职教集团定位的法律思考

罗玮琦

摘 要 在国家政策的大力支持与推动下，我国职教集团发展迅猛，但现有职教集团多为松散的教育联盟性质的非法人机构。对职教集团法人与非法人身份的分析表明，无论是职教集团的内部动力还是外部要求均应赋予职教集团法人身份。根据我国现有法律规定，法人分为机关法人、企业法人、事业单位法人、社会团体法人四种类型，排除机关法人的不可实现性外，对企业法人、事业单位法人及社会团体法人三种类型职教集团的利弊分析表明，企业法人类型的职教集团在理论和实践中均有优势，但职教集团的数量应由市场决定，同时政府应加强宏观调控，进行倾向性扶持。

关键词 职教集团；法律定位；机关法人；企业法人；事业单位法人；社会团体法人

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）16-0036-05

2015年，《中国职业教育集团化办学发展报告（2015）》正式发布，自1992年全国首家职业教育集团——北京蒙妮坦美发美容职业教育集团成立以来，职教集团的数量和规模持续增加，特别是近10年来，职教集团的数量大幅增长，截至2014年底，据不完全统计，全国已成立职业教育集团1048个，覆盖全国除西藏以外的所有省、市、自治区，以及全国主要行业。当前，我国职教集团经过10几年的发展积淀，已取得一定成效，也存在一定的问题，绝大多数职教集团无论在组织上还是在运行中，“貌合神离”的现象仍然存在，如何改变现状，对于职教集团的合理定位将是首要面临的问题，而定位的合理性前提是对其合法性的探讨。

一、职教集团的现有定位

（一）法人的内涵

根据我国《民法通则》第36条的规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”。法人的概念是相对于自然人而言的，自然人是自然形成的民事主体，而法人则是法律拟制的民事主体。现代各国大都通过法律给予法人的其中一种表现形式——公司明确的定义，但迄今为止，各国的民法尚未给予法人明确的定义，只是以不同形式规定了法人的部分特征，以此来判断其法人身份，公认的主要特征有：

1.法人拥有独立的财产

法人与自然人不同，由于它是两个以上自然人组成的主体，它不仅要拥有财产，而且还要拥有独立的财产，意为不能与自然人（成员或者创始人）的财产相混淆。

2.法人能独立承担民事责任

法人能以自己的财产承担自己行为的法律责任，这是法人拥有独立财产的必然结果[1]，同时，其也就独立享有民事权利并承担民事义务，这些权利、义务、责任、财产都是独立于其成员单独享有和承担的。

3.法人能够以自己的名义参加民事活动

法人是独立存在的民事主体，与其成员的权利义务是彼此分离的，可以自己的名义参与民事活动、享有民事权利并承担民事义务，也可以自己的名义在法院起诉和应诉。

法人的以上三个特征用以判断某一组织拥有法人地位的必备条件，作为法人，必须三大特征均具备。现有的职教集团多为由契约联系的企业、学校、组织等的简单组合，财产由集团内的成员各自独立拥有，对外仍以成员自身身份参与民事活动，集团本身是名义上而非实质意义的独立个体，对外参与民事活动也仅是形式上的，集团义务仍由成员分别承担，由此可以判断现有的大多数职教集团实质上并不具备法人地位。

（二）非法人组织

目前，我国绝大多数职教集团为教育联盟性质的非法人机构，经政府批准或者备案成立[2]。现行职教集团一般由政府、行业、企业、院校、科研机构共同参与；但其组建仍具有自发性，游离于职教体系之外，即使是政府主导，也是组织口径不统一，即使有规范性文件，却与现实要求存在距离；此外，其集约化、规模化发展优势及自身平台功能有待进一步发挥与发育，集团内部功能互补性不强[3]。

1.合作基础弱

作为非法人组织，职教集团在组织成立时仅靠章程或协议进行约束，没有实质性的价值捆绑。合作基础薄弱导致集团成员无法形成统一目标与宗旨，很难在内部制定中长期发展规划，即使有规划也很难实现，因为大部分集团成员作为独立的法人主体，其本位性很强，没有相应的动力驱动将会难以发展。

2.权责利不明确

作为非法人组织，在组织开展活动中，由于身份不明，导致活动的开展遭遇合法性的质疑，在最终的责任承担上也往往由主要开展活动的一方或个别成员承担，难以做到权责明确。

3.资源配置不合理

主体的不明确导致集团内部在人、财、物等资源配置上难以高效融合。按照《中国职业教育集团化办学发展报告（2015）》，现已成立的职教集团中参与的部门平均达到44个，如此之多的合作者没有相互的利益链条作为连接，导致集团中的活动开展多为点与点间的小规模合作交流，这必将造成重复办学、重复投资、重复建设等资源浪费。看似一个巨大的组织不过是一个个小团体的临时组合，也就当然无法实现整体资源的有效配置。

4.成员间参与度低

从我国目前职教集团的发展来看，现实中职教集团的主要经营方为学校，企业则多作为“嘉宾”出席，企业看到的是学校对于教学的需求，而学校忽视了企业对生产的需要，双方利益获得不均，这使企业渐渐丧失参与热情。

非法人地位的弊端已显而易见，从全国第一家职教集团成立至今的十几年间，职教集团的解散或是仅躯壳般的存在比比皆是。改变现状，为职教集团赢得法人地位才是必然之选。

二、赋予职教集团法人地位的必要性

（一）职教集团发展的内部动力

赋予职教集团法人地位，成立独立的法人组织，职教集团才能以自己的名义从事活动，拥有独立的财产、独立的组织机构、独立的管理体制。职教集团自身在人、财、物等各方面不依赖于其成员机构，而成为成员机构的管理者，从而让成员间不仅仅是通过情感和信任来建立不稳定且无约束力的利益团体，而是通过制度化的管理模式，根据法律规定，合理调配资源，以完成对内部资源的控制与运用。

（二）职教集团发展的外部要求

赋予职教集团法人地位，其才能以自己的名义对外签订合同，独立享有民事权利、民事义务，承担民事责任，这也是对签订合同对方的法律保障。否则，对方也仅敢与职教集团中的某一个或几个法人单位签订合同，以此保障和维护自身权利，于是，又回到了校企间或校校间点对点的合作模式，职教集团成为空壳，无法发挥任何实质作用。同时，职教集团没有法人的主体地位也意味着责任的不明确，只有与成员单位划清责任界限，避免本无关联的连带责任承担，职教集团才敢走出去开展更多的活动，并获得成员的支持，从而为职教集团和成员单位带来利益。

三、职教集团法人类型的选择及定位

（一）职教集团的法人类型

成立法人组织将是职教集团未来发展的必经之路。虽然在研究领域对法人有多重分类形式，但根据我国现行《民法通则》的规定，我国的法人组织被分为机关法人、企业法人、事业单位法人和社会团体法人四个类别。

1.机关法人类型

机关法人是享有国家赋予的行政权力，并因行政职权需要而享有相应民事权利能力和民事行为能力的国家机关。很显然，职教集团不适合赋予机关法人身份。职教集团主要目的是其成员单位间资源的有效配置，其身份来源于集团成员对集团的民事授权，授权依据为互相间的协议或集团章程，这与机关法人的国家立法的强制授权不同，职教集团不可能具备强制执行力。

2.企业法人类型

企业法人是从事生产、流通、科技等活动，以获取盈利和增加积累，创造社会财富为目的的赢利性社团。赢利性是企业法人与其他法人类型最本质的区别，正是由于其赢利性的本质要求，可以让集团成员更紧密地联合在一起。由于各方需要共担风险、自负盈亏、承担相应责任，这样的组织形式使得区域、行业、企业、高职院校、中职学校等多方主体利益相互捆绑，其合作形式也将由非法人组织的形式化、表面化合作转化为学校在专业建设、课程建设、师资队伍建设、校园文化建设、科学技术研究、校园基础建设等方面全方位、多角度的深层性、实质性地合作赢利，而对于企业也将在技术研发、员工素质、员工招聘等方面获得合作利益。

职教集团所具备的企业法人属性也会让集团在组建和运行过程中面临困难。在职教集团中合作各方自身企业性质存在差异，其中国家机关、国有企业、事业单位等是拥有国有资产的经济组织。企业法人的赢利性决定了参与各方均会承担相应的风险或是获得盈利，一旦不同身份的经济组织结合成立职教集团，其中，拥有国有资产的经济组织的资产情况将会因集团资产的变动而变动。在我国，国有资产均由国有资产管理部门进行监督管理，国有资产拥有经济组织不能随意处置，而且还有引起国有资产流失的风险。

3.事业单位法人类型

事业单位法人是从事非赢利性各项社会公益事业的各类社团，包括从事文化、教育、卫生、体育、新闻出版等公益事业的单位。事业单位法人类型要求其成员的事业属性，这样各高职院校与中职学校即可自然形成联盟，对促进中高职衔接及现代职业教育体系发展有着重要意义，也与现代教育体系中提到的搭建职教人才成长“立交桥”的思路与做法相吻合。

事业单位类型的职教集团也具有局限性。根据现行政策和法律，中高职间的合作仍是松散的联盟性质，合作的基础来源于学校间的协议，契约双方终将为自身的利益负责，而法人定义的根本是这个法人团体拥有独立的财产并能独立承担民事责任，显然事业单位类型的合作本质上有悖于法人的属性，仅是法人与法人的简单相加。从职教集团的定义出发——职教集团是职业院校、行业企业等组织为实现资源共享、优势互补、合作发展而组织的教育团体的角度来看，仅是学校与学校间的校校合作也违背了职教集团的办学目的，它必须要融合区域、行业、企业等多方面力量。

4.社会团体法人类型

社会团体法人是由自然人或法人自愿组成，从事社会公益事业、文学艺术活动、学术研究、宗教等活动的各类社团。社会团体法人的本质特征是其非赢利性，这就意味着职教集团无论开展何种形式的经营业务，其经营收人都不能作为利润在成员之间进行分配（分红），而只能在集团章程所确定的业务范围和活动宗旨的范围内进行规模化和内涵化再生产[4]。这无疑对职教集团自身的不断发展和实力积累具有十分重要的阻碍作用。

然而，职教集团的发展不仅仅是眼前的实力壮大，其更需要实现可持续性的发展。社会团体法人类型的职教集团由于其非赢利性，集团成员间无法分配经营所得，作为成员的各经济组织或自然人间完全凭借自身的价值信仰进行合作。没有经济利益的驱动将会让职教集团的组织机构面临可持续发展的危机。在现行的法律环境下，社会团体相关的法律规范仍很欠缺，《社会团体登记管理条例》是在1998颁布的，距今已有近20年的时间，有关条款规定滞后，同时此条例对分配机制、变更机制、退出机制等未有提及，较之企业法人团体的例如《公司法》《独资企业法》《企业破产法》《合伙企业法》等所形成的较为完善的法律体系，社会团体法人的法律体系建立仍有待加强。

（二）职教集团的法人定位

职教集团的发展方向必然是具备法人地位。而选择哪种类型的法人组织形式，要对其利弊进行相应分析。

1.企业法人类型职教集团

根据我国《公司法》规定，企业法人仅有有限责任公司和股份有限公司两种类型。有限责任公司是指股东以其任缴的出资额为限对公司承担责任，公司以及全部资产为限对公司的债务承担责任的企业法人。根据《公司法》第二十三条规定：“设立有限责任公司，应当具备下列条件：一是股东符合法定人数；二是有符合公司章程规定的全体股东认缴的出资额；三是股东共同制定公司章程；四是有公司名称，建立符合有限责任公司要求的组织机构；五是有公司住所。但在《公司法》第二十四条中又明确：“有限责任公司由五十个以下股东出资设立。”按照《中国职业教育集团化办学发展报告（2015）》，截至2015年，1048个职教集团共有成员单位46400家，平均每个集团有44家单位，按此平均数，职教集团设立为有限责任公司形式在股东数量上是满足的，且在出资额、章程、组织机构、住所等方面均可实现，以此成立有限责任公司可以使职教集团拥有法人身份，独立从事民事活动，成为一个独立的自主经营、自负盈亏的经济实体，同时承担有限的经济责任[5]。

股份有限责任公司是指将公司全部资本划分为等额股份，股东以其认购的股份为限对公司承担责任，公司以全部财产对公司债务承担责任的法人。根据《公司法》第七十六条规定：“设立股份有限公司，应当具备下列条件：一是发起人符合法定人数；二是有符合公司章程规定的全体发起人认购的股本总额或者募集的实收股本总额；三是股份发行、筹办事项符合法律规定；四是发起人制订公司章程，采用募集方式设立的经创立大会通过；五是有公司名称，建立符合股份有限公司要求的组织机构；六是有公司住所。”如果职教集团的成员数量较大，达到50个以上，则可成立股份有限责任公司，以此将职教集团成员的资源加入转变为投资加入，把现有的理事会制度改良为股份有限责任公司中的董事会制度，从而具备约束力。

假设以上两种类别企业法人的成立条件均具备，这其中仍有一个操作层面的问题，即国有资产出资。由于职教集团的成员可能涉及政府机关、国有企业和事业单位，这其中就有可能出现国有资产的管理问题。对于这一问题，有以下解决途径：一是针对国有企业和事业单位的出资可以通过资产中的非国有部分资产入股成为非国有股。二是在《公司法》第二十七条中明确规定：“ 股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。”这也是解决用非国有资产出资的方法之一，当然以其他形式出资时也应注意这些出资形式中是否包含国有资产成分。三是对于政府的参与问题，政府可以不再作为职教集团的股东出资参与职教集团发展，而是通过政策支持、购买服务、统筹协调的方式监督与保障职教集团的良性运转[6]，以此避免政府在职教集团中的尴尬地位。

2.事业单位类型职教集团

根据文中对事业单位类型职教集团的利弊分析可以得出，由于事业单位成员自身事业属性的要求，故其规模和职能都将受到限制。但无论如何事业单位类型的职教集团是可以从较为表面的校校合作深入发展成为一个整体，对外可以法人的名义进行活动、共担责任。不过事业单位类型职教集团除了面临其成立宗旨有悖于职教集团的本质要求外，还可能面临实际操作中的风险，即按照我国现行的《事业单位国有资产管理暂行办法》第五条规定：“事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。”所以在事业单位类型的职教集团中同样会出现国有资产如何出资的问题。

3.社会团体法人类型职教集团

根据《社会团体登记管理条例》第二条规定：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体”，按此条规定，社会团体法人只要不含有国家机关即可，即企业、事业单位、学校、科研机构等均可加入。作为社会团体法人类型的职教集团，首先其法人的身份是得以明确的，对外享有独立的民事权利、义务、责任，对内按照其章程开展活动。国家机关的角色可以参照企业法人类型职教集团中的政府功能，不作为职教集团的成员，而是成为监督者和支持者。

四、结论

（一）职教集团数量应由市场决定

在梳理分析几种法人类型职教集团的可行性后，排除机关法人的不可实现性外，对于企业法人、事业单位法人以及社会团体法人三种类型的职教集团，在通过逐一对他们的利弊分析后得出，以上三种类型的职教集团在理论上均有成立的条件。但是无论现实中采用哪种类型均应由市场决定，因为职教集团的法人属性一旦确立，其同时也就成为了市场经济中的主体，理应遵循市场经济规律运行，包括它的成立和解散。当然为了职教集团的可持续发展，政府在宏观上应加以调控，但这样的调控并非有意的控制成立数量，现实中只要符合现有法律规定均可登记备案，至于数量的控制应交由市场决定；对于职教集团最终因经营不善等问题导致解散、破产等后果，则应回归市场本身，实行优胜劣汰的市场法则。

（二）职教集团应受到政府倾向性支持

政府应积极关注职教集团运行中可能遭遇的困境，并给予适当的支持与帮助，为职教集团的发展拓展空间。政府对于职教集团的支持与帮助应是有倾向性的。企业法人类型的职教集团无论是有限责任公司形式还是股份有限公司形式均可满足职教集团多方利益的需求，且在现实中是有法律依据的，理应得到政府的倾向性支持。事业单位类型职教集团由于其成立宗旨的相悖性，且在国有资产使用中存在操作困难，所以事业单位类型职教集团在政府层面不应提倡。但事业单位类型的校校联盟却在现代教育体系中拥有积极意义，政府应鼓励其合作办学。社会团体法人类型职教集团的成立是有法律依据的，但由于其社团法人不可从事盈利性经营活动的限制会导致该类型职教集团的发展受阻，所以社会团体法人类型职教集团也不应多加提倡。

（三）职教集团相关法律有待完善

职业教育集团的发展需要适宜的生成和发展的制度，尤其是法律制度环境。职业教育集团的法制化发展除了涉及职业教育集团的主体地位外，还有职业教育集团的法律属性问题以及职业教育集团的内、外部法律关系问题，政府对职业教育集团的鼓励和监管问题等诸多细节上的法律规制。目前，我国在职业教育集团主体方面的法律规定还是一个空白，对于职业教育集团并没有专门的立法。对于不同法人类型职教集团的法律规制只能从现有的各种法人立法中去寻找。

对于企业法人，现行主要法规为《公司法》（1993年颁布，后经多次修订，最新的《公司法》于2005年颁布）、《独资企业法》（1999年）、《企业破产法》（2007）、《合伙企业法》（1997年）、《关于企业登记管理若干问题的执行意见》（1999年）等；对于事业单位法人，现行主要法规为《行政许可法》（2003年）、《事业单位登记管理暂行条例》（1998年颁布，2004年修订）、《中央编办关于批转〈事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法（试行）〉的通知》（中央编办发[2015]132号）、《中央编办关于批转〈事业单位法人公示信息抽查办法（试行）〉的通知》（中央编办发[2015]131号）等；对于社会团体法人，现行主要法规为《社会团体登记管理条例》（1998年）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）和《基金会管理条例》（2004年）等。对现行法律的罗列无法全面涉及，但就以上的法律法规而言，多数立法已距现在10年以上，虽然中央编办对事业单位法人在2015年出台了两则通知，但此通知的地位仅是部门规章，相较于法律、行政法规在法律效力上较弱。针对现有立法滞后或立法效力薄弱等问题，政府应不断建立健全法人领域的制度建设，并制定相应实施细则，在推动我国各类型法人制度建设的同时，也可进一步规制职业教育集团的规范化和有序化发展。

参 考 文 献

[1]彭万林.民法学（第六版）[M].北京：中国政法大学出版社，2007.

[2]《中国职业教育集团化办学发展报告（2015）》正式发布[EB/OL].[2016-05-21].http：//www.chinazy.org/models/adefault/detail.aspx？artid=61425&cateid;=1538.

[3]高春津，林俊.职教集团定位的再认识[J].职业技术教育，2011（31）：40-43.

[4]郭静.职业教育集团产权改革与法人属性研究[J].教育与经济，2013（3）：39-42.

[5]于纪渭.股份制经济学概论[M].上海：复旦大学出版社，2011：36.

[6]郭静.职业教育集团产权改革与法人属性研究[J].教育与经济，2013（3）：39-42.

Abstract Under strong support and promotion of national policy， the development of vocational education group is swift and violent in China. But most of existing vocational education groups are loose unincorporated organizations with education alliance nature. Based on the analysis of the corporate and unincorporated identity of vocational education groups， it suggests that corporation identity shall be given to vocational education groups that is asked by both internal development force and external requirement of vocational educational group. According to Chinas existing laws and regulations， the corporation is divided into four types such as government agency corporation， enterprise corporation， public institution corporation and social organization corporation. Eliminating the impossibility of government agency corporation， after analyzing the advantages and disadvantages of other three-typed corporate vocational education groups， it proves that the vocational education group with enterprise corporation has advantage in both theory and practice. However， the number of groups is depended upon the market demand. Meanwhile， the government should strengthen the macroeconomic regulation and control and provide the tendentious support.

Key words vocational education group； legal orientation； government agency corporation； enterprise corporation； public institution corporation； social organization corporation

Author Luo Weiqi， lecturer of Chongqing Industry Polytechnic College （Chongqing 401120）