政府一级由其财政国库部门负责，在中央政府一级名义上由国务院主管，但实际由财政部预算司下设的地方债务处负责。地方政府债务统筹监管的级别太低，且与对中央政府债务的监管相分离。借鉴澳大利亚借款委员会的成功经验，我国应考虑在中央这一级别设立专门的政府性债务监管机构，直接由国务院或财政部管理，具体负责对中央和地方政府债务的统一监督和管理。同时，参照澳大利亚各州国库公司统管本州政府债务的运作实践和经验，切实规范我国地方各级政府融资平台公司的管理和运营，加强政府债务的集中管理，降低债务成本和风险。

（三）加强债务预算管理，促进债务决策从“软约束”走向“硬约束”

政府债务是政府收入的重要来源之一，应当纳入预算统一管理。《意见》提出要把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，其中一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理。但需注意的是地方政府债务预算管理并不是简单的在预算中列明债务信息，而应重点分析和明确政府债务的风险情况及其对本级政府资产负债状况和财政状况的潜在影响，并据此统筹考虑政府应如何合理配置公共或财政资源。澳大利亚维多利亚州要求国库公司在提交的半年度和年度预算草案中，应有专门的债务风险报告，该报告需全面阐述债务对州政府财政状况的各方面影响。因此，我国可参考澳大利亚的经验，在债务预算管理中加强对债务风险的报告。

（四）引入市场监管手段，引导地方政府规范举债

澳大利亚州政府债务监管的一个显著特点是，除通过行政渠道进行谈判协商、告诫劝止外，还借助市场规则引导和规范地方政府借款融资活动，对地方政府进行信用评级，并实施严格的信用等级管理。因此，对我国地方政府债务进行监管，除了给予必要的行政干预外，还应积极运用市场手段对地方政府举债行为进行监控，依靠信用评级机构、金融中介及社会组织的力量，对地方政府信用进行评级，以降低债务风险和成本，并约束地方政府的举债行为。

（五）改革政府会计、统计制度，提高债务透明度

向公众披露信息，提高财政透明度，不仅满足公民的知情权，更是对政府进行监督的基本要求。高度透明的地方政府债务，能有效防止地方政府出现债务恶性膨胀的现象，并提高政府整体的债务控制能力。因此，可借鉴澳大利亚地方政府债务报告制度，改革完善政府会计制度，引入权责发生制原则，除了报告直接债务外，还要披露或有负债，以全面准确反映政府资产负债状况和成本费用情况，为防范财政风险和公众监督提供有用的信息支持。同时，还应积极探索与债务预算制度相适应的地方政府债务统计与报告制度，反映和报告债务的发行、变更和偿还等事项，使其严格遵守预算编制程序和原则。

（六）建立适合我国国情的地方政府债务风险管理机制

合理确定地方政府债务规模、建立科学的债务风险管理机制是管理地方政府债务的有效手段。《意见》中提出对我国各地区债务风险状况进行评估，并对高风险地区进行预警。此外，《意见》还特别强调中央政府对地方政府债务实行不救助原则，当地方政府出现偿债困难时，可通过控制项目规模、处置存量资产、压缩公用经费等多种方式和渠道筹集资金；当地方政府出现偿债危机时，需及时上报并启动债务风险应急处置预案。目前我国地方政府债务发行刚刚起步，对于债务风险的管理特别是有关债务化解的措施需在实践中不断地探索及丰富，应学习澳大利亚各州政府制定因地制宜的债务化解方法。总的思路是转变债务管理模式，注重对地方政府债务的偿债管理，使地方政府的举债规模与偿债能力相匹配，建立地方政府债务的保障机制，降低地方政府债务风险。

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肖鹏，中央财经大学财政学院教授，经济学博士

（责任编辑：邢荷生）

Experiences and Implication of State Government Debt Management in Australia

Lu ZhenXiao Peng

Government borrowing of the state government of Australia has experienced the following changes: "absolute freedom--exercised on their behalf--managed freedom"，the evolution path is"the state governments issue bonds freely--the federal government issue bonds on behalf of the state governments--the state governments issue bonds under the administration of the federal government".This article summarizes the typical practice of the above-mentioned federal government and state governments strengthening their debt management in the evolution path of government borrowing.It is found to have clear debt management objectives，unique debt management agencies--loan committee and treasury company，and improved debt risk management mechanisms--budget management and debt reporting system，credit rating system and debt resolution system.In China，the local government started the borrowing through the financing platform after tax reform in 1994.In 2014，the revision of Budget Law made a breakthrough in local government borrowing. The evolution path of China's local government borrowing has certain similarities to Australia state governments’.Combined with the conditions of China，this article proposed six measures to strengthen the debt management of China's local government from six aspects:debt management objectives，division of regulatory responsibilities，debt budget management，market supervision，the reform of government accounting and statistics，and risk control mechanisms.

Debt Management;Loan Committee;Treasury Company;Credit Rating;Debt Resolution

F811.2

A

2096-1391（2016）03-0014-08

卢真，中央财经大学财政学院讲师，经济学博士

*本文系国家社科基金重点项目《建立现代预算制度研究》（资助号：14AZD022）、国家社科基金一般项目《中国财政透明度提升的驱动因素与“度”的衡量研究》（资助号：13CJY113）、北京市哲学社科规划项目《跨年度预算平衡机制构建与财政中期规划管理研究——基于北京市现实》（资助号：15JGB108）、中央财经大学重大科研课题培育项目《国家治理能力提升下的政府施政行为规范研究》、中财—鹏元地方财政投融资研究所、中国财政发展协同创新中心资助的阶段性研究成果。