农村空心化背景下精准扶贫的实施困境及对策研究

李广志

摘要：精准扶贫作为中共中央提高扶贫开发效果的新思路，在扶贫过程中产生积极效能的同时却在实施环节陷入困境。本文以当前我国农村空心化现象为背景，探索精准扶贫在这一背景下遭遇的困难、形成原因以及实践路径。尽管农村空心化造成的土地、人口、产业和基础设施的弱化为精准扶贫带来难题，但精准扶贫却为消除农村空心化现象提供了政策支持，并为培养高素质的新型农民、推动新农业发展提供动力。

关键词：空心化；精准扶贫；困境；

中图分类号：F323.8 文献标识码：A

精准扶贫发展战略是对我国以往在扶贫领域发展战略上的重要补充和发展，也是对基于以往扶贫战略的一次重大改革和创新。事实上精准扶贫并非对之前扶贫政策的完全摒弃，而是对精准的对象和单位做出了更进一步的明确和细化。从最开始的区域精准扶贫，到后期的贫困县精准扶贫和贫困村精准扶贫，精准扶贫的内容在不断地具体和明确。

当前在我国农村尤其是贫困乡村的发展过程中，乡村聚集的空废化和农村面貌的空壳化成为普遍现象，精准扶贫战略的实施遭遇农村“空心化”的极大阻碍。这里的“空心化”主要是指城乡转型发展过程中，由农村劳动力转移引起的农村人口空心化、土地空心化，也包括农村产业空心化和基础设施空心化，其本质是农村地域经济社会功能的整体退化，它是一个整体的概念。在研究精准扶贫时，“空心化”作为我国很多贫困农村的地域现实是当做一个整体的社会背景而论的。它的最主要特征表现为农村大量青壮年劳动力的外流，农村实际居住人口的老龄化，以及人口资金的转移所致的农村贫困化趋势。

针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用合规有效的程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶和精确管理是精准扶贫的整个实施环节。而作为扶贫开发方式的一种创新，精准扶贫在农村空心化背景下面临着精准识别和精准帮扶等方面的实施困境。

一、空心化背景下精准识别的实践之困

精准识别就是要精确识别农村贫困户和贫困人口，从现行的实际操作来看，精准识别是精准扶贫过程中最基础的环节。在当今空心化特征凸显、留守人口幼龄化老龄化加重的农村，外流人口造成家庭收入构成更加复杂，而留守人群又欠缺参与扶贫工作的能力，因此希图通过民主、科学、透明的方式将贫困人口精确地识别出来是一件相当艰巨的任务。

（一）家庭状况的复杂性导致识别困难

随着大量农村青壮年劳动力的外流，老年人和部分幼龄儿童留守乡村，农村家庭呈现长期分离的状态，在这种状况下对农户进行精准识别相当困难。调查显示，打工人群的收入是支撑包括留守老人、妇女和儿童在内的整个家庭基本生活的基石。由于外出务工人口多从事体力劳动行业，工资水平相比城市平均收入较低，乡村青壮年劳动力频繁流动产生的不确定性造成工作的相对不稳定，进而影响了农户家庭人均收入的稳定性。同时，留守在农村的人口多为劳动能力欠缺的老弱，这部分人群缺乏创造财富的能力，并且身体状况相对较差，容易出现“因病致贫”或因病返贫的现象，这就加剧了贫困家庭复杂状况的出现。这些地区面临的此类复杂状况往往导致在识别贫困农户的过程中会出现较大的误差。

就目前而言，我国绝对贫困人口已经基本解决了温饱问题，实际上绝对贫困人口的数量已经得到极大的减少，但与此同时仍然存在大量的相对贫困人口，这些相对贫困人口之间的收入差距并不大，而且由于家庭成员的分散状况造成很难识别其成员的工作类型、收入水平、身体状况和消费能力等，如此说来，对同类家庭是否贫困的判断就只能更加模糊。因此，这些因素都大大增加了针对同区不同村和同村不同户甚至个体农户本身进行精准识别的难度。

（二）农户参与能力的不足导致识别障碍

精准扶贫的基础工作是作出扶贫识别，把真正的贫困对象找出来，坚决避免扶贫资源的下放打偏跑漏，使真正在扶持政策之内的群体和个人得到充分的帮扶。但是由于贫困户受主客观方面的双重影响，导致识别过程参与体验和参与程度的不足。

首先，精准扶贫容易出现一种被动的冷漠。目前在农村空心化背景下精准识别所呈现的现状令人堪忧。建档立卡是精准识别过程的重要环节，这个工作基本上是自上而下由县市到乡镇再到村展开的，基层层面的主要操作还是由村干部负责，现居农村的人口多为老年人和尚在接受义务教育的儿童，所以相当一部分农村人口在建档立卡时以及按程序公示后都对整个程序表现出一种不关心或者不知情的状态。由于空心村人口的认知特质，这种信息传递的不平衡性就造成了这一被动的漠然，进而间接造成了贫困人口识别的不公平。其次，精准识别在操作过程中遭受人为阻碍。空心化背景下的农村贫困人口缺乏自我调节能力和自身发展能力，同样当面临国家层面的政策实施时，也缺乏相应的政策接受能力和适应能力。第一，主导或者操作精准识别的技术人员由于操作不当等原因会造成对贫困户精准识别的客观误差。这种误差主要体现在下面几个环节。首先是贫困申请环节，“空心化”地区农村贫困人口的主要特点就是信息获取渠道窄，受传统观念影响大。贫困户在没有获取相关扶贫政策信息的情况下经常会错失申请贫困户的机会，受到传统村社价值观念的影响，一部分实际上的贫困人口也不会主动申请贫困帮扶。第二，某些掌控精准识别操作过程的人员由于自身私欲等原因，人为的将某些贫困指标分配给特定的村庄和农户。在从县到乡镇到村的层级识别中，也会因为各种人为因素的影响造成精准识别贫困村和贫困户的误差。④而整个过程中，不论是政府监督、社会舆论监督或者第三方监督，其作用的发挥还是受到很大的约束。

二、空心化背景下精准帮扶的实践之困

如果说精准识别是精准扶贫环节的基础和前提，那么精准帮扶则是整个扶贫链条中最重要的一环。目前随着我国城市化的推进和农村空心化的凸显，精准帮扶在全国范围内面临的某些困境被进一步放大了。

扶贫项目实施主体弱化。贫困地区的农村人口通过劳动力向城市的转移提高了家庭收入，但另一方面也造成乡村空心化、青壮年劳动力缺失的现实，贫困地区劳动力短缺已经成为全国范围内的普遍现象。打工经济持续发展下劳动力的过度外流导致农田抛荒成为普遍现象，直接造成留守老弱群体成为农业生产的主体，使得农村建设主体极度匮乏。精准扶贫在帮扶机制上属于开发式扶贫，主要依靠项目实施进行操作，劳动人口仍然是产业开发的行动主体，而农村劳动力的普遍缺失使扶贫项目的开发缺少足够的人力资本。更为现实的问题是，由于项目实施后获得收益具有一定的周期性，这些扶贫项目并不能吸引进城务工人员的即时回流，因此，空心村劳动力的短缺和项目实施所需的人力资本似乎形成一种不可调和的矛盾。

扶贫开发有效手段不足。精准帮扶指的是通过有效手段或者工具帮助贫困者脱贫。但空心化状态下的贫困村往往自然条件差、基础设施落后以及资金技术极度匮乏，致贫原因的多样性和复杂性导致贫困村寻求帮扶的差异化，在这种情况下如果再用“一刀切”的单一化产业发展方式实施精准帮扶显然是不合理的。此外，这种项目扶贫的单一性由于很难顾及贫困户的个体差异性，无法培真正育贫困者自身的内生发展力，甚至在引导贫困者进一步市场化的同时，为贫困者带来更大的风险。但是从全国各地相似的扶贫开发战略来看，这种“一刀切”的粗放式扶贫短时间内仍然难以消弭。造成扶贫开发手段不足的原因也是复杂的，除了空心化背景加大了扶贫难度以外，也有精准扶贫操作中体制机制不完善的影响。在这种状况下，更不能因精准帮扶的难度大而采取极端地方式，有些地区因为扶贫效果达不到预期甚至转而采取“输血式”扶贫，譬如直接向贫困村、户提供生产资料或者为其修缮房屋，改善居住环境，这些“粗放式”的扶贫方式只能短期内解决部分贫困户的生活需求和生活面貌，从长期来看，并不能根本上改善贫困家庭的生存状态，也无益于贫困村的持续性发展。

扶贫对象遭遇技术壁垒。目前，空心化状态下农村的精准帮扶对象有其固定的群体特征，他们大多缺乏信息渠道、文化知识和专业技术等，在扶贫政策倾向于市场化和专业化的过程中，这一群体表现出明显的不适应。而相对更适合产业扶贫项目的人群或者已经进行了劳动力的转移或者本身并不属于贫困人群。目前的产业帮扶政策更多的将生产环节深入、细化，强调产品的生产过程却忽视了市场规律，只重生产不重销售，造成产业链的整体脱节。事实上，产品销售是农村发展一直以来面临的重难点，贫困地区正是因为在农副产品的销售环节受到了阻滞才形成了长久以来的贫穷，而且县市级政府也很少有针对如何创造盈利模式和扩大市场方面的帮扶政策。其次，扶贫部门把相当一部分扶贫项目委托给当地的畜牧、农林部门，这些部门将扶贫项目当作普通的产业项目来做，由于专业技术层面的原因将真正需要帮扶的贫困对象排斥在外，最终的受益者成为当地的部分产业大户和私人企业。贫困村户在专业和技术上遭遇的壁垒成为精准扶贫中的一大障碍，这种壁垒造成了扶贫对象的极大偏差，使真正的贫困人口不能得到政策的帮扶，而有专业技术的大户成为实际上的受益者。因此，完善扶贫体制机制，根据地区的实际情况细化扶贫项目是当前精准帮扶工作的重中之重。

三、空心化背景下精准扶贫实践困境的原因分析

在空心化大背景下的农村，精准扶贫作为一项新时期的扶贫政策虽然具有美好的设想，却遭遇以上所述的种种困境。通过对这些困境的反思和解析，逐渐发掘造成这些困境的深层次原因。

（一）缺乏对精准扶贫政策落实的辩证分析

精准扶贫过程要求扶贫工作者具体问题具体分析。不同地区造成贫困的原因各有不同，同一地区不同贫困户致贫的因由也千差万别，部分农户可能存在不止一种因素导致贫困，而且各个贫困地区乡村的空心化程度不同，不同贫困人群的劳动能力和文化观念差别较大等，这些现实的差异决定了扶贫方式必然趋于多样性。尽管政策方面要求重视个体性和差异性，但从现实层面看，精准扶贫仍然体现为实践过程中的普遍性和统一性。这种政策要求的个体性和差异性与实践过程的普遍性和统一性之间的矛盾使“一村一策，一户一策”扶贫策略成了难以在现实中实现的理念。

其次，忽视整体与部分的辩证统一关系。整体离不开个体，但也不是个体的叠加，只注重个体而忽视事物的整体性对事物的发展反而无利。空心化迹象明显的贫困村长期以来缺乏配套的基础设施，扶贫开发的硬件条件长期不达标，实际上这些贫困村缺乏的整体性需求一直都被忽视了。扶贫实施过于偏执地注重对贫困户个人的关怀和扶持，缺乏相应基础设施建设的跟进，这不仅会弱化村级组织统筹发展的功能，也不利于地区产业的整体推进。从根本上讲，对扶贫困境的哲学思考是扶贫政策设计层面上的问题，贫困村户形成的原因复杂多样，“一村一策，一户一策”的战略不能仅在理念倡导，而在实际操作中无法贯彻实施。尤其是在劳动力大量向外转移的贫困地区，必须建立健全扶贫体制机制，落实到每村每户，真正做到“在扶贫路上，不能落下一个贫困家庭，一个贫困群众”；真正做到既关注个体又突出整体性建设，把握现实，加强基础设施建设。

（二）社会流动背景下扶贫对象知识、技能和观念的落后

贫困地区社会流动逐年加速，相较于远离农村的青壮年劳动力和乡村精英，留守人口的受教育程度、知识储备、信息接受能力和思想观念等普遍较为落后，在精准识别和精准帮扶环节缺乏主动参与村庄公共事务的意识和能力。从经济层面上看，空心地区的贫困家庭劳动人口不足，年龄普遍较大，缺乏基本的生产资料生产技能；从知识层面上看，贫困家庭大多受教育程度低，知识积累少，家庭中缺乏有较高知识素养的成员；从思想观念上看，贫困人口观念普遍落后，受传统思想影响较大，接受信息的渠道单一，缺乏摆脱贫困的内生动力。所以，如果仅仅是通过提供扶贫资源和产业项目的支持而不能从思想观念、知识技能上改变贫困者的内能发展动力，最终也不能从根本上改变贫困村户的生活状况，即便能暂时达到“脱贫”的状态，也极有可能造成农民的再次“返贫”。

四、精准扶贫的实现路径

精准扶贫是精准识别、精准帮扶和科学管理的三位一体，精准识别是基础，精准帮扶是重点，而科学的管理体系是实现精准扶贫的保障。根据空心化背景下当前贫困地区的现状和精准扶贫实践方面出现的问题，特针对农村空心化状况，从扶贫政策的理念把握和实施原则、对精准扶贫主体的知识技能培育和扶贫方案的创新等方面入手，最终实现精准扶贫的具体目标。

（一）准确把握精准扶贫设计理念

思想上必须认清扶贫工作的艰巨性。精准扶贫相比之前扶贫策略的最大特点是精准，要求精确瞄准和帮扶。从广东省的“双到”扶贫模式中可以见得精准扶贫的真正精髓，这种扶贫模式的基本工作思路是“靶向疗法，定村定户，定责定人，驻村帮扶，一村一策，一户一法，一定三年，限期脱贫”。瞄准每个贫困家庭和个人，有针对性地制定政策并贯彻落实，彻底消灭贫困。但是包括双到扶贫模式在内的任何一种模式在实际操作中切实做到精准都是需要付出相当大的人力物力，而且扶贫效果很难在短时间内显现出来。精准扶贫的性质决定了扶贫工作的长期性和艰巨性。贫困是经过长期累积形成的，致贫原因也是复杂多样，因此脱贫不是一项简单的工作。扶贫工作宁可放缓速度，也要扎实推进，更要杜绝出现“洒水车”现象和“一刀切”的状况，不能因为扶贫过程的艰难就自暴自弃从而不顾实际，一项扶贫方案不能生搬硬套用在每村每户，必须因地制宜地从贫困地区的实际情况出发，针对每村每户制定科学有效的方案并一一落实。

平衡政策执行的严肃性与自主性。精准扶贫中处理好政策执行的严肃性和实践的自主性之间的关系是实现扶贫目标的关键一步。一方面，精准扶贫对扶贫模式、资金分配、项目选择都有严格的规定；另一方面，精准扶贫过程中扶贫程序过于严格刻板大大损害了扶贫工作者的自主性。精准扶贫工作明确视具体情况制定相应的扶持政策，而下级部门在具体实施过程中受种种方面的限制，无法真正贯彻“一户一策”的方针，容易出现“一刀切”的嫌疑。缺乏灵活性的扶贫政策，由于与地区实际相脱离，更是难以取得实效。因此，精准扶贫过程中只有将把握政策的严谨性和保护地方自主性结合起来，并根据条件的转换在两者间做适度倾斜，扶贫效果才会最大程度地体现出来。

（二）精准扶贫瞄准精神文化层面的帮扶

治贫先治弱，治弱先培本。根据农村人口空心化的实际情况和中央扶贫政策的指向，对农村的精准扶贫应致力于脱贫主体的知识技能提升，改变贫苦村户落后的思想观念，提高脱贫主体的自我发展能力，实现内源式发展。

1.进行思想引导，增强精神力量

富兰克林说：“贫穷本身并不可怕，可怕的是自己以为命中注定贫穷或一定老死于贫穷的思想。”精神对生活的影响是不容小视的，部分贫困地区的文化生活单调重复，日常精神娱乐活动落后腐朽，亲朋好友之间感情淡薄，各种赌博、封建迷信等活动盛行，先进文化经常被落后文化替代，留守老人和儿童生存状态不容乐观。贫困地区人们精神层面的塑造没能及时跟进，贫困者自身文化的相对贫乏、贫困人群中存在的个性懒惰、缺乏进取心等都是导致这种状况出现的重要原因。因此，“精准扶贫最重要的是扶“志”，实现从“输血”向“造血”的转变。对贫困地区、贫困乡村、贫困人口从思想上进行激励和引导，扶贫工作人员尤其要帮助他们摆脱精神上的“贫穷”，鼓励农村树立发家致富的思想观念，并采取多种措施充分调动他们创业奋斗的热情，努力培养和造就他们敢于直面困难、勇于迎难而上的信念和意志。纠正“等、靠、要”的老旧思想，杜绝出现投机分子钻国家政策空子的现象，营造有利于脱贫致富的大环境。精准扶贫还要注重扶“德”，推动形成积极向上的社会风气。加快贫困地区公共文化基础设施建设，有针对性地组织开展农民群众喜闻乐见的文化娱乐活动，在充实、丰富和活跃其业余生活的同时，寓教于乐，引导群众崇尚科学，抵制迷信，破除陋习，着力刹住迷信风、浪费风、赌博风，促使形成文明健康、勤俭节约、遵纪守法、尊老爱幼的良好社会风气。

2.注重教育扶贫，提高贫困户知识技能水平

扶贫要扶智，脱贫需教育。要想真正摆脱贫困必须要把提高贫困人群的知识水平、提高下一代的受教育水平作为扶贫工作的重中之重。⑧习近平总书记曾说过，扶贫必扶智，让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。相比较经济扶贫、政策扶贫、项目扶贫等，将扶贫的重点转向教育也就是所谓的教育扶贫是根除农村地区贫穷落后的战略性举措，教育既是国家意志的体现，也是贫困群体自身发展的内在需求，教育在扶贫脱贫、防止返贫等方面发挥的基础性、根本性、可持续性作用越来越大。当今大多数贫困农村的共同之处的是大量存在留守儿童，因此要构建贫困地区从学前教育到大学教育的贫困学生帮扶体系，特别注重提升乡村基础教育的质量；建立健全政府、家庭、学校、和社会组织共同参与的留守儿童服务网络体系；改善贫困地区基础教育阶段的办学条件，加大政府对农村教育的支持力度，大力推动符合贫困地区实际的职业教育的发展，提升贫困地区的师资力量。

其次，重视对贫困地区劳动人口的职业教育和技能培训。空心化贫困村劳动人口的明显特征是缺乏劳动技能，精准扶贫加强对农村贫困人群的技能帮扶有很大必要。促进劳动力技术能力的提升，推动对贫困户的教育培训，建立企业扶贫与知识技能培训相结合的体制机制。一方面，以扶贫项目为依托，集合政府、社会组织和企业的力量对贫困户对口帮扶，在项目过程中加强对农户劳动技能的培训。另一方面，对特定受教育水平低的贫困人口定期开设基础教育课程，提高知识储备、解放思想观念。

（三）创新减贫手段，实施科学精准有效扶贫

当前，扶贫开发已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。为此，各级各部门必须把扶贫工作摆在更加重要的位置，树立科学精准有效扶贫的新理念，在深入总结近年来行之有效的好经验好做法的基础上，找准贫困地区发展路子，宜工则工、宜农则农、宜林则林、宜游则游、宜迁则迁，将整乡整村推进与扶持到户相结合、产业开发与改善基础设施环境相结合、物质扶贫与智力扶贫相结合、就地扶贫与易地搬迁扶贫相结合，因地制宜、精准扶贫，持续不断地增加贫困人口收入，加快贫困地区脱贫致富奔小康步伐。

1.推进精准扶贫方式创新，建立有效收入增长机制

无论是完成减贫任务、实现劳动力就业还是推动区域经济发展，都离不开产业支持，必须重视产业扶贫在扶贫开发中的重要作用。围绕政府主导、市场带动、群众参与、企业进入的多元主体模式，进一步创新产业扶贫方式。发展产业要根据地区实际和市场需求确定，不能搞“全覆盖式”扶贫或者不顾实际模仿他人；完善产业规划，构建完整产业链条，提高产业集中效应，扩大产业影响力；加强政府引导，遵循市场规律，促进贫困地区农业的产业化发展，利用精准扶贫的“政策红利”和空心化背景下土地荒废的现状，推进农业的产业化发展。

2.因地制宜，开发具体扶贫方式

根据贫困地区的实际情况，实施易地扶贫、生态扶贫、金融扶贫和教育扶贫等多种措施共同推进。首先，空心化贫困地区的特色是留守老人、儿童和妇女数量多，他们相对本地区的外流劳动人口来讲缺乏相应劳动能力，精准扶贫工作必须切合地区实际，注重扶贫开发和社会保障的衔接，在保障绝对贫困户基本生活的基础上进行扶贫项目的开发，提高其生存技能，促进收入增长。其次，发挥地方特色。空心化地区多为自然资源丰富的贫困山区或耕地面积较多的贫困地区。这些地区可根据地区的实际情况，充分利用自身优势发展特色农业。政府将扶贫项目与地方特色产业相结合，将技术优势和资源优势充分在这些贫困地区发挥出来，并推动地区整体产业链条的发展。政府引导的技术支持可进一步摆脱人口空心化带来的技术、人力缺失的影响，并有利于吸引部分劳动力的回流。只有这样，精准扶贫才能做到既有利于缓解农村地区空心化问题，又推动我国扶贫战略的总体推进。

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