欧美国家公务员职业年金制度比较研究

杨　洋

(人力资源和社会保障部国际劳动保障研究所，北京，100029)



欧美国家公务员职业年金制度比较研究

杨洋

(人力资源和社会保障部国际劳动保障研究所，北京，100029)

本文根据公务员养老金计划与国家养老金计划的统一融合程度将国外公务员养老金制度分为5种类型，其中有3种制度模式与我国机关事业单位养老保险制度改革后的情况相似，具有较高的参考价值。因此，本文从这3种制度模式中各选择1个代表国家，即美国、英国和荷兰，分别对这3个国家公务员职业年金制度的改革发展过程、制度架构和具体设计进行了比较分析，并与其私人部门雇员适用的企业年金计划进行了对比。在此基础上，本文提出了对我国推进机关事业单位职业年金制度改革的启示和借鉴。

公务员；职业年金；欧美国家

一、欧美国家公务员养老金改革趋势和制度模式*由于各国国情不同，因而国际上对公务员范围至今未形成统一范式。在国外涉及公务人员养老保险制度的研究文献中关于“公务员”的界定也因不同国家公务人员分类制度以及不同的养老保险制度而有所区别，其中较为广泛的概念是将中央(联邦政府)和地方公务员、公共机构(如教育、医院、军队等)、国有企业等机构的雇员全部包括在内。结合我国实际情况，本文以中央(联邦政府)公务员为主，兼论其他群体。

(一)改革背景和趋势

近几十年来，随着人口老龄化日益严重，公务员养老金制度的财政压力与日俱增，双轨制所产生的便携性和公平性问题日益凸显，从而促使许多欧美国家纷纷进行了公务员养老金制度改革。这些改革既有系统性革命，亦有参量式调整，其中以后者居多，且总体呈现出两大趋势：一是对公务员与私人部门雇员的养老金计划进行统一融合；二是建立某种程度的预筹式或完全积累制补充养老金计划。

(二)公务员养老金制度模式分类

根据公务员养老金计划与国家养老金计划*覆盖绝大多数私人部门雇员的统一养老金制度安排。的统一融合程度，大体可将国外公务员养老金制度分为5种类型：一是公务员养老金计划与国家基本养老金计划完全统一，公务员没有额外的制度安排；二是公务员虽然有单独的制度安排，但其制度规则与覆盖私人部门雇员的养老金计划类似；三是公务员参加全民统一的基本养老金计划，但同时另外享有特殊的补充养老金计划；四是公务员养老金计划与国家养老金计划未完全融合，且同时另外享有特殊的补充养老金计划；五是公务员拥有完全独立的养老金计划，制度及待遇均与私人部门雇员不同(见表1)。

结合我国机关事业单位养老保险制度改革的具体情况，本文分别从上述5种中选取3种与我国改革方向更接近、更有借鉴意义的制度模式，各选取1个代表国家进行深入的分析和比较研究，分别是美国、英国和荷兰。

表1　部分国家公务员养老金制度分类

资料来源：World Bank,“Civil Service Pension Schemes: Options For Reform”,CoreCourseonPensions,Washington,DC,2014,3.

二、美国公务员职业年金制度的基本情况和主要特征

美国公共部门职业年金计划按不同职业群体分为多种类型(见表2)，本文主要以联邦政府雇员职业年金计划为主要研究对象。

表2　美国各类公职人员养老保障体系

资料来源：张云野、刘婉华：《职业年金制度研究》，第64页，北京，清华大学出版社，2014。

(一)美国公务员养老金制度历史沿革

1920年，美国国会通过的公务员退休法(Civil Service Retirement Act)，为联邦政府雇员建立了综合性的养老金制度(Civil Service Retirement System,CSRS)。1983年，美国国会通过了社会保障修正案(Social Security Amendments)，允许所有在1984年1月1日及之后被雇佣到永久性职位的联邦政府雇员参加社会保障。但这一规定产生了重复领取待遇问题，因此，国会在1986年通过了联邦雇员退休制度法(Federal Employees’ Retirement System Act)，为联邦雇员建立了全新的退休制度(Federal Employees’ Retirement System,FERS)。

(二)美国公务员养老金制度的基本构成

目前，美国联邦政府雇员中既有参加改革前CSRS的也有参加改革后FERS的。CSRS是传统的收入关联型DB制养老金计划。*参加CSRS的雇员不参加社会保障。而FERS则包括三个部分：社会保障；FERS基本退休金和FERS补充养老金*由于参加FERS的联邦雇员需在年满62岁以后才可领取社会保障待遇，因而美国为在62岁之前退休者建立了一个临时性补充待遇，即FERS补充养老金。其支付对象为：工作30年且年满55岁退休者；工作20年且年满60岁退休者；工作20年且年满50岁退休的执法人员、消防员和空中交通管制员。FERS补充养老金的待遇水平相当于如果不退休而是继续就职于联邦政府直至法定退休年龄后可获得的社会保障待遇。补充养老金的支付期间最长至62岁，无论其在62岁时是否选择申领社会保障待遇。以及节俭储蓄计划(Thrift Savings Plan,TSP)。*CSRS雇员也可参加TSP，但单位不为其缴费。其中FERS基本退休金是DB制，TSP是DC制。

(三)美国节俭储蓄计划的主要制度特征

节俭储蓄计划(TSP)是与美国许多私人部门雇员参加的401(k)计划类似的DC型退休计划。*401(k)计划源自于美国国税法(Internal Revenue Code)中第401条k项条款的规定，参与该计划雇员的缴费及其利息和股息收入享有延递缴税政策。截至2013年底，TSP计划共有460万参保者，资产总额达4070亿美元。[1]

1.TSP缴费

雇员缴费包括常规缴费和追加缴费两部分。单位缴费仅适用于FERS雇员，包括1%的自动缴费*无论雇员是否选择项TSP进行个人缴费，都将获得单位的自动缴费。和配比缴费(见图1、表3)。与此同时，美国对TSP的雇员个人缴费、追加缴费及总缴费年度上限分别作出了规定。

数据来源：TSP,“Summary of the Thrift Savings Plan”,2014.3,p3.

表3　FERS雇员TSP的政府配比缴费(%)

资料来源：TSP,“Summary of the Thrift Savings Plan”,2014.3,p5.

2.TSP税收优惠政策

TSP有两种税收优惠政策供参保者自由选择，即传统TSP税优政策(EET)和罗斯TSP税优政策(TEE)。*年金个人所得税征收主要涉及缴费筹资、基金运营和养老金领取三个环节。EET模式是在缴费和投资环节免税的后端征税模式，TEE模式是在投资和领取环节免税的前端征税模式。其中，E表示免征，T表示征税。前者在TSP 设立之初就存在，后者于2012年5月被引入TSP。参保者可在两种税优政策中自由选择(默认参加前者)。本文通过测算对比发现，就参保者个人而言，两种税优政策孰优孰劣因人而异，主要取决于TSP缴费期和领取期所适用的个人所得税率孰高孰低。

3.TSP投资

TSP为参保者提供两种投资渠道：5种单项基金(见表4)和生命周期基金(Lifecycle Funds)。参保者可自由选择，但默认投资于L基金。*2014年，美国改革了TSP账户缴费的默认投资选择，改革前缴费自动投资于G基金，改革后将自动投资适合于年龄的L基金。5种单项基金中，市场波动性越强，风险越高，平均投资收益率也越高(见表5)。

表4　TSP投资基金对比

注：F、C、S、I基金也从证券借贷和短期投资于G基金中获得收入，但在其总收入中所占份额极小。

资料来源：TSP,“Summary of the Thrift Savings Plan”,2014.3,p13.

表5　五种单项基金的资产与投资回报率比较

注：表中总资产均为截至2014年底的数值；1年投资回报率指的是2014年的投资回报率，3年投资回报率指的是从2014年向前倒推3年的平均投资回报率，5年和10年也以此类推。

资料来源：作者根据美国TSP网站数据整理。

TSP在2005年首次引入的L基金适合于那些没有时间、经验或兴趣管理其TSP退休储蓄账户投资的参保者。L基金共有5种基金，分别适合于在不同年龄开始领取年金的参保者(见表6)。随着距离领取年金的时间不断缩短，基金将自动调整投资组合，以适应于不同时期的风险容忍度(见表7)。

表6　L基金的投资目标

资料来源：TSP,“Lifecycle Funds”,2014,12.

表7　2014年L基金的投资组合(%)

注：因四舍五入，每一种基金投资分配占比的加总值并不都是100%。

资料来源：TSP,“Lifecycle Funds”,2014,12.

除G基金以外的4项单项基金均由黑石机构信托公司(BlackRock Institutional Trust Company N.A.)负责独立管理，而生命周期基金是由美世咨询顾问公司(Mercer Investment Consulting Inc)进行设计和投资管理。TSP的管理费低于行业平均水平，2014年的净管理费率为0.029%。*净管理费率是由在一定时期内向每一种基金所收取的总管理费除以该时期内该基金的平均余额，可用来衡量管理费对基金收入的影响。这意味着对于TSP参保者而言，平均每投资1000美元，将被收取0.29美元的净管理费。

4.TSP账户的转移和支取

拥有TSP账户的参保者可通过直接划转或重新转存的方式将其参加的其他计划的账户资金转至其TSP账户。

与此同时，TSP参保者有三种方式从其TSP账户中支取资金：一是贷款，总贷款额度限于其个人的TSP缴费及其收益；二是在职期间支取。参保者在就职于联邦政府期间因经济困难或年满59.5岁之后可申请在职支取TSP账户资金；三是离职后支取，有三种方式供选择，即一次性付清、由TSP每月支付一定额度、购买年金。

5.TSP管理

设立于1986年的联邦退休节约储蓄投资委员会(FRTIB)作为独立的政府机构受托管理每位参保者的TSP资产。该机构的管理层由董事会和执行董事组成，董事会成员负责制定TSP政策以及日常监督，执行董事负责政策的具体落实。TSP财务报表每年接受一次审计，每年发布年度报告和季度报告。

三、英国公务员职业年金制度的基本情况和主要特征

英国公共部门养老金计划覆盖了大约1200万会员，根据隶属关系不同分为几个独立运行的子计划(见表8)。本文主要以其中的公务员职业年金计划为主要研究对象。

表8　英国公共部门职业年金计划

资料来源：The Pensions Regulator,“Public Service Pension Schemes:a Summary of Governance and Administration”,2013,9,p8.

(一)英国公务员养老金计划的发展历史

1834年制定的《文官年老退休法》是英国第一部公务员养老保险法，也是目前英国公务员养老金计划的基础。[2]1948年通过的《国民保险法》正式将公务员养老保险统一纳入国家养老保险体系。随后在20世纪70-90年代对其公务员养老金制度进行了修改和完善。最近一次改革于2015年4月1日起实施，建立了新的DB型阿尔法计划。

(二)英国公务员养老金制度的主要架构

英国公务员养老保险制度包括全民统一缴费和待遇标准的国家基本养老保险、公务员职业养老保险和个人自愿养老储蓄的三层次。其中，参加公务员职业年金该计划者可协议退出收入关联型的国家第二养老金计划(State Second Pension,SSP)。*国家第二养老金计划(SSP)是英国政府为应对收入不平等问题而在2002年开始实施的收入关联型计划，替代了原来的SERPS计划(1978-2002年实施的“与收入关联的国家养老金计划”)，其主要目标群体是非常规就业者，如中低收入者、长期患病或身体残疾的从业热源，任何已缴纳了基本国家养老金保费同时又没有职业养老金或私人养老金的雇员将自动具有享受SSP计划养老金的领取资格。从1978年起，英国政府允许雇员选择协议退出附加养老金计划(即第二支柱的收入关联型养老金计划)，其条件是雇主所提供的职业养老金计划为雇员所支付的待遇不得低于SERPS计划或SSP计划。公务员职业养老金计划显然符合这一规定。1972年以来英国公务员职业年金计划历经多次改革，目前主要包括DB和DC两大类养老金计划(见图2)。

资料来源：作者自制。

(三)英国公务员职业年金计划的主要制度特征

根据2015年改革过渡办法，目前仍有少部分英国公务员继续或部分参加改革前的职业年金计划，主要包括传统计划、传统加值计划、优质计划和Nuvos计划。*大多数参加改革前公务员职业年金计划的会员都将转移到阿尔法计划，其在退休时将可获得两部分独立的养老金待遇。但2015年改革后新入职公务员参加的职业年金计划主要是阿尔法计划和合伙型计划，下面主要对这两种职业年金计划作详细分析。

1.阿尔法计划(alpha)

(1)筹资来源

作为DB型现收现付制养老金计划，阿尔法计划的筹资来源主要包括雇主、雇员和财政三个渠道。其中，雇员缴费水平与其缴费基数有关，费基越高，费率越高；雇主缴费实行浮动费率，与工资水平关联，每年由管理机构计算公布，2015/16财年的雇主平均缴费率为21.1%。[3]

(2)养老金待遇

阿尔法计划的养老金待遇取决于参保者的收入水平以及参保时间。待遇包括两部分：一是按月支付的养老金，二是参保者可选择减少部分月支付养老金，以换得可享受免税政策一次性支取养老金。*参保者每放弃1英镑的月支付养老金，可换得12英镑的一次性支取养老金，最高限额为参保者养老金总额的25%。法定领取全额阿尔法养老金的年龄是65岁，或者是参保者领取国家养老金的年龄，*目前男性和女性法定领取国家养老金的年龄分别为65岁和60岁。2010-2020年间，女性将由60岁提升至65岁。二者取较高者。

(3)转移接续

参保者可在参加阿尔法计划的12个月内申请将其他养老金计划所累积的权益经折算后转入阿尔法计划，转移完成后不可更改。*公共部门之间转移的时间限制为5年。主要有两种类型的转移，跨公共部门之间的转移和非跨公共部门之间的转移。前者主要是指在公共部门的DB型职业年金计划之间进行转移；后者主要是指非公共部门之间的职业年金计划转移。从非公共部门的职业年金计划转移至阿尔法计划有最高转移资金限制。参保者退出阿尔法计划时可在退款、转移到其他DB型养老金计划*阿尔法计划不能转移到DC型或现金购买的养老金计划(money purchase scheme)，但合伙型养老金计划除外。和领取(保留)养老金*保留的养老金权益将每年根据生活费用调整，至申领时止。三者中选择，具体取决于其缴费记录。

2.合伙型计划(partnership)

合伙型养老金计划是英国公务员可选择参加的DC型存托职业年金计划(stakeholder pension)。*存托养老金计划是一种私人养老金计划，其所收取的管理费通常较低且有最高上限要求。这种计划通常便于参保者在更换工作时携带。

雇员可自愿选择是否缴费以及缴费水平。雇主缴费包括自动缴费(与雇员年龄相关)和1∶1的配比缴费(最高不超过3%)两部分。[4]养老金待遇取决于缴费和投资收益。参保者可在55-75岁的任何时间开始领取养老金，共有3种方式可供选择：一是购买年金，二是每月或每年从账户中支取部分资金，三是支取全部账户资金。

参保者可从内阁办公室所指定的两家机构中选择一家负责管理其账户资金，即英国标准人寿保险公司(Standard Life)和苏格兰寡妇基金公司(Scottish Widows)。这两家机构均为参保者提供了多种投资选择，同时也提供默认投资选择和“生活方式投资基金”(lifestyle funds)。*该基金适合于不想选择投资方案者，类似于美国的生命周期基金，基本思路也是参保者越接近退休年龄，投资组合的风险越低。

3.税收优惠政策

英国公务员职业年金计划参保者的养老金缴费可享受税收减免政策，但有上限规定，共有三个标准：一是年收入的100%。未超过参保者年收入100%的养老金缴费可享免税政策；二是年度免税额(Annual Allowance)，即参保者所有养老金计划一年内可享受税收减免政策的养老金储蓄最高限额；三是终身免税额(Lifetime Allowance,LTA)，即参保者终其一生所累积的养老金中可享受税收减免政策的最高上限。[5]

4.英国公务员职业年金的管理

公务员养老金委员会(Civil Service Pensions Board,CSPB)负责英国公务员养老金的总体管理；内阁办公室(Cabinet Office)负责公务员养老金制度的设计以及对外管理服务的监督；MyCSP作为执行机构代表内阁办公室负责公务员职业年金计划的具体管理。

四、荷兰公务员职业年金制度的基本情况和主要特征

荷兰公共部门职业年金计划(ABP)由其5300个公共部门雇主共同发起，覆盖了绝大多数公共部门雇员。

(一)荷兰公务员养老金制度的历史沿革

荷兰公务员职业年金制度始建于1922年。1995年改革确立了通过集体协议的方式执行公务员职业年金计划，并完成了ABP的私有化。2004年，荷兰对公务员职业年金制度进行了参量式改革。截至目前ABP共有280万参保人员，1/6的荷兰人正在从ABP或将来要从ABP领取养老金。[6]

(二)荷兰公务员职业年金计划的主要制度特征

与大部分私人部门雇员一样，荷兰公务员的养老金制度也包括三个支柱，即国家法定基本养老金(AOW)；专属于公共部门雇员的补充性养老金计划(ABP)以及个人补充养老金。

1.荷兰公务员职业年金计划的制度设计

荷兰公务员职业年金计划是强制参加的DB型积累制养老金计划。筹资来源为雇主和雇员缴费，每年缴费率均有所不同，其中雇主缴费需占70%。雇主和雇员缴费均为税前扣缴，享受EET税优政策。ABP养老金待遇水平取决于缴费工资水平和缴费年限，允许参保者以价值转移(value transfer)的方式进行转移接续。ABP董事会每年根据政府部门和教育部门雇员工资增长情况以及ABP养老基金的财务状况决定是否对养老金待遇进行调整以及具体的调整幅度。

2.ABP养老基金的投资运营

ABP养老基金是荷兰资产规模最大的养老基金，也是全球排名前三的养老基金，由其附属的APG投资公司(APG Investments)负责资产管理。截至2015年6月30日，ABP总投资资产为3560亿欧元。

为分散风险，荷兰ABP养老基金的投资范围涉及全球100个国家中数以千计的投资产品，主要包括股票、固定收益类、指数联动式债券及其他，其中欧洲市场占一半。过去20年间，ABP年均收益率达到7%以上，超过了设定的长期投资目标(5%)(见表9)。

表9　2014年荷兰ABP投资组合及其投资回报情况

注：考虑利息对冲、通货膨胀对冲以及货币对冲及其他因素之后的实际水平。

资料来源：荷兰ABP官网，ABP投资季度报告，2015年7月。https://www.abp.nl/english/press-releases/second-quarter-2015.aspx

3.荷兰公务员职业年金的管理

荷兰ABP是以基金会形式成立的非营利机构，具有独立法人地位，受公共管理条例约束。ABP拥有4个董事会和3个监督机构，其中管理董事会是ABP的主管部门、执行董事会负责ABP的日常管理、参保者委员会和雇主委员会则是ABP的主要咨询机构。

五、三种制度模式国家公务员职业年金制度比较分析

就目前欧美国家建立的职业年金计划来看，大体可分为两种类型：一种是单一计划，即所有公共部门和私人部门雇员享有同样规则的职业年金计划，或所有公共部门雇员享有同样的职业年金计划；另一种是混合计划，即公共部门雇员建有独享的职业年金计划，且公共部门雇员之间分别享有各自不同的职业年金计划，可以因不同职业类型或地域而有所区别。总的来说，以公共部门雇员建有单独的职业年金制度较为多见，且大多数国家的联邦政府雇员通常拥有独立的、区别于其他公共部门雇员的职业年金计划。

(一)三种制度模式国家公务员职业年金制度比较

从上文关于三个国家公务员职业年金计划的分析来看，各国在制度设计的方方面面各有特色，但同时也存在一些具有共性的特征和趋势：一是建立多支柱养老金制度体系提供多层次养老保障；二是在改革过程中不同程度地引入DC型积累制；三是雇主(政府)缴费发挥主导作用，通过建立配比缴费机制提高参保者缴费积极性；四是养老金待遇计发规则明确，且可携带成为共同选择；五是通过制定税优政策鼓励参保，但同时对可享税优政策的最高上限作为规定；六是委托专业投资公司管理，实行多元化投资分散风险，且投资收益情况较好；七是建立完整的管理服务体制机制，设立独立的管理机构，确保信息公开透明(见表10)。

表10　三种模式代表国家公务员职业年金制度比较

资料来源：作者自制。

(二)三种制度模式国家公务员与私人部门雇员职业年金制度比较

1.共同点

虽然美国、英国和荷兰关于公务员与私人部门雇员职业年金计划是否统一的规定不尽相同，但有三点是其共同特征：一是两个群体均享有三支柱的养老金制度体系；二是便携性均较强，大都允许权益转移或保留；三是均享受较优厚的税优政策。

2.私人部门雇员职业年金计划中DC制相对更为普及

虽然私人部门雇员职业年金计划也经历了由DB到DC，由现收现付到完全积累的发展历程，但DC型积累制在私人部门雇员职业年金计划中相对更为普及。如1975-2005年间，美国私人部门雇员职业年金计划中DB型计划占比由73%降至36%；而同期公共部门DB型计划的覆盖率仅从98%降至92%，即便是到2012年这一比例也仅降至77%。[7]

3.私人部门雇员职业年金计划福利水平相对较低

相比较而言，私人部门雇员职业年金计划的总体福利水平要低于公务员，主要表现三个方面：一是私人部门雇主向雇员提供职业年金计划的强制度较低，计划覆盖率也较公务员低；二是私人部门职业年金计划中雇主配比缴费的强制程度和比例较低；三是私人部门雇员职业年金计划的替代率总体上较公务员低。

六、对我国推进机关事业单位职业年金制度改革的启示

1.弹性灵活的缴费机制有助于提高制度激励效应

借鉴国外经验，建议在地方职业年金计划的改革方案中可适当提高缴费机制的弹性灵活度，一方面设定单位最低缴费率和个人默认缴费率；另一方面允许个人自愿调整缴费水平，建立单位配比缴费机制。但与此同时，建议规定单位配比缴费的最高比例以及单位和个人年度缴费的最高限额。

2.建立完整的职业年金基金管理制度

首先应就社会保险经办机构对职业年金的管理建立专门的规章制度；其次要明确管理机构和执行机构的职能和责任；第三要建立内部和外部监督机构以及咨询委员会；第四要建立信息公开机制，参保者可动态掌握其账户信息，而管理机构则要定期发布报告。

3.完善税优政策，同时建立EET和TEE两种税优模式

由于我国实行的是分享所得税制，相对而言更适合采用TEE模式。因而，借鉴国外经验，建议应尽快完善公务员职业年金计划的税优政策，并同时建立EET和TEE两种税优模式供参保者自行选择。

4.为参保者提供有限投资选择，设立生命周期基金

“完全个人选择模式”存在的显著缺陷是账户持有人不可能理性地根据年龄等风险偏好有效配置账户资产。鉴于此，建议为公务员职业年金计划建立有限投资选择机制，即提供若干种具有不同风险承受度的投资产品，由账户持有人在其中进行有限的个人选择。与此同时，应尽快建立中国版本的生命周期基金，并将其作为默认投资选择。

[1]维基百科。https://en.wikipedia.org/wiki/Thrift_Savings_Plan。

[2]Franz Rothenbacher,“The Welfare State of the Civil (or Public) Servants in Europe: A Comparison of the Pension Systems for Civil (or Public) Servants in France,Great Britain,and Germany”,ArbeitspapiereWorkingPaper,2004,pp14-15.

[3][4]英国公务员养老金官网。http://www.civilservicepensionscheme.org.uk/employers/employer-contribution-rates/。

[5]英国政府官网。https://www.gov.uk/tax-on-your-private-pension/lifetime-allowance。

[6]荷兰ABP官网。https://www.abp.nl/english/about-us.aspx。

[7]Pension Review Board,“Retirement Benefits in the Public and Private Sectors: A Comparison of Trends,Regulatory Environments,and Related Issues”,ResearchPaper, No.13-002,2013.8,p1.

(责任编辑：H)

The Comparison Study of Civil Service Occupational Pension Schemes in Europe and USA

YANG Yang

In accordance with the degree of integration between civil-service and national pension schemes,the civil-service pension arrangements in foreign countries could be divided into five types,of which three types of institutional arrangements are similar to China’s public sector occupational pension scheme reformed in 2015 and have great reference value.Therefore,this report selected three representative countries from these three types of institutional arrangements respectively,which are the USA,UK and Netherlands.This report carried on the comparative study of the development and institutional system of civil service occupational pension schemes in these three representative countries.And also,this report compared the civil service occupational pension schemes with the private sector employees’.Based on these analysis,this report gave some inspirations and references for the development of the public sector occupational pension scheme in China.

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