促进公平：整体推进义务教育均衡发展——访济南市教育局局长陈东生

■本刊特约记者　武先玲



◎局长访谈◎

促进公平：整体推进义务教育均衡发展
——访济南市教育局局长陈东生

■本刊特约记者武先玲

济南是山东省会，目前，全市有各级各类学校2283所，其中，幼儿园1423所，小学582所，初中学校176所，普通高中38所，中等职业教育学校41所，特教学校12所，市属高校11所。在校(园)生97.46万人，教职工8.67万人，其中专任教师6.64万人。全市适龄儿童入学率为100%，小学毕业生升学率达99.45%，初中在校生巩固率达99.06%，高中阶段普及率达92.6%，各类残疾儿童入学得到充分保障，约91.2%的高中毕业生能够接受高等教育，半数以上高中毕业生能够接受本科教育。

多年来，济南市始终把教育摆在优先发展的战略位置，把教育公平作为社会公平的基础，以立德树人为根本，以办好人民满意的教育为目标，稳步推进教育改革与发展，以科学配置教育资源基础上的内涵发展为追求，致力于扎实办好每一所学校，在区域教育均衡发展方面取得了明显成效。中国社会科学院发布的2015年《公共服务蓝皮书》显示，在全国38个主要城市的基础教育满意度评价中，济南位列第6名。

记者：陈局长，您好。感谢您接受《现代教育》杂志记者采访。今天的采访，希望就济南市义务教育均衡发展的话题，与您做深入交流。

陈东生：很高兴借贵刊与社会各界关心、关注济南教育的朋友探讨和分享近年来我市义务教育均衡发展的实践和思考，总结经验，弥补不足，敦促我们更好地推进教育均衡发展，促进教育公平，办好人民满意的教育。

记者：义务教育作为政府提供的基本公共服务，具有强制性、免费性和普及性，是最应体现教育公平的领域。抓住了义务教育的均衡发展，也就抓住了教育公平的关键。您对济南市整体推进义务教育均衡发展对促进教育公平实现的作用是如何定位的？

陈东生：《义务教育法》第六条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”这是法律层面对均衡发展的要求。

党的十八届三中全会提出“大力促进教育公平，健全家庭经济困难学生资助体系，构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距。统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗，不设重点学校重点班，破解择校难题，标本兼治减轻学生课业负担”的要求，这是党中央对教育均衡发展的政策要求。于法于规，我们都要把推进均衡发展作为义务教育的首要之策。

均衡不是平均，均衡发展也不是一朝一夕之功，但只要扑下身子踏实去做，均衡发展就会水到渠成。对于济南教育来说，我们一直把“让群众在家门口接受均衡教育”作为工作的重中之重，扎实办好每一所学校，教好教会每一名学生，这就是我们推进均衡发展的根本定位。

记者：教育公平的基础体现之一就是公共教育资源的均衡配置，也是让全体适龄儿童少年享受平等教育的基本体现，更是实现义务教育均衡发展的基础。在教育资源配置方面，济南市推进均衡发展的重点是什么呢？

陈东生：我们认为，教育均衡应该从三个方面来把握，一是资源的均衡，包括物力资源和人力资源；二是机会的均等； 三是质量的均衡。

物力资源，也就是办学条件这方面，多年来济南市综合利用法律、行政、市场、社会等手段，落实教育优先发展战略，逐年加大教育投入，不断改善办学条件，实现了城乡学校办学条件无差别化配置，为义务教育均衡发展奠定了坚实的基础。具体讲，从规划、建设、清理历史遗留问题三个方面同时发力，加快推进办学条件的均衡。

从规划层面，2013年市政府出台《关于推进县(市)区域义务教育均衡发展的实施意见》(济政办发[2013]16号)，明确了义务教育均衡发展的各项任务要求，将责任分解到各县(市)区、各部门，形成齐抓共管的政策保障格局。编制《济南市基础教育专项规划》和《全市农村义务教育学校布局专项规划》，优化教育教学环境，兼顾方便学生就学，整体规划全市义务教育布局，确保符合条件的学生“应上尽上”。相继制定出台了北跨发展战略、三年突破平阴战略、支持商河跨越发展战略等，加大对薄弱县区教育基础设施建设支持力度，采取优质学校与薄弱学校整合、重组等措施，推动城乡均衡发展；优化老城区教育资源布局结构，在产权不变、用地性质不变、用途不变的原则下，打破传统的产权、隶属区域关系，进行市场化运作，实现教育格局的合理配置，仅2015年一年，全市就开工建设46所中小学，15所建成并招生；新建改扩建90余处幼儿园,改造挖潜71处，教育资源紧张问题得到明显缓解。

从建设层面，完成校舍安全工程和学校标准化建设工程。坚持把学校标准化建设工程与校安工程、薄弱学校改造工程、中小学“211”工程等紧密结合，统筹资源，共同推进。全市已累计投入标准化建设资金36.05亿元，规划改造校舍96万平方米，全市所有中小学已按标准配齐各类教学仪器、计算机、图书及音体美器材，全部实现班班多媒体互动教学，并接入互联网，教育设施配备实现了城乡无差别配置。

从清理历史遗留问题层面，对城区居住区教育设施配套建设遗留问题进行专项整治。市政府专门成立领导小组和办事机构，对近年来城区存在的配套教育设施应建未建、挪作他用、建成未交、规避配建等遗留问题进行专项整治。研究出台了政府规章，将新建居住区中的幼儿园、中小学等教育配套设施建设，写入建设项目规划意见书，作为土地出让前置条件，由开发商出资代建、无偿移交。近年来，共接收开发单位移交配套教育设施103处，恢复教育用地1987.16亩。

另有预留的50处教育用地共1008亩，已将“开发单位出资代建教育设施,建成后无偿移交当地教育主管部门”列入土地招、拍、挂出让条件，其中已确定40处教育设施的代建，总占地890亩，这些措施有效缓解和避免了新建、改扩建居住区居民子女入学难问题，提高了城区教育资源的供给能力。

在人力资源均衡配置方面，我市落实了城乡统一的中小学编制标准，以县区单位统一调剂余缺。我们还坚持干部、教师交流和名师交换制度，用政策激励和引导教师在区域内主动向薄弱学校、农村学校、空岗学校有序流动，实现了教师交流工作的制度化、常态化。目前，全市符合条件的市级以上荣誉称号的优秀教师全部进行了交换，参与教师交流的人数达到2405人，学校之间师资配置越来越均衡。

记者：刚才您提到了三个均衡，那么从机会均等和质量均衡方面，济南市做了哪些工作？

陈东生：机会均等是义务教育公平的基础，质量均衡是义务教育均衡发展的核心。济南市以构建义务教育公共服务体系、推广集团化办学模式为着力点，推动义务教育均衡发展和内涵提升。

在构建义务教育体系方面，以解决“择校”为突破口，宏观统筹、多管齐下，创建机会均等的义务教育公共服务体系，2015年，我市全面实现了“零择校”。从“强制”不择校到“理智”不择校，我们主要做了四项工作：

一是严格执行小学招生全部“划片入学”、初中学校“整体对口入学”的招生政策。自2012年起，全市义务教育阶段学校全部停收择校费，弱化了“择校”行为的利益驱动链条。2013年，全市进行了义务教育学区集中公示，并依据学校实际办学容量，科学动态调整学区范围，实现了义务教育阶段学校服务范围无缝隙覆盖。同时，加大信息公开力度，将学区划定范围、学校学位信息、招生办法向社会公开，堵塞招生漏洞，实现了义务教育阶段招生“零择校”的承诺。此外，各县(市、区)在招生办法上还进行了多种探索,如历下区、市中区在划片招生的基础上，试点了“弹性学区制”、“选择性就读”，即在“弹性学区”“选择性就读”范围内的适龄儿童，可根据自身实际，在两所或以上的学校选择适合自己的学校就读。该举措既缓解了部分生源数量多的学校的生源压力，也增加了家长学生的选择权。

二是建立外来务工人员随迁子女“入学条件量化赋分、就学安排全区统筹”工作机制，实施“一站式服务”，内部挖潜，规范操作流程，公平、科学、合理地安排外来务工人员随迁子女入学。目前，主城区义务教育阶段学校中，外来务工人员随迁子女占40.25%，有效解决了外来务工人员后顾之忧，优化了城市发展环境。

三是主动完善高中阶段学校招生制度，将普通高中学校统招计划的80%作为指标生分配到各初中学校，坚持义务教育各学段择校生在普通高中录取时不享受指标生和推荐生待遇，进一步降低家长择校的意愿。自2013年起，我市高中阶段招生录取参照高考录取模式，实行先考后报、分批录取。2015年中考招生在继续实施“阳光招生”的基础上，首次实行“平行志愿”,考生可一次选择三个志愿，最大程度降低了考生落榜的风险，减轻了学校、考生及家长的负担，得到了社会的一致好评。

四是鼓励民办中小学优质发展，满足群众多元化的教育需求。市政府出台了《关于加快发展民办中小学(幼儿园)教育的意见》(济政发〔2014〕18号)，简政放权，优化民办学校办学环境，济南外国语学校开元分校、三箭分校、山东师范大学附属中学幸福柳分校等一批民办性质学校发展迅速，社会认可度高，基本实现了“公办不择校、择校选民办”的就学格局。

在集团化办学方面，采取集团化发展、联合办学、委托管理、政府购买服务等多元办学体制，不断优化教育资源配置，加快义务教育均衡发展和内涵提升。2015年，市内四区义务教育阶段集团化办学覆盖率达到41.5%。以市中区为例，区教育局为集团化办学制定了行动纲领，明确了不同单位及人员的职责，并在实践探索中确立了文化融通、资源共享、教师流动、生源稳固、经费保障、开拓创新六条关键要素。截至目前，市中区已成功组建运作20个教育集团。

记者：充分发挥督导评价引领教育发展方向的作用，强化督导评价职能，是促进义务教育均衡发展的重要保障。济南市在完善为促进义务教育均衡发展、各类教育协调发展服务的督导保障机制方面有哪些创新的举措？

陈东生：教育事业的改革和发展，只有决策和执行是不够的，对决策和执行情况必须实行监督，对教育发展的水平和质量必须进行科学的评估。这对于推动行政部门和各类学校全面贯彻党的教育方针，全面实施素质教育，全面提高教育质量，具有极其重要的作用。我市一直重视督导评价的作用，就义务教育而言，重点抓了三项工作：

一是坚持育人为本，德育为先，对学生德智体美综合发展情况、教师队伍建设情况以及校长治校办学、区域教育发展、教育规划纲要推进等情况，定期检查评估，严格考核奖惩。二是围绕教育均衡发展组织专项督导，推动各县(市)区提高教育均衡发展水平。截至2015年底，济南市的十个县(市)区均通过全国义务教育发展基本均衡县验收。三是坚持教育质量综合评价和定期公示。出台了《济南市中小学教育质量综合评价意见》和《济南市义务教育阶段课业负担监测办法》，以义务教育阶段学生课业负担监测为主要内容，开展教育质量综合评价工作并两次对外公布监测结果，引导学校把工作重点集中到减轻学生课业负担、提高教学质量上来。

记者：目前，济南市的十个县(市)区均通过全国义务教育发展基本均衡县验收，在向高位均衡的进程中，济南的义务教育均衡发展还面临哪些需要突破的问题？今后在此方面还有哪些打算？

陈东生：在深入推进教育均衡发展过程中,我市也遇到了一些困难和问题：比如，资源配置均衡是显性的，通过政府重视、政策引导，相对容易实现。但如何实现办学质量的高位均衡，特别是彰显个性化的教育均衡，对我们的教育改革又提出了新要求。2015年，济南市兑现了义务教育阶段“零择校”的承诺，2016年，根据市委市府要求，我们又提出了“零择班”的目标。“零择校”的实现，是教育公平、公正政策的体现，是给所有学生一个公平的起点。“零择班”则是教育艺术的跟进和到位，对学校的教育教学也提出了更高的要求。此外，随着城市化进程的加快，外来务工随迁子女就学压力呈现逐年剧增趋势，教育资源日趋紧张，我们应该如何应对？基础教育综合改革、现代职业教育体系建设虽已启动，但改革的深度、广度、实效性还有待进一步增强，我们如何重点突破？基于人民群众多样化、个性化、优质化教育需求，民办教育如何走出一条让群众满意、令政府放心的发展之路，发展难题如何破解？

以上诸多问题都是我们需要思考的，教育均衡发展是一项长期而艰巨的战略任务。济南市今后将进一步加大改革创新力度，力争 2020年实现市域校际间均衡发展，完成《济南市中长期教育改革和发展规划纲要(2011-2020年)》所提出的 “率先实现教育现代化，率先建成学习型城市，进入全国人力资源强市行列，形成具有时代特色、齐鲁韵致、泉城风格的教育新格局”的战略目标

记者：谢谢陈局长接受我的采访！通过今天的交流，我看到了济南市在追求教育公平，促进教育均衡发展之路上的深刻思考和切实努力，也看到了济南教育人的责任和担当。我相信，济南在教育公平的原点上将迈出更有力的脚步，实现更大的发展！

陈东生：谢谢。我们会更加努力。

济南市教育教学研究院，山东济南250001)