论我国中央与地方财政关系的法治化——以地方债发行为视角

华国庆，汪永福



论我国中央与地方财政关系的法治化

——以地方债发行为视角

华国庆，汪永福

《预算法》的实施为地方举债提供了法律依据，进一步拓宽了地方财权，但授权中央政府对地方债发行进行诸多方面的控制，不仅导致地方举债依赖国务院的行政决策，而且容易引起地方债发行的软约束。在地方缺乏财政自主权的现状下，中央对地方债偿还实行不救助原则明显存在权责失衡。中央与地方财政关系法治化是地方财政自主的前提，而地方完整的举债权源于财政自主。以《财政基本法》的制定实现央地财政关系的法治化，进而实现地方自主举债，由此地方才能独立承担偿债责任。地方举债规模应由中央政府的行政控制转为规则限制，并以《公共债务法》规范地方债发行权责。

地方债；央地财政关系；法治化；独立偿债责任

随着新《预算法》的颁行，地方债的发行已成常态。在目前地方政府性债务不断增加的背景下，如何规范、约束地方政府的债务行为，尤其是让地方政府切实履行偿债责任以及防范和化解债务风险，就成为亟须研究解决的一个重要课题。对地方政府债务，我国目前虽然尝试建立自发自还制度，中央政府也明确表示采取不救助原则，但其是否能够得到真正落实，却有赖于中央与地方财政关系的法治化。换言之，只有实现中央与地方政府财政关系法治化，地方债问题才能得到有效治理。鉴此，本文以地方债为视角，就我国中央与地方财政关系法治化问题进行阐述。

一、我国地方债发行权责的失衡与软约束

自2009年发行2000亿地方债，尤其是修改后的《预算法》赋予地方有限发债权以来，我国地方债的发行不仅成为一个常态，而且规模也越来越大。截至2015年，我国地方债累计发行规模已突破1.5万亿元。但令人遗憾的是，我国目前有关地方债的规定散见于相关法律、法规和规范性文件之中，且能否实现对地方债的有效规范却有待实践检验。与此同时，与地方债有关的配套法律规范如中央与地方财政收支划分法、财政转移支付法等也处于缺位状态。

我国现行与地方发债有关的法律规范，主要包括：(1)《预算法》，2014年修改后的《预算法》对地方债问题作了一些规定，概括起来：一是规定经国务院批准的省级地方政府可以在国务院规定的限额内以发行地方政府债券的方式举债。二是在赋予地方以发债权的同时，从主体、用途、规模、方式和风险控制五个方面对地方债作出了限制性规定。(2)为加强地方政府性债务管理，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》)细化规定了地方政府举债的主体、方式、程序、规模、用途以及偿债责任、风险预警、应急处置等事项。(3)《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，其旨在“建立规范的地方政府举债融资机制，并且规范试点地区发债偿债等行为”。(4)《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》再次规定地方政府发行新增债券的规模不得超过财政部下达的当年本地区新增债券限额。具体的权力分配如表1所示。

表1　中央与地方关于地方债发行的权力分配

《预算法》授权中央政府对地方举债进行诸多方面的控制，不仅导致地方举债规模和方式等内容依赖中央的行政决策，而且容易引起地方债发行的软约束。同时，在地方缺乏自主财源的现状下，中央对地方债的偿还实行不救助原则而使地方独立承担偿还责任明显存在权衡。

(一)我国地方债发行规模的中央行政控制

从地方债的法律规范来看，地方债不仅由中央政府高度控制，而且中央政府控制的方式主要依赖政策性规范。具体而言，经过《预算法》的授权，地方举债的权限和规模都由国务院确定或批准，地方举债多是依赖于国务院的行政决策。换言之，地方举债的具体规模受中央政府的高度控制，并且控制的依据和标准同样缺乏法律规范的约束。中央政府和政策性规范控制下的地方债发行无疑缺乏应有的安定性和期待性。中央政府在地方债发行上处于绝对的优势，在调整过程中，地方政府只是被动的接受者，而不是能够表达诉求、参与决策的积极主体*刘剑文：《地方财源制度建设的财税法审思》，《法学评论》2014年第2期。。同时，这种不稳定的行政决策，也会导致中央与地方政府的博弈，从而引起现行政策和制度的制定更加不稳定。另外，《预算法》明确规定地方政府的预算由本级人大审批，而地方债规模作为地方预算的一部分，本属于地方人大审批的地方债规模转由国务院报全国人大审批，明显有悖于地方的预算自主权。

(二)我国地方债发行权力与偿还责任的失衡

目前我国明确确立了中央对地方债实行“不救助”原则，与此同时，地方政府却没有自己独立的财政自主权。地方如果没有独立的财政自主权，就不具有完整意义上的“政府能力”，而一个没有政府能力的政府，就难以保证其有效地提供良好的社会公共服务*苗连营、王圭宇：《地方“人格化”、财政分权与央地关系》，《河南社会科学》2009年第2期。，更谈不上独立承担责任。同时，地方债的发行一般都以未来的收入作为担保，如果中央与地方财权存在确定的分配规则，地方债的偿还来源就足以保障；但是如果中央可以随时调整财权分配规则，那就会导致本属于地方的收入转归中央，进而影响地方的偿债能力*熊伟：《地方债券制度中的政府间财政关系》，《新视野》2012年第3期。。如果中央修改与地方的财权分配规则，在地方缺乏财政自主权的前提下使其失去地方债偿还能力，那么中央对地方债偿还不予救助明显缺乏合理性和正当性。地方债的自发自还本为地方举债的应有之义，也得到了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》等规范性文件的肯认，但是从中央对地方举债规模、主体等诸多方面的限制到中央对地方债实行不救助原则来看，目前地方举债主要是“自还”，而“自发”的权力却大大受到中央的控制。另外，《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》在强调地方政府应承担“债务偿还主体责任”的同时，并未规定地方债是否可以违约以及违约时的应对方式。如果不允许地方政府债券违约，那么意味着仍然是由中央财政在做隐性担保，地方政府偿债主体责任的初衷就无法完全实现。因此，地方只有债务偿还的自我负责，却无债务偿还来源的自主筹措，导致地方债发行权力与偿还责任的失衡。

(三)我国地方债发行权责规制的软约束

无论是《预算法》还是《意见》，都难以实现对地方债的有效规范和约束。修改后的《预算法》新增地方债的规定，虽然在一定程度上弥补了地方债立法缺失问题，但其是否能够化解地方债的风险以及实现对地方债的有效规范，却值得研究。《预算法》作为授权政府执行由人大审议通过的财政收支计划的基本性法律，其职责在于财政收支的全面控制，而并非在于地方债的发行权的划分以及地方债运行的体系化约束。进一步来讲，《预算法》之所以规定地方债，只是为了解决我国地方债立法缺位以及地方债风险迫切需要立法规制情况下的一种无奈的选择。如前所述，《预算法》将地方债发行的诸多权限概括授权于国务院，无疑容易引起地方债发行为国务院行政规则所束缚。与《预算法》相比，《意见》虽然规定比较全面，但毕竟其效力层次过低且缺少法律之稳定性。另外，地方政府过度举债，其原因是多方面的，但与立法缺位不无关系，因为法律是约束地方政府举债行为最为有效的硬手段。

二、地方债与央地财政关系法治化的逻辑关联

从形式上来看，地方债是以地方政府信用为担保而发行的债务，且最终也由地方政府来负责偿还，似乎完全属于地方财政自治的范畴，但却蕴含着中央与地方政府间的财政关系。

关于地方债的发行，我国立法经历了从严格限制到附条件允许的转变，变化的一个重要原因与中央与地方财政体制不无关系。虽然旧《预算法》对地方债采取了严格限制的态度，但地方政府纷纷规避法律的限制而进行隐性举债，具体以地方政府融资平台等方式形成了巨大的债务规模，并由此形成了一定的地方债务风险。与此同时，地方债的隐性发行也存在不规范、不透明和缺少有效监管等问题。对此，学界大部分学者强烈主张“开前门、堵后门”，在赋予地方政府发债权的同时，对地方债通过立法予以规范。正是本着这样的思路，2014年修改后的《预算法》赋予了地方政府有限举债权。新《预算法》的修改颁行，虽然终结了是否赋予地方发债的论争，但这并不意味着一个规范完善的地方债规范体系已经形成，更没有消除对地方举债持不同意见者的担忧。如不少人认为，独立的财政权、分税制与地方政府的约束是地方政府发债的制度保障。而在我国，中央—地方事权的划分模糊、“分税制”改革的不彻底以及地方政府存在“软约束”等问题可能会导致地方政府“发债权”的滥用*刘华、余维彬、张云峰：《我国地方政府发债的可行性思考》，《财贸经济》2003年第2期。。

值得一提的是，为有效控制因地方债发行而产生的财政风险，目前我国正在实行地方债自发自还制度，并明确中央政府对地方债偿还采取不救助原则。经国务院批准，2014年上海、浙江、广东以及深圳等地开始试点地方政府债券自发自还制度。财政部也于2014年5月19日发布了《地方政府债券自发自还试点办法》，

并规定试点地区应当建立偿债保障机制和独立履行偿债责任。相较于财政部代理发行地方债而言，地方债自发自还制度有利于厘清地方债发行权和责任的归属，亦即建立“借、用、还”相统一的地方债管理机制。同时，国务院于2014年9月21日发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出：“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。”但无论是地方债自发自还制度的建立，还是中央政府不救助原则的落实，都离不开在中央与地方政府之间建立起规范明晰的财政关系。

地方之所以大规模举债，其根本原因在于地方财源不足，而且地方又承担过多的事权和支出责任。具体而言，从2015年我国财政收支情况来看，中央财政收入占全国财政收入的比例为44.5%，地方财政收入占全国财政收入的比例为55.5%，但是中央财政支出只占全国财政支出的14.5%，而地方实际支出要占到85.5%*具体数据主要根据我国《2015年财政收支情况》测算所得。。在这种情况下，地方政府及其官员为了地方经济发展这一政治责任，通常会把举债作为弥补地方财源不足的最后也是最重要的一种途径*黄韬：《央地关系视角下我国地方债务的法治化变革》，《法学》2015年第2期。。偏离“分税制”的体制环境→非健全的财政收支体系→非健全的行为主体→非健全的债务人人格→盲目举债，关于地方政府债务的这一逻辑链条告诉我们，事情虽然表现在地方政府债务上，问题的根源却存在于偏离“分税制”轨道的财政管理体制格局之中*高培勇：《以深化改革推进地方债步入新常态》，《光明日报》2014年9月10日。。

地方债本身不是问题，关键是如何规范和约束地方政府的举债行为，并使得地方政府真正成为“责任政府”，而不是中央政府的“附属物”，即地方政府发债建立在自身财力的基础之上，并有可靠的偿还资金来源。尤其是在出现债务危机时，地方政府切实能够自负其责，而不是简单地将债务危机转嫁给中央政府。反言之，如果地方政府发债最终由中央政府承担兜底责任，这就意味着全体纳税人要为某个地方政府的债务买单，则有违经济的整体公平。地方举债的自我负责首先应当依法理顺中央与地方财政关系，明晰地方政府事权、财权和支出责任，让其成为独立的财政主体和责任主体。

三、中央与地方财政关系法治化的模式选择

现行中央与地方的财权配置主要由国务院制定的《关于实行分税制财政管理体制的决定》进行规定，并由此确立了中央与地方事权和财权的格局。但是这种分权规则的政策化和非法治化，属于典型的行政分权模式，即中央政府可以凭借行政权威和“制定规则的权力”，将原由地方政府享有的财权划归中央享有或者将本应由中央政府承担的支出责任推卸给地方政府。同时，由于中央政府也是一方利益主体，其在给地方政府“分割蛋糕”时，难免会出现中央政府出于利益偏好而削弱地方政府财政权的问题*王伟：《财政运行法治化研究》，《中共中央党校学报》2012年第2期。。而避免中央政府与地方政府之间不规范博弈的问题，最为有效的路径就是制定相关法律规范，依法规范中央政府与地方政府之间的财政关系，这也是我国深化财政体制改革的重中之重。

就如何依法规范中央政府与地方政府之间的财政关系，学界进行了深入探讨，如提出制定《中央与地方财政收支划分法》和《财政转移支付法》等。如果这两部法律能够制定出来，而且确实赋予了地方明确的财政权，地方政府应该可以自主决定举债问题，没有必要再经过中央政府的特别批准*熊伟：《地方债与国家治理：基于法治财政的分析径路》，《法学评论》2014年第2期。。但我们认为，仅仅制定上述法律，虽然能够在一定程度上解决地方财权问题，但如果没有事权的法治化，就很难实现财权和支出责任的法治化。鉴此，我们认为，最理想的做法就是制定《财政基本法》，并借此对中央与地方政府之间的事权、财权和支出责任进行明确规定。

(一)中央与地方事权的法治化

中央与地方财政关系的逻辑起点是中央与地方各自事权的界定。也就是说，事权的界定是财权和支出责任划分的前提和基础。但就我国目前中央与地方事权关系的法治化程度而言，我国仍处于弱法治化的状态，即使不是“无法可依”，至少也可以发现法律尚未发挥重要的功能，政府间的事权划分往往取决于非制度化的政策或命令，而非基于稳定的法律规范。目前，不仅政府间关系的非法治化是地方举债的症结之一，而且地方债发行权的确定也是央地财政关系法治的一部分。换言之，应对我国央地事权关系问题的法律制度在未来的建构状况将很大程度上决定着我国解决地方政府债务问题的进程和难度*黄韬：《央地关系视角下我国地方债务的法治化变革》，第22～35页。。从国外来看，不少国家以宪法或者法律的形式就各级政府尤其是中央与地方政府间的事权范围作出了明确规定。前者如联邦德国宪法对联邦政府、州政府和地方政府的事权作出了明确规定，后者如日本《地方自治法》对中央政府、都道府县以及市町村的事权进行了明确规定。

上述国家的做法值得借鉴。我国未来中央与地方政府事权的确定，必须解决以往主要依赖国务院规范性文件的做法，使得事权的确立不再依赖中央政府的政治强制以及中央政府与地方政府间的讨价还价。相反，应当尽快实现各级政府事权尤其是中央政府与地方政府间事权的法治化，为中央与地方财政关系的法治化建设提供支撑。目前我国部分地方政府正在制定“权力清单制度”，这也为未来明确政府间的事权奠定了坚实基础。至于事权的具体划分，应当根据公共物品和公共服务的受益范围以及规模和效益来具体确定。

(二)中央与地方财权的法治化

2015年全国一般公共预算收入是152217亿元，其中税收收入高达124892亿，占比82%。由此观之，中央与地方财权划分，最主要的是税收收入的划分。虽然我国1994年分税制改革初步确立了地方税体系，但目前存在税权过分集中、地方缺少与其事权相匹配的主体税种等问题。鉴此，完善地方税体系就成为我国深化财税体制改革的一项紧迫任务。这在营改增的背景下更显突出。目前营改增改革方案已经全面实施，并且中央也明确央地就增值税收入进行五五分成*具体参见国务院《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》。，此举一定程度上稳定了地方政府既有的财源，缓解了因营改增改革所引起地方税收大幅度减少的困境。但按2015地方营业税收入总额为19311万亿和全国增值税收入为31109万亿进行测算，营改增之前地方营业税收入和增值税的分成收入高达27090.25万亿，即使按地方增值税收入五五分成的比例，地方增值税收入也只有25210万亿，尚存在近2000万亿的缺口*具体数字参见我国《2015年财政收支情况》。。另外，此次中央与地方增值税收入的分成比例仅仅为营改增改革时期的过渡方案，并非划分中央与地方财政收入的稳定制度规则。

我们认为，未来我国地方税体系的完善，在遵循财权与事权相一致原则、受益原则、合理分权原则以及公平与效率相结合原则的前提下，可以考虑将财产税和资源税作为地方主体税种，并适当改革共享税的分享模式。具体来说，建议借鉴加拿大的个人所得税(联邦和省)和美国的销售税(州和地方)的立法模式，以税率分享制代替现行的收入分成制。税率分享制主要通过中央和地方分享由全国人大以法律形式设定的各自税率，由此形成中央与地方的财政收入。同时，在税收法定原则的约束下，非经过全国人大的立法程序，不得变更中央与地方各自的税率，进而形成稳定的中央与地方财源分配机制。由此地方政府在稳定财源分配的法律规则下，可以明确自身所掌握的税收收入构成*沈行峻：《“营改增”改革试点后完善我国地方税体系的策略》，《新会计》2014年第5期。，据此预测未来地方收入并对地方债的偿还做出合理安排和应对。

(三)中央与地方财政支出责任的法治化

十八届三中全会通过的《决定》以及中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》都明确指出，“建立事权和支出责任相适应的制度”是理顺中央和地方财政分配关系，健全中央和地方财力与事权相匹配体制的重要任务。建立事权和支出责任相适应的制度，一方面，需要明晰各级政府尤其是中央政府和地方政府之间的事权和支出责任，这是深化财税体制改革首先要解决的问题。鉴于我国地方政府目前事权过大、财权过小的现状，应严格确定中央与地方财政事权的边界，即对于国防、外交、国家安全关系全国统一市场规划和管理等作为中央事权，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，区域性公共服务作为地方事权，根据所划分的事权承担支出责任。另一方面，应当严格限制中央委托地方承担的事权范围，并且事权的委托应当以法律的形式予以明确。这种委托应该在行政主体间进行，原则上应以主体对主体的方式进行，是一种团体权限移转的概念。另外，中央政府应当对其委托的事权进行相应的转移支付，以承担本属于中央政府的支出责任。

概言之，通过制定《财政基本法》，实现中央与地方事权、财权和支出责任的法治化，进而实现地方发债的自主，形成完整和系统的地方举债权。

四、中央与地方财政关系法治化下的地方举债

(一)规则控制下的地方债发行规模

基于中央以行政决策控制地方债发行的不合理，进而应转向以法律规范的明确以及法律规定的量化指标进行约束和限制，实现规则控制下的地方债发行。法律规则控制下的地方债不仅为地方举债提供法的安定性，进一步提高地方举债的自主权，而且具有可预期的透明和公平，同时还可以避免中央政府与地方政府间的讨价还价。法律规则控制下的地方债发行虽然具有较高的法律技术要求，但是我国形式上的地方债发行经过多年的实践，已经具有发行地方债的能力。另外，域外诸如美国、德国、比利时、巴西、南非等大部分国家都实行法律规则控制下的地方债发行，而且日本和英国也正处于由行政约束型管理模式向规则控制型管理模式转变的过程中*薛军、闻勇：《地方政府债务管理：模式选择与制度借鉴》，《当代经济管理》2015年第2期。。

就地方债发行的规模而言，当前各国并没有统一的标准，多是在财政健全主义原则的指导下，以地方债务未偿还余额所带来的本息支出是否会引起财政僵化的效果、地方政府偿债能力的高低以及国家对地方债的忍受程度为大致依据。在我国地方政府性债务高居不下和地方财源匮乏的情况下，地方债规模的限制显得尤为必要。一方面，应明确地方政府举债上限的法律依据，即综合考虑并以法律的规定和指明进行宣示，而非交由国务院进行确定。另一方面，根据地方举债上限的宣示再行确定具体的依据和标准。一般而言，地方举债上限的依据多是地方的经济发展水平、财政能力、地方政府信用等指标。例如，英国规定地方政府债务余额必须控制在GDP的4%以内，并且全国的债务负担率应低于GDP的40%*李升、王冬：《地方债改革:现状、问题与对策》，《经济与管理评论》2016年第1期。。哥伦比亚将地方借款与其支付能力挂钩，用债务利息支出与经常性盈余之比、债务余额与经常性收入之比进行衡量。巴西利用州、市政府债务率、新增债务率和担保债务比重限制举借新债*吴明：《新预算法下地方债务管理的国际对比与经验借鉴》，《浙江金融》2015年第12期。。就我国而言，可以从地方债的存量和流量两方面进行规定，即以地方未偿还债务余额与地方政府年度GDP的比率和地方每年新增债务额与地方政府年度GDP的比率共同控制地方举债的额度。另外，欧盟制定的《马斯特里赫条约》规定各会员国的未偿还债务余额和每年新增债务额分别不能超过年度GDP的60%和3%*Perotti, Roberto, Rolf strauch & Jurgen von hagen, Sustainability of Public Finances, UK: Centre for Economic Policy Research, 1999, P.1.，这对我国地方债规模的设定具有参考价值。

根据规则控制下的地方债规模指标所形成的具体额度应纳入地方人大预算案，进而以预算法案的总额控制约束地方债的发行。具体而言，总额控制的效力空间在于地方举债应以预算法案所设定的总额为上限，逾越该总额的举债，原则上即构成违法。同时，经过人大审批的预算法案所设定的举债总额，非经法定程序的预算调整，不得随意改变，地方政府应当予以严格执行。

(二)地方财政自主下的独立偿债责任

地方财政自主不仅是地方政府独立承担责任的前提，而且还有助于提高财政效率以及约束政府征税权。在现代法治国家，地方的财政自主源于法律的制度性保障，也需要以法律制度予以巩固。地方财政自主通常包括地方财源的收取和开拓、编列预算和运用，使其能够自我负责，依据地方事权和支出责任决定财政支出和收入。从国外来看，联邦制国家主要通过《宪法》赋予地方财政自主权，如《德国基本法》规定各级财政实行“自主和相互独立”的原则，地方政府必须独立负责本级政府的财政收支平衡。单一制国家除了以《宪法》相关条款确认地方财政自主性之外，一般还辅之以《地方自治法》或《地方分权法》等配套法律制度。诸如日本《宪法》第8章第92条规定，“有关地方公共团体的组织及运营事项，由法律基于地方自治的本意规定”*贾小雷：《事权、财权与财力：我国地方财政关系法治化的困局》，《安徽大学法律评论》2011年第2期。。上述国家立法经验虽然值得我国借鉴，但考虑到我国现行政治体制、财税体制与立法体制，在财政自主权的设置方面，却不能简单效仿德日等国的做法。

在我国，随着十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)“建立事权与支出责任相适应的制度”的提出，尤其是地方债自发自还制度的逐步建立以及中央对地方债采取不救助的立场，凸显了地方财政自治的理念，即初步形成了地方财政自我负责机制。但是这种缺乏地方财政自主权的自发自还机制无疑会因地方陷入地方债违约而成为一纸空文。故而，地方债自发自还的前提在于从根本上解决地方财政自主问题，赋予地方完整的地方债发行权，做到真正意义上“自发”与“自还”的统一。如何建立地方财政自主制度却值得深入研究。除赋予地方自主发债权外，一些学者还主张赋予地方政府以地方税的征收权、调整权和管理权以及对中央财政专项资金的统筹使用权等。我们认为，赋予地方政府上述权利固然重要，但最根本的是赋予地方以相对独立的收支管理权和收支平衡权，同时需要依赖健全的财政收支体系。

地方财政自主不仅使地方具有独立承担偿债责任的能力，也使中央“不救助”原则能够最终落实。在美国，地方债务危机通常由地方政府自行解决，在自救无果时由专门机构介入，若帮助失败，则由发债政府提出和解协议并提出自愿破产请求。法国地方债务也由其自行偿还，若出现不能到期偿还、政府运转不灵时，原地方政府宣告解散，其债务由中央政府先代为偿还，待新的地方政府选举成立后偿还*吴明：《新预算法下地方债务管理的国际对比与经验借鉴》，第61～65页。。《德国基本法》不仅规定各州享有举债权，即使是乡镇层级上亦明确了“保障自治权利亦包括保障财政事务自我负责制度”*王世涛、汤喆峰：《中国地方债的宪政机理与法律控制》，《华东政法大学学报》2013年第2期。。另外，如果地方政府具有自我负责的财政责任意识，其不但会在有限的自主权下提高征收税收的能力，还会严格控制财政支出，包括对地方举债的自觉控制。因此，地方财政自主使地方具有独立承担偿债责任的资格，由此建立地方债违约的法律后果，进而避免地方偿债风险波及中央政府。

(三)《公共债务法》硬约束下的地方债发行权责

地方债作为地方财政收入的重要形式，尽管具有弥补财政赤字、调剂季节性资金余缺等功能，但由于其影响到财政的健全性，因此，有必要对地方债的发行权力以及偿还责任等予以立法规范。在我国，地方债立法主要存在三种可供选择的模式：一是制定单行的地方公债法和国家公债法，分别实现对地方债和国债的立法规范；二是修改证券法与预算法等法律规范，实现对地方债的调整；三是制定公共债务法，实现对地方债和国债的统一规范和调整。就上述三种立法模式而言，我们认为，第三种模式较为妥当。就第一种立法模式而言，虽然具有很强的针对性，但无疑会造成不必要的立法重复。因为地方债与国债在性质、特征以及相关规则上差异不大。就第二种立法模式而言，地方债虽然属于有价证券的一种，其流通转让等也遵循证券交易的一般规则，但其毕竟关乎国家财政的健全，也涉及代际平衡，故现代国家对地方债的发行多采取审慎立场和严格监管态度。

当然，单纯依赖公共债务法尚不足以全面约束地方政府债务行为。在此之外，一是明确发挥《预算法》的授权作用。《预算法》和《意见》将地方发债权限授予国务院进行确定，这种由国务院的行政决策对地方发债进行限制，有违地方举债自主，既然《预算法》已经授权地方原则上可以举债，当然就不需要国务院的再行确定，只要其符合特定的条件，即可举债。二是发挥审计法的监督作用。在现代国家，审计在维护国家经济秩序、监督制约公共权力运行以及保障现代国家治理健康稳定运行等方面发挥了越来越重要的作用。就地方债而言，加强审计监督，不仅可以摸清地方政府债务的现状，为建立规范的债务管理机制提供可靠数据，而且还可以监督地方政府债务资金使用情况，展示债务资金的使用效益。三是建立科学合理的地方官员考评机制与问责机制。我国地方政府举债冲动的原因比较复杂，但与地方政府官员的考评机制不合理以及问责机制尚不健全不无关系。因此，有必要将地方债的状况作为地方政府政绩考核指标之一，防止地方政府盲目举债，并且建立债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险。同时，考评机制和问责机制要想真正得到落实，离不开信息公开制度和责任制度的建立。因为只有信息公开，社会公众才能形成对政府的有效监督；只有责任制度的建立，问责才能成为一种制度化的安排。

五、结　论

中央与地方财政关系法治化是形成地方完整举债权的前提和基础。通过制定《财政基本法》实现中央与地方财政关系的法治化，并在此基础上，制定具体法律规范和规则予以约束，改变当前地方举债规模等权限受中央行政决策控制的问题。具体形成《预算法》下的地方举债规模，并从地方债的存量和流量两方面进行限定举债上限，即以地方未偿还债务余额与地方政府年度GDP的比率和地方每年新增债务额与地方政府年度GDP的比率共同控制地方举债的额度，并且以《公共债务法》硬约束地方发债权力和偿债责任的边界。同时，地方财政自主权也是当前中央对于地方债偿还实行“不救助”原则落实的关键。在地方具有自主财源和权力等财政自主权的前提下，地方才有独立承担偿债责任的资格和能力，并由此承担地方债违约责任的法律后果。

责任编校：徐玲英

10.13796/j.cnki.1001-5019.2016.05.017

D912

A

1001-5019(2016)05-0134-08

中国法学会后期资助项目(CLS(2012)D245)

华国庆，安徽大学法学院教授、博士生导师；汪永福，安徽大学法学院博士研究生(安徽 合肥230601)。