事业单位养老保险制度改革合理性的实证分析*——以教育事业单位为例

王洪元

(福建师范大学人事处，福建福州，350108)



事业单位养老保险制度改革合理性的实证分析*

——以教育事业单位为例

王洪元

(福建师范大学人事处，福建福州，350108)

我国的养老保险基金支出压力增大和事业单位退休人口的增加给养老金的可持续性造成了现实的压力，事业单位养老保险改革在制度上做出了诸多变化，统账结合制度的建立、缴费基数的范围限定、在职业年金制度上的创新、目标替代率的设置，从各个方面切实改革了事业单位养老保险制度。本文对以上制度改革的合理性进行实证分析，为实践独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系，提供了必要的实效性验证。

事业单位；养老金改革；社会平均工资替代率

2016年是机关事业单位进行养老金改革、与企业养老金保险制度并轨在全国铺陈并投入实践的关键一年。2015年1月3日，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号，以下简称《决定》)正式发布，并将改革的起点划定为2015年10月1日，同年3月17号，《人力资源社会保障部财政部关于贯彻落实〈决定〉的通知》(人社部发〔2015〕28号，以下简称“28号文”)出台。机关事业单位养老保险改革实施细则的出台意味着养老金并轨真正进入了实施改革的快车道，公共部门享有养老金的特权成为了中国养老保险制度的历史。一方面，这是建造独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系的关键一步；另一方面，城镇单位(不含私营)就业人口在2014年达18277.8万，面对庞大的转制人口，改革能在多大程度上实现预期的目标仍然存疑。其中，教育单位就业人口达1727.3万人，以近10%的占比居于各类就业人口前三，同时行业本身既有创收营利的动力又兼具增进社会福利的公益色彩，在检验《决定》在各类机关事业单位的改革效果中具有较高的探讨价值，因此本文以教育事业单位养老金改革为例，分析本次机关事业单位养老保险制度改革中的合理因素。

一、统账结合制度

事业单位养老保险制度一个根本性的改变在于参保个人直接参与养老基金的筹措，在诸如高校等事业编制单位中强调了微观主体对于社会养老保险的责任。《决定》参照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号，以下简称“38号文”)中的所有制结构，即养老金由社会统筹部分和个人账户部分组成，其中单位缴纳总工资的20%，个人缴纳本人缴费工资的8%。[1]事业单位养老保险制度向企业并轨，采用统账结合的混合缴费制度，对社会的可持续发展具有政治和经济上的双重助益：一是强调了公平与效率相结合，推动社会主义市场经济向纵深发展。在实现养老保险统筹部分的社会责任的基础上，又通过个人账户部分“多缴多得”的特点将参保人员的贡献大小与最终的养老待遇高低相挂钩，形成责任共担、统筹互济的分配制度，鼓励了参保人的缴费意愿；二是面对养老保险基金的财政支出压力以及养老金的社会平均工资替代率不断下滑的事实，建立多支柱的养老保险筹资渠道是必要的制度变革。

表1　1995-2014年社平工资替代率计算的相关数据表

资料来源：中华人民共和国国家统计局.国家数据.http://data.stats.gov.cn/.

社平工资替代率指养老金占当期社会平均工资的比例，是衡量养老金保障水平的最重要指标，由表1有计算公式：事业单位平均社平工资替代率=基本养老保险基金支出(亿元)/离退人员参加养老保险人数(万人)/城镇单位就业人员平均工资(元)×104×100%。一方面，通过对社平工资替代率的比较，可以知道替代率从2000年的72%降至2014年的45%，降幅达到了37.5%，且近10年来正在以每年2%～5%的速度下降，意味着社会平均养老保障水平的下降；另一方面，事业单位就业人员数量却在逐年增加，其中教育事业单位就业人员的增幅从2007年的0.8%增加到2014年的2.4%，意味着单位养老的负担不断加重，急需建立多支柱的养老保障体系。可以预见，占事业单位就业人员10%的教育从业者在事业单位养老金并轨后将形成庞大的缴费群体以遏制养老金替代率不断下滑的趋势，同时单位也不再依靠单纯的财政拨付来支付他们的退休金，减少了社会养老基金支出对财政开支的压力。

二、缴费基数实行封顶托底制度

在《决定》中，个人缴费基数超过上年度在岗职工平均工资300%的人员，其缴费基数按照上年度在岗职工平均工资300%来计算，而对于缴费基数低于上年度在岗职工平均工资60%的人员，按60%视为其缴费基数。[2]个人缴费基数是计算养老保险所得的最重要参数之一，事业单位养老保险制度对其的封顶、托底，对于限制养老金在发放结果上出现贫富差距过大的情况具有重要作用，突出的是养老保险的社会风险共担功能与社会财富再分配功能。至于封顶线与托底线设置是否合理，可以通过不同情况下，缴费基数对基本养老金月标准及基本养老金社会平均工资替代率的对比来说明，以下将以2014年10月以后入职并参保的“新人”作为主体进行研究：

图1　平均工资增长率对比

由图1可知教育城镇单位教职员工平均工资与城镇单位就业人员年度平均工资分别以逐年p、g的速度增长，且在2014年基本实现e=1。因此，考虑按照二者增长率相等的情况进行接下来的公式计算具备数据上的说服力，下文中将沿用这种情况进行研究，即取e=1。

(一)基础养老金部分

根据28号文的解释，本人指数化月平均缴费工资=参保人员退休上年度在岗职工平均工资×本人平均缴费工资指数，其中本人平均缴费工资指数为各年度实际缴费指数的平均值，即：本人平均缴费工资指数=(Xn/Cn-1+ Xn-1/Cn-2+……X2015/C2014+ X2014/C2013)/N，其中Xn、Xn-1……X2014为参保人员退休当年至2014年相应的年度缴费基数，Cn-1、Cn-2……C2013为参保人员退休上一年至2013年在统筹范围内年度的在岗职工平均工资，N为实缴年数(N≥15)。[3]因此：

(其中：n为退休当年年份；

Xn为n年教育城镇单位教职员工平均年度缴费基数；

Cn为n年统筹范围内年度的城镇单位就业人员平均工资；

vn为n年教育城镇单位教职员工月平均工资；

wn为n年统筹范围内年度的城镇单位就业人员月平均工资；

a为缴费工资率，0

f为v2014与w2014的比值。)

则本人指数化月平均缴费工资=af(1+g)wn-1，根据本节研究目的和上述的公式结果，将退休当年的基础养老金F1及统筹部分的社会平均工资替代率R1定义如下：

(1)

(2)

(二)个人账户养老金部分

个人账户实行基金积累制，退休后其养老金月标准为参保人员退休时账户上的存储额度除以计发月数，按月与统筹部分一同计发。《决定》中指出，其存储额每年按照国家统一公布的记账利率计算利息，所获得的投资收益免收利息税。因为养老金个人账户的余额受个人缴费情况和记账利率收益的双重影响，所以记账利息率对于个人账户养老金而言是一个非常重要的变量，需要归入计发公式进行计算。因此，缴费N(N≥15)年后，退休当年的个人账户养老金数额F2的计发公式为：

F2=12acv2014[(1+r)n-2013+(1+p)(1+r)n-2014+

(3)

其中c为个人缴费率，r为记账利率，m为养老金计发月数，由退休年龄确定。相应以F2除以退休当年统筹范围内城镇单位就业人员月平均工资，得到个人账户养老金社平工资替代率R2：

(r≠g)

(4)

本节的研究目的在于通过比较f分别取0.6、1、2、3四种情况下的R的数值推定《决定》中缴费基数设置社平工资60%的托底下限和300%的限高上限的意义所在。另外根据计算需要，需给定相关参数：城镇单位在岗职工工资增长率g根据表1-1中2013-2014年的数据取值9%；缴费工资率a一般由社保经办机构与事业单位协商取值，设教育事业单位的a取值分别为0.6、1的情况；个人缴费率c根据《决定》取值为8%；缴费年数N根据本科毕业当年(22岁)入职，55、60、65、70岁退休四种情况分别设为33、38、43、48，相应的n取值分别为2046、2051、2056、2061年，因此养老金计发月数m分别取170、139、101、56；r为记账利率，我国在养老保险领域采用统账结合制度以来，只采取低水平的1年期银行存款计息作为个人账户养老金保值的手段，因此r参考表2中最近5年来央行13次调整的1年期定期存款利率的均值，取r=2.62%。

表2　央行1年期定期存款利率调整表

资料来源：易贷网：《存款利率调整表》，http://www.edai.com/lilv/yanghang_2/.

因此，结合公式(2)与公式(4)，可以得到退休当年基本养老金的社会平均工资替代率R=R1+R2，得到下表中的数据：

表3 教育事业单位人员退休当年基本养老金社平工资替代率情况表　单位：%

从表3中的计算结果来看，当教育单位在岗教职员的缴费基数低于城镇单位在岗人员工资的60%的时候，基本养老金替代率将远低于平均水平，且降幅大于其工资与城镇单位在岗人员工资的差距。同样，当教育单位在岗教职员的缴费基数高于城镇单位在岗人员工资的300%的时候，基本养老金替代率将远远高于平均水平，达到后者2倍以上，这一差距随着退休年龄的增大而增大，且增幅强于退休年龄的增幅。基本养老保险制度不仅是一个老年收入保障制度，也是一个社会维持稳定的必要制度，《决定》以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，必须兼顾事业单位中高收入群体和低收入群体间存在的收入差距问题，发挥制度的再分配性，避免不同群体间的贫富差距在老年阶段进一步拉大。因此，《决定》参照社平工资的60%～300%对缴费基数进行封顶托底兼具必要性和合理性。

三、职业年金制度的合理性

《决定》中明确提出的建立职业年金制度，是本次机关事业单位养老保险改革发文区别于38号文的亮点之一，指单位在为参保人提供基本养老保险的基础上，为其工作人员建立的补充性质的养老保险制度。《决定》规定了在职业年金中单位按照工资总额的8%缴费，参保个人按照缴费工资的4%缴费，并将具体的实施办法于2015年3月27日发布的《机关事业单位职业年金办法》(国办发〔2015〕18号，以下简称“18号文”)中加以解释。18号文指出职业年金基金由单位缴费、个人缴费、对基金的投资运营收益以及其他国家规定收入四部分组成，对于基金采用基本养老保险中个人账户的方式进行管理。对于包括个人缴费、非财政全额供款单位的单位缴费在内的实账积累形成的职业年金基金进行市场化的投资运营，按照实际收益计息，而对于财政全额供款单位采取记账方式依照统一的记账利率计算收益。[4]根据《决定》的改革目标可以猜测，建立职业年金制度的目的在于摸索建立多支柱供应、市场化投资运营、多层次保障方式的养老保险体系，本节将针对这一推论进行验证。

第一步，根据上文的公式(2)可知，与教育单位的退休当年养老金统筹部分的养老金社平工资替代率R2有关的参数为：缴费工资率a、基年教育单位个人平均工资与城镇(事业)单位平均工资的比值f、城镇单位平均工资年增长率g以及缴费年份N。取一种平均情况，即a、f均取值为1，g取上文所采用的9%，N根据在基年2014年(22岁)参加工作起持续缴费直到55、60、65、70四种不同退休年龄进行取值，并由此进一步得到退休年份n。根据这一平均情况计算得到教育单位退休人员养老金的统筹部分社平工资替代率R2的值：

表4　教育单位退休人员养老金的统筹部分社平工资替代率表

第二步，已知表4中的统筹部分社平工资替代率为单位缴费20%的情况下所得到的值，根据《决定》，统筹部分所实行的是现收现付的财务制度，即以同一时期岗位上的一代人的缴费为已经退休的一代人支付养老保险开支的保险财务模式。这种财务模式因为实行资金的本期征收、本期使用的特点，所以在政策执行中存在着一个预期赡养比k满足公式：k×基本养老金单位缴费率=统筹部分社平工资替代率。在求得k的基础上，假设职业年金中单位8%的缴费比例用于社会统筹部分的缴费为情况(1)，根据表4数据，结合不同退休年份下k值的预期与职业年金中单位8%的缴费比例，可以计算出单位工资8%的缴费数额在用于统筹部分时所对应的数值社平工资替代率R'1。

最后，因为职业年金基金实行个人账户方式管理，且允许对非财政供款单位的单位缴存部分的职业年金基金实行市场化投资运营，则结合个人账户养老金社平工资替代率公式2.4与数值R'1，可以计算出满足R'1作用的预估的市场化投资收益率r'，见表5：

表5　假设情况(1)下的各项参数

根据表5中相比于r'与r的对比，可以推断：除70岁退休的情况外，8%的单位缴费用于市场投资时所收获的投资收益要想填补社会统筹部分的缺口，均需有高于2.62%的年平均收益率，且退休年龄越小这一倾向越明显。说明了对于制度设计的预期来说，职业年金的设计一方面有助于通过市场化的手段缓解和逐步解决过去个人账户“空账运行”的负债，另一方面为了获取更有保障实效的职业年金，从制度设计角度鼓励并推动了单位和参保职工参与市场投资的动力。

四、目标替代率设置的合理性

基本养老保险的社会平均工资替代率反映的是退休人员的养老保障水平，与社会平均工资相挂钩的目的在于将退休人员的退休收入与社会发展水平作对比，一方面可以使退休人员分享到社会经济发展的成果，另一方面也是观察其实际生活水平的动态指标。因此，对于老年人口庞大、经济发展较为迅速的现代中国，社平工资替代率相比较于具体的计发数额等静态指标更真实、更容易反映基本养老保险的实效性。然而，基本养老保险的社平工资替代率处在一个什么水平上才能实现其保障目的？在《决定》中明确提出“合理确定基本养老保险筹资和待遇水平，切实保障退休人员基本生活”的要求，何为“基本需求”？根据马斯洛的需求层次理论进行分析，生理上的需求和安全上的需求同属一个人的低级别的需求，即基本需求。其中生理需求包括吃穿住行，而安全需求包括了健康保障等保障其人身健康的内容，那么对于一个退休老人的基本生活支出就应当不仅包括衣食住行等生存的刚性消耗，还需要包括其用于医疗治疗的必要消费，且考虑到老年人的身体素质问题，后者还在所有消费中占据较大的比例并高于社会平均水平，如社会平均医疗支出的4倍左右。[5]根据2005-2012年城镇居民人均收入与基本消费数据，有表6：

表6　2005-2012城镇居民收入与基本消费情况表

表6中，老人基本消费支出占城镇居民人均收入的比例是按照老人人均各项基本支出除以城镇居民人均收入得出的，其中除医疗支出是按城镇人均支出的4倍计算以外，其余均与城镇人均支出的数值呈1∶1的关系，因此，可以将这一数据视为基本养老保险在满足“基本需要”情况下所应该达到社平工资替代率，见图2：

图2　2005-2012老人基本消费支出与城镇居民收入的比例关系图

结合表6与图2可以知道，由2005年开始，养老金社平工资替代率不断下降，从74%降到2012年的64%，满足老人基本生活的支出比例约为社平工资收入的64%。因为事业单位养老金总收入R0=基本养老保险R+职业年金R’，所以事业单位养老保险收入占社平工资的比率也需要达到相近的数字。为了这一推测的验证具有实效，这里的职业年金计算均以r=2.62%的央行年度存储利息为投资收益率进行计算，即以最基本的记账利息为投资收益。结合表3的基本养老保险社平工资替代率值，教育单位参保人员退休当年的各项值如表7：

表7　养老金收入的社平工资替代率表

结合当前有效的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发〔1978〕104号)文件所规定的退休年龄，教育事业单位干部的退休年龄为男满60周岁、女满55周岁，即男性领取的养老保险金的社平工资替代率为63.65%，与64%的基本生活所需要的支出基本一致，而女性则因为退休年龄较低而使养老金待遇低于基本标准。在这一认识的基础之上，又根据《关于机关事业单位县处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员退休年龄问题的通知》(组通字〔2015〕14号)中对于教育事业单位中担任党务、行政管理工作的相当于正、副处级的女干部和具有高级职称的女性专业技术人员，将她们的退休年龄延迟至60周岁，这是一项双赢的政策：一方面继续发挥她们在教育岗位上的作用，另一方面也将其退休待遇提升至基本待遇水平，降低了退休后女性职工陷入老年贫困的可能性。因此《决定》的计发公式将63.65%定为60周岁退休人员的养老金社平工资替代率的基本线，是符合事业单位最新的男、女退休年龄政策的一项养老保险制度，是在满足“基本生活”这一目的的目标替代率的基础上形成的合理制度。

五、总结

通过引用教育事业单位的相关数据，本文从4个方面论证了《决定》在制度设计中的合理因素：第一，通过近年来养老金替代率的下降和事业单位人员增长的事实说明了养老金制度改革中参保人员直接参与养老基金筹措的必要性，并进一步证明统账结合的养老金制度的合理性；第二，通过计算不同情况下教育事业单位中个人缴费基数对于基本养老金社平工资替代率水平的影响，分析了设置缴费基数上下限的必要性和合理性；第三，以教育事业单位的在职与退休人员的赡养比为线索，假设并计算了职业年金中单位缴费部分为了达到基本收益率所需要的投资收益率，从制度层面阐明了职业年金对单位和参保人参与养老基金市场投资的动力所在；第四，将老年人实现基本生活所必需的支出水平与养老金计发水平进行对比，通过计算验证了制度中所设计的养老金计发量的合理性。以上4个方面以教育事业单位的相关数据为例证，明确《决定》对于建立独立于事业单位的多支柱、多层次的养老保障制度的决心，对其合理因素的论证是对社会上持摇摆态度的观点的有力回应，有助于各个群体坚定对事业单位养老保险改革实效性和合理性的信心。

[1]《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，2005。

[2]《 国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，2015。

[3]《人社部财政部关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》，2015。

[4]《机关事业单位职业年金办法》，2015。

[5] 汪泽平、何平：《我国社会保障制度改革30年成就与发展》，载《 工人日报》,2008-11-11。

(责任编辑：H)

An Empirical Study on the Rationality of the Reformof Institutions Pension Insurance—Taking Education Institutions as Example

WANG Hongyuan

The increases of pension expenditure and retired population make pressure to the sustainability of pension.Therefore,the pension reform make many changes in the system: establish combination of social pooling and individual account,delimit base pay,innovate employment annuity system,confirm target substitute rate.Given the goal of the reform is independent of organs and institutions,multi-channel sources of fund,multiple-leveled pension security,management & service socialization,it's necessary for us to understand the necessity and rationality of system reform that mention above.

institution units，pension reform，substitute rate of average wage in society

*本文系国家社科基金青年项目“基于城市治理转型的基层行政协商机制研究”(批准号15CZZ021)的阶段性研究成果。