我国工业园区环境污染:制度缺陷、逻辑与治理

任丙强，王俊景

(北京航空航天大学公共管理学院，北京100191)



我国工业园区环境污染:制度缺陷、逻辑与治理

任丙强，王俊景

(北京航空航天大学公共管理学院，北京100191)

摘要：当前我国工业园区在规划机制、招商机制、环保机制等方面的缺陷导致了较为严重的环境污染；从深层逻辑来看，工业园区作为一种制度契合了地方政府经济财政需求、政绩需求和产业升级需求，但基于“发展主义”之上的工业园区制度却内在地与环境保护相冲突。为有效治理工业园区的环境污染，政府应完善对地方官员的绩效考核机制，重构工业园区环保机制，对工业园区进行升级改造以及利用市场化工具，使工业园走向一条生态环保和经济繁荣并行不悖的可持续发展之路。

关键词：工业园区；环境污染；生态环境

2014年，腾格里工业园区环境污染事件被曝光。[1]实际上，在我国工业园区大发展的背景下，腾格里沙漠污染事件远非个案。中华环保联合会在对8省工业园进行实地调研后发现，工业园区环境污染问题极为普遍和严峻：在被调查的18家工业园区中，涉及水污染的有18家，占100%；涉及大气污染的有14家，约占78%；涉及固体废弃物污染的有3家，约占17%。[2]

在我国生态文明建设的背景下，如何使工业园区在促进地区经济发展的同时，降低其对生态环境造成的负面影响，已成为了一个亟待解决的问题。因此，本文将致力于探讨工业园区环境污染产生的制度缺陷与深层逻辑，并提出治理的对策建议，以期能够对工业园区环境治理起到一定的借鉴作用。

一、我国工业园区的发展现状

工业园区一般是指为了实现工业发展目标，由人为规划来吸引企业和各种生产要素，从而聚集形成的特殊经济空间[3-4]，主要包括经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区等。*本文论及的工业园区是指除了生态工业园区之外的传统工业园区，即第一代经济技术开发区和第二代高新技术产业园区。作为发展经济的重要载体和创新手段，我国工业园区在促进经济发展方面发挥了重要作用。

从1979年建立深圳蛇口工业区开始，我国工业园区建设已走过了30多年的历程。在积极的招商引资政策之下，各级政府对工业园区内企业实施了税收、土地方面的优惠政策，吸引了企业投资，形成国家级、省级、县级甚至乡镇等各个层级的工业园区。工业园区的发展模式很大程度上简化了企业的行政审批程序，降低经营成本，从而推动了地方经济的快速发展。然而，过快的工业园区建设导致很多园区缺乏规划、滥用土地、缺乏特色等突出问题。2003年，国务院暂停审批各类开发区，并对全国各类园区进行清理整顿和审核，并于2007年由国家发展改革委、国土资源部、建设部联合发布了《中国开发区审核公告目录(2006年版)》。通过这次审核的国家级开发区有222个，省级开发区有1 346个。[5]随着工业园区的发展，国家级工业园区数量不断增加，但省级工业园区数量基本保持了稳定。截止2014年，国家级工业园区达到478个，省级各类开发区有1 170个，而全国范围内各类工业园区大约22 000个。[6]68

经长期的实践，工业园区的两个重要问题凸显出来。第一，工业园区内企业竞争力降低。传统工业园区主要依赖于企业规模和数量，注重量的快速扩展而忽视质的提升[6]70，在工业园区发展初期，低技术、低附加值、高耗能的企业成为工业园区的重要构成部分。直到目前，西部欠发达地区以及省级以下的很多工业园区仍旧存在这种状况。其结果导致很多工业园区发生严重的同质化问题，重复建设、恶性竞争、产业结构不合理，并且形成了严重的产能过剩。土地成本、人力成本提高以及国际竞争加剧更加弱化了园区企业的竞争力。第二，工业园区环境污染严重，导致区域性的生态恶化。很多工业园区内企业数量多、规模小，并且相互之间缺乏产业链联系，资源无法循环利用，反而存在着交叉污染和复合污染；同时，园区环保基础设施不完善，废物收集率低，且缺乏经济、高效污染治理技术等，污染物排放总量无法得到有效控制。[7]这些工业园区往往是简单地依赖土地资源来聚集企业，缺乏完善的环境考量和污染处理设施，从而形成巨大的环境风险。针对上述问题，我国工业园区的转型形成了两种主要路径：一是工业园区的转型和技术升级；二是低碳生态园区建设。然而，截止到2014年，通过环保部验收的国家生态工业园区仅为26家。[8]即使一些以“低碳”“生态”“循环”等命名的工业园区仍旧存在着一些严重的环境风险。目前工业园区的环境污染现象并非完全是因为工业园区的发展阶段而导致的，也难以通过简单的技术升级而解决，因此本文从工业园区自身机制和地方行政体制两方面探寻其原因，并提出具有一定针对性的解决措施。

二、我国工业园区环境污染的制度缺陷

工业园区环境污染与其自身的一些机制和因素密切相关，主要包括园区规划、招商机制以及环保机制三个方面。

(一)工业园区规划因素

园区规划是工业园区建设的重要环节，也是影响园区环境生态质量的重要因素。在我国众多工业园区的建设过程中，工业园区规划存在如下问题：第一，一些地方政府为了加快工业园区项目的建设，在规划方面往往缺乏科学系统的论证，过于注重经济效益，而欠缺环境和生态的综合考量。工业园区管理机构对园区环境承载力缺乏认识，过分注重了园区企业的数量、规模和效益，却常常忽视大量企业聚集所产生的环境压力，导致该区域无法承载过量污染排放而使环境急剧恶化；与此同时，工业园区建设缺乏环保配套，或者环保配套设施无法满足园区企业的需求，加剧了某些工业园区的污染。园区规划的不合理之处还体现在没有从产业链角度对园区内上下游企业进行合理配置，企业的排放废料没有被充分回收再利用。很多不具备建设条件的乡镇、村庄在重复建设工业园区，接收了众多污染企业而从客观上加剧了污染向乡村的扩散。第二，工业园区规划的封闭性决策机制，缺乏公众的有效参与，忽视园区周边居民的利益。工业园区规划和企业引进缺乏相关信息的公开，也没有吸纳附近公众的参与，较少考虑到附近居民的环境权益。尤其是一些深入到乡村的工业园区给附近居民带来了严重的健康损害，引发周边居民对工业园区企业的强烈不满，甚至发生环境群体性事件。浙江东阳画水事件和广西岑溪市波塘镇事件，均是由于工业园区规划布局不合理造成周边环境污染而引发的环境群体性事件。[9]

(二)工业园区招商机制

工业园区招商机制和标准是影响园区环境状况的第二个重要因素。这主要体现在以下方面：一是招商引资指标的考核机制使得入园企业环保技术水平良莠不齐。在工业园建设初期，地方政府为了快速吸引投资，将园区招商指标进行分解，政府机构人员需要完成招商引资指标，否则便面临着绩效考核方面的惩罚。动员式的招商引资使得很多官员迫于压力而千方百计引入各种企业，根本无暇顾及企业的环保状况。这是早期工业园区产生环境污染的一个重要原因。当前这种招商模式虽然已发生较大改变，但污染的治理却是一个长期过程。二是园区管理者没有真正重视环境标准。为了创造良好的投资环境，工业园区管理者简化了企业投资的行政程序，提供各种政策优惠，甚至将降低环境标准当作招商引资的优惠条件。随着经济发展和园区污染的加剧，那些处于经济发达地区的工业园开始提高环境标准，着手治理环境污染。然而，很多西部地区的工业园区管理者仍旧热衷于粗放型的发展思路，对高污染、高耗能企业开绿灯。三是招商指标的科学性和系统性不足。一个科学合理的招商评估指标应当包括企业效益、环境保护、产业相关度和科技水平等，并对不同指标赋予权重来综合衡量。很多工业园区管理者试图吸引优质企业，但受制于自身能力不足，不能科学合理地建立和应用相关招商指标，企业选择较为随意，从而增加了园区环境和生态风险。

(三)工业园区环保机制

工业园区的环保机制与工业园区自身的管理体制密切相关。目前我国工业园区基本上形成了管委会、企业型和混合型等三种主要的管理体制，且绝大多数工业园区采取了管理委员会模式。[10]在管委会模式中，园区管理机构作为当地政府的派出机构，具有相当大的经济管理权限和相应的行政管理职能。然而，管委会在机构设置上并不与政府一一对应，为了实现机构精简的目标，大多数管委会没有专门的环境监管机构，仅仅指派几个人负责环境工作；同时管委会作为准政府机构，在环境监管权限上也存在限制。以江西省为例，江西省“全省仅有16%的工业园区在园区设置有专门的环境管理机构，其余大部分工业园区没有专门的环境管理机构，仅依靠1～2名兼职工作人员，负责对接环保部门。”[11]在这样的机构设置下，一方面，工业园内环保机构缺乏或者力量薄弱，无法承担起园区环境管理的责任，不能切实落实国家的环境政策和环境监管职责；另一方面，管委会的职责更倾向于经济管理，为园区企业提供有关投资环境方面的服务，与环境监管职能有一定的冲突。因此，管委会内部人员的环境工作不够独立，易于陷入一种敷衍和不作为的状态。在企业型模式中，园区管理机构主要是负责工业园区内的经济活动，而环境监管责任仍旧由地方政府相关部门承担。相比较来看，这种模式更加适合相关环境监管机构的政策执行。然而，目前企业型模式数量较少，而且也受制于地方政府的环境意愿。从环境监管角度看，工业园区的环境政策执行不力，监管较为薄弱。

因此，工业园区规划、招商机制不合理和环保监管薄弱等问题导致了园内企业的机会主义行为。企业不愿投资污染处理设施，而是试图通过隐瞒、共谋等方式逃避监管。有些工业园区缺乏污染处理设施或者污染处理不达标；或者工业园区污染处理基本设施相对齐全，但因处理成本高或者技术原因而被搁置废弃；同时也存在企业通过偷排方式逃避政府环境监管的现象。企业的机会主义行为固然是利益最大化策略下的理性行为，同时也反映出工业园区自身机制所存在的一些问题。

三、我国工业园区环境污染的深层逻辑

尽管工业园区对环境产生的负面影响日益显著，由此导致的环境群体性事件不断增长，但工业园区建设热潮却并未消减。实际上，工业园区在规划机制、招商机制和环保机制方面的缺陷导致的环境污染均体现出工业园区建设呈现出的以经济发展为中心的“发展主义”特征。因此，工业园区环境污染深层逻辑在于工业园区契合了地方政府经济财政需求、政绩需求和产业升级需求，或者说工业园区作为一种制度设计实现了与地方政府“发展主义”的最佳“耦合”。“发展”也已成为“全部社会行动和制度系统最终的正当性依据”。[12]在这种逻辑思路下，工业园区的制度缺陷及环境污染的所谓原因实质上是“发展主义”思路下的一种结果；而环境污染则是这种逻辑下的最终表现形式。

(一)工业园区是地方政府发展经济和增加财政收入的手段

当工业园区发展和环境生态保护存在矛盾的情况下，地方政府往往倾向于选择前者，因为工业园区已经成为很多地方政府促进经济发展和增加财政收入的最主要手段。这主要体现在以下方面：一是园区企业能带动经济发展，提高地方政府的GDP，并直接为地方政府提供了可观的税收收入。一些大型石油化工项目由于产业规模庞大，能带来巨额的GDP和丰厚的税收，尤其受到一些地方政府的青睐。二是工业园区往往被规划在城市边缘、城乡结合部或者农村地区，土地价格低，政府的征地成本也相对低。而政府向工业企业招商引资的土地出让成本远高于其征地成本，政府从中赚取了土地价值提升的差价。因此，工业园区建设实质上是一种“土地财政”的隐蔽方式。同时，工业园的发展带动周边土地价值提升，而这些土地开发则又成为地方政府的财政收入。三是工业园区的建设与发展能够促进当地的就业、相关产业与服务业的兴起。因此，从经济的逻辑来看，地方政府有充足的动力建设工业园区。而环境政策的严格实施在现阶段无疑将延缓和降低工业园区的发展速度，影响到地方政府的经济发展和财政税收。工业园区发展和园区污染两者出现矛盾的时候，地方政府则优先考虑工业园发展而忽视环境保护，使得环境污染成为工业园区发展的一个逻辑后果。

(二)工业园区建设满足地方政府官员的政绩需求

地方政府及官员的行为具有“理性人”特征，行为模式受到中央与地方关系制度的激励与约束，尤其是受到中央对地方政府官员的绩效考核的影响。这种绩效考核构成了“压力型体制”下的政治激励模式。[13]在该种考核模式下，经济发展成为考核地方官员最重要的指标，甚至有时成为唯一的指标。工业园建设让官员交给上级政府的业绩更为显著，是地方经济发展的“亮点”：在经济发展指标方面，GDP增长、财政收入增加；在城市化建设方面，城市化水平提高；在工业发展方面，工业产值增加。因此，从地方官员的政治需求来看，工业园建设不但具有强大的经济激励，同时也是地方官员的政绩需求。大力建设与发展工业园区正是地方政府官员这种政绩观的体现。

(三)工业园区建设符合产业结构升级的需要

我国东西部地区间以及城乡间经济发展不平衡，而随着产业结构升级的需求，经济发达地区在逐渐淘汰落后产能，从而形成了两个重要的产业转移过程：即东部沿海地区的高污染产业逐渐向内陆和西部转移；城市高污染工业逐渐向农村转移。伴随着产业结构升级和产业转移，污染实质上是在区域内和跨区域空间内转移。区域内污染转移是由城乡二元结构与城乡差距所导致的，以工业园区的形式将污染企业推到相对距离城市较远的农村，既能保证经济发展和税收不受影响，同时也能保证城市的相对良好环境。这也是城市和农村在权力关系上不平等的新的体现形式。

由于我国地区间经济发展不平衡，西部地区经济仍处于相对欠发达的状态。西部省份仍然在重复东部地区工业园区发展初期的策略，不关心企业的环境影响和污染问题，走“先污染，后治理”的老路。为了吸引企业和投资，西部地区纷纷建设工业园区项目，制定税收、土地等优惠政策，吸引发达地区的污染企业落户本地。因此，中西部工业园区以及工业园区向农村地区的扩展是产业结构升级的一个必然结果，客观上却促成了区域内与跨区域的污染转移，加剧了该地区环境污染状况。

从深层次来看，工业园区建设是地方政府在经济激励和政治激励双重驱动下的理性选择，其所带来的收益远大于付出的环境成本。因此，工业园区建设并没有真正重视环境污染及其治理问题；相反，为了工业园区能吸引企业投资，一些地方政府往往降低环保要求，以牺牲环境来获得工业园区的发展，结果导致严重的环境污染与生态破坏，环境污染事件层出不穷。

四、我国工业园区环境污染的治理措施

工业园区的经济模式促进了我国经济的迅速发展，乃至整个社会的繁荣。然而，工业园区的环境污染恰恰削弱和限制了工业区模式的优势。工业园区污染治理不仅是我国环境治理的重要组成部分，也是园区经济结构转型和优势重塑的重要途径，其治理应采取如下措施：

(一)完善政府官员的绩效考核指标

我国的环境问题并不是短期内形成的，经济的高速增长与环境污染并存的现象，与中央政府对地方政府官员的考核制度密切相关。很长时间以来我国实行的是以GDP为核心的考核方式，这种考核方式被学者称为“锦标赛模式”。[14]为了更快地获得职位晋升，官员会集中各种资源，推动经济的发展，从而忽视相对不重要的考核指标，如环保指标。学者通过实证研究发现，“以GDP为核心的单维激励模式造成地方政府忽略环境保护的扭曲结果。只要这种激励结构不发生根本的变化，地方政府就没有积极性治理污染、改善生态环境。”[15]环境问题的日益严峻要求我国政府要从根本上改变以往的以GDP为核心的激励模式，完善对地方政府官员的综合性考核指标，尤其是将环保指标纳入到地方政府的绩效考核体系中。工业园区环境污染深层问题的解决需要依靠政府官员考核体系的改变，塑造地方官员的生态理念，使其利益取向与行为方式逐步与工业园区的生态环保保持一致。地方政府官员的生态理念实质上是园区其他环境保障机制得以顺利运行的重要前提条件。

(二)从工业园区向生态工业园区的升级改造

目前建成的很多工业园区在某种程度上强调园区的经济功能及其生产效率，而忽略了园区的环境和生态目标。对于这些园区的污染治理主要应当以园区的升级和改造为主，由传统工业园区走向生态工业园区，这种转型应关注以下几个方面：第一，在现有基础上进行园区重新规划，确定生态环保目标。园区应以企业排放减量化、废物资源化、企业共生化为基本规划原则，建立资源循环利用的工业生态系统，实现经济效益和环境生态效益的“双赢”目标。第二，要弥补当前园区企业之间产业链、资源链不完整缺陷，建立园区内企业微观的产业链和资源循环利用系统。工业园区应针对自身状况按照产业链和资源匹配度引进不同类型企业，重新整合内部产业、资源、水、废物等要素，实现这些要素内部流动和循环利用机制，尽可能实现园区废水、废弃物等回收再利用，逐步进行产业和技术升级。同时，不同园区之间也应建立相互关联的产业链和资源循环利用系统，建立起更大范围内的生态工业网络。第三，工业园区应建立专业化和集中化的第三方污染物处理机制。随着环保产业的发展，专门从事废弃物处理的企业成为环境保护中的重要市场力量。工业园区的污染物处理可以引进相关环保企业，探索第三方治理的市场化机制，使其成为园区废弃物处理的有益补充。

(三)完善工业园区规划中的生态评价和公众参与

对于在建或者新建的工业园区，园区规划应强化生态评价和战略性环境影响评价，避免因规划不当而产生环境污染。政府规划部门应将生态环保和资源循环利用作为园区规划的重要原则。在规划论证过程中重视吸纳生态环境专家的意见，使园区选址更加合理化；充分评估园区的环境承载力，注重入园企业之间在产业链和资源循环利用方面的匹配；注重园区环境污染处理设施的前期规划和投入，增强园区的污染处理能力和效率，降低企业治理污染所付出的成本。另外，工业园区规划应当吸纳环保组织和公众的参与。环保组织是由具有专业知识和热情的生态环保人员构成，能够对园区规划提出建设性的建议，能代表一定的公众态度和意见。环保组织的参与能促进园区规划的生态环保更加科学合理。公众参与能推动普通公众针对园区规划的利益表达，平衡不同的利益矛盾，有利于保障公众的健康权益，并增强规划的合法性。

(四)建立科学化的、生态友好型招商机制和评估体系

工业园区管理部门应按照园区产业属性和功能定位合理引进项目与企业。而企业选择的科学化应建立在对企业进行严格和科学评估的基础上。因此，工业园区管理部门应建立一套科学的、注重生态环保的招商评估机制和体系，从企业效益、环境保护、科技水平、就业岗位等多方面考察，尤其应注重企业生态环保水平，保证园区企业符合环保标准。另外，工业园区针对企业的环保标准也应不断提高，从而排除高能耗、高污染、低水平重复的项目。环保标准往往体现了当地政府对待工业园的态度和意志。在党的十八大提出建设生态文明的战略之后，各级政府官员的政绩并不仅仅体现在GDP增长之上，而是出现了多元化的趋势，尤其是生态环保指标对地方官员的政绩更加重要。地方官员应意识到园区投资环境的改善并非是环保标准的降低，而是环保服务的提高。工业园区建设在注重“量”的同时，更要保证“质”，以高标准起步，才能高标准发展。

(五)重构工业园环保监管体系

工业园区应取消现有的工业园区管委会下设的环保机构，重新构建环保监管体系，采取独立于工业园管委会的环保机构的思路：一是派出方式，即工业园所属行政区划的环保机构向工业园派出专门的环保人员，独立于工业园的管理机构；二是直接管理模式，即工业园的环境政策执行直接由园区所属行政辖区内的环保机构直接管理。这两种方式均是将园区内的环保监管职能与园区管委会脱离，使得环保监管能够较为独立运行，并使工业园区处于明确的环保机构负责状态。在加强环保机构建设的基础上，环保人员应加强执法。各级政府部门要建设一支更加专业的环保执法队伍，提高环保执法人员的职业素质与执法水平。

同时，政府应强化环境保护的市场政策工具，提高污染治理效率。当前环境监管中普遍存在的行政强制性工具内在地存在着信息不对称和成本高的特征。政府环保机构与污染企业之间不断进行着“猫鼠游戏”。企业通过各种方式逃避政府监管，而政府则需要花费大量人力物力来监控企业。而市场化工具则通过税收、价格、信贷等经济手段来引导企业将污染成本内部化，从而达到企业自愿减少污染的目标。市场化手段具有节省行政成本、优化资金配置、促进技术创新、提升公众参与等多项优点。越来越多的政府和国际组织倾向于运用经济杠杆来引导环保。[16]

五、结语

综上所述，我国工业园区的环境污染既和工业园区自身机制问题有关系，也和地方政府理念及其激励具有密切关系。为了遏制工业园区环境污染，地方政府应贯彻中央关于生态文明建设的战略理念，立足科学决策，长远规划，加强环境监管，从制度上完善工业园区环境治理。在当前条件下，工业园区的升级改造，走向生态环保型工业园区成为了必然选择。只有地方政府、企业和公众共同协商合作，不断强化生态环保意识，才能从根本上解决工业园区的污染问题，探索出工业园区走向循环经济的科学发展之路。

参考文献：

[1] 新京报. 腾格里沙漠腹地现排污池，当地回应：已成立调查组[EB/OL].(2014-09-06).http://www.bjnews.com.cn/news/2014/09/06/332843.html.

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[5] 国家发展改革委国土资源部，建设部.中国开发区审核公告目录(2006年版)[EB/OL].(2007-04-06).http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbgg/200704/t20070406_126961.html.

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[责任编辑：林丽芳]

收稿日期:2016-03-07

基金项目：国家社科基金项目(14BZZ048)

作者简介:任丙强(1973-)，男，吉林通化人，北京航空航天大学公共管理学院副教授、副院长； 王俊景(1989-)，男，河北黄骅人，北京航空航天大学公共管理学院硕士研究生。

中图分类号：X5

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)04-0017-07

Institutional Flaw, Logic and Governance of trial Parks in China

REN Bing-qiang, WANG Jun-jing

(School of Public Administration, Beihang University, Beijing 100191, China)

Abstract:Nowadays problems in mechanisms of planning, investment and environmental protection have led to serious environmental pollution in industrial parks in China. From the deep logic point of view, industrial parks have met the needs of economic and financial growth, performance evaluation and industrial upgrading for local governments. The system of industrial parks based on the theory of "development" is in conflict with environmental protection. For effective management of environmental protection in industrial parks, the government should improve the performance evaluation system of local officials, reconstruct environmental protection mechanism, upgrade industrial parks and use the marketing tools to lead industrial parks to a sustainable development road.

Key words:industrial park; environmental pollution; ecological environment