从现有排污权交易工作看福建省“十三五”排污权交易市场建设*

福建师范大学环境科学与工程学院　吴春山　刘 佳　甘 晖



从现有排污权交易工作看福建省“十三五”排污权交易市场建设*

福建师范大学环境科学与工程学院吴春山刘 佳甘 晖

该文着重从开展范围、交易情况、交易价格体系、平台建设、交易形式、指标有效期、总量调控几个方面分析研究福建省排污权交易的情况，并提出以下政策建议：完善立法，提高立法层级；建立合理的指标分配体系，保证初始分配的公平性；依托强大的技术支撑和完善的监测体系，合理核算污染物的排放总量；加强市场监管，强化政府监督，健全环境监管机制；完善公众参与制度；在“十三五”期间将挥发性有机物（VOCs）和工业烟粉尘纳入排污权交易。

排污权交易 试点 政策建议 福建省

1　前言

排污权交易是指在满足特定环境质量目标的前提下，不同产权主体在最大化自身利益的基础上，在环保部门的监督下，通过自由交易而发生的排污权的有偿转让。在交易成本较低的情况下，通过排污权交易可以节约管理成本、促进技术进步和产业结构转型升级［1-6］。

早在2013年6月，龙岩市就在福建省内率先启动主要污染物排污权有偿使用和交易工作，成为福建省排污权交易试点的第一例城市。2014年5月，福建省人民政府出台《关于推进排污权有偿使用和交易工作的意见（试行）》，提出2014年先行在造纸、水泥、皮革、合成革与人造革、建筑陶瓷、火电、合成氨、平板玻璃等8个行业试点推行，力争2016年在所有工业排污企业全面推行。同年9月，全省首笔排污权交易在海峡股权交易中心落槌，福建省排污权交易正式启动。

2　福建省排污权交易实践分析

2.1开展的范围

从覆盖排放源来看，不少排污权交易试点地区“十一五”只涉及化学需氧量、二氧化硫两项指标，“十二五”期间根据新的总量控制目标增加了氨氮和氮氧化物。当前，福建省也将化学需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物这四项指标纳入市场化交易，其先行开展试点的8个行业排放的主要污染物情况见表1。

表1　福建省8个试点行业排放的主要污染物

2.2交易情况

自2014年9月第一笔排污权以累积竞价的方式成功交易以来，截至2015年8月，福建省排污权交易累计成交总量1563.3208吨，成交总额41091377.13元。其中，化学需氧量成交总量92.1131吨，成交总额5094196.925元；二氧化硫成交总量398.6258吨，成交总额11598704.62元；氨氮成交总量13.1969吨，成交总额599239.125元；氮氧化物成交总量1059.385吨，成交总额23799236.46元。

图1、图2是部分省（市、区）排污权交易的成交总量、成交总额情况。从成交总量来看，福建省的成交总量最少，且与内蒙古、山西、湖南等排名靠前的省份相比差距很大。这是由于内蒙古、山西、湖南作为第一批国家批准进行排污权交易的试点省份，开展排污权交易的时间较长，故成交总量大；福建省近两年来才开展排污权交易，交易时间短，故成交总量小。

图1　部分试点省（市、区）排污权交易的成交总量情况

图2　部分试点省（市、区）排污权交易的成交总额情况

2.3排污权有偿使用和交易价格体系

排污权有偿使用和交易价格体系可以分为排污权有偿使用价格体系和排污权交易价格体系两大部分。排污权有偿使用本质上是一级市场初始分配的一种形式，而排污权交易则是二级市场再分配过程［7］。

福建省经核定的主要污染物初始有偿使用收费标准为：化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物收费标准分别为每年1300元/吨、1500元/吨、800元/吨、1100元/吨，此收费标准自2014年9月5日起执行，执行期为两年［8］。河北、内蒙古、山西、湖北、湖南、重庆、福建、浙江、广东等 9个省级区划的平均初始有偿使用收费标准为：化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物收费标准分别为每年2339元/吨、2654元/吨、1537元/吨、2115元/吨，福建省的各污染物的初始有偿使用收费标准是平均值的52%～57%之间，属于偏低水平。

福建省的排污权交易价格以市场价格调节为主，但不得低于初始排污权指标有偿使用费收费标准。在海峡股权交易中心举办的历次竞价交易中，各交易指标的年成交均价如图3，显然各指标的成交均价比其初始有偿使用收费标准要高很多，其中化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物的成交均价分别是初始有偿使用收费标准的8.51倍、7.27倍、6.05倍、4.08倍。

由于福建省没有明确规定主要污染物的交易价格上限，为了使交易的排污权价格不会过于盲目、偏离市场规律，可以根据以下模型得出的参考价格来进行调整［9］：

目标函数：

引入拉格朗日方程，得到：

对L求关于Q的一阶导数，则可得到企业单位排污权的影子价格为：

式中，参与交易企业的污染物允许容量为E，企业生产产品数量为iq，产品市场销售价格为iM ，排污量为iQ，企业边际生产成本为ic，单位产品的产污系数为ir，企业在达标排放前提下的污染治理费用为iI，企业单位排污权的影子价格为iλ。

图3　福建省各交易指标的成交均价情况

2.4平台建设

福建省环保主管部门委托海峡股权交易中心提供全省统一的排污权交易平台，并实施交易管理。各设区市和平潭综合实验区可在其分支机构交易平台上交易。海峡股权交易中心与其他省市大多用政府储备指标交易不同，该中心全是用企业排污省下的富余指标来进行排污权交易。目前，福建的排污权交易已实现统一交易平台、统一信息披露、统一资金结算、统一交易凭证、统一监管［10］。

2.5排污权交易形式

福建省的排污权交易采取多种交易模式，包括累积竞价、协议转让、一次性报价等，以防止违标串标。海峡股权交易中心还采取互联网、跨区域的交易方式，可满足80多个县（市、区）同时竞价。此外，2015年6月，福建省环保厅、海峡股权交易中心联合出台《福建省排污权租赁管理办法（试行）》，指出排污单位存在突发性事故、污染治理设施不稳定或在未扩大生产能力的情况下，因生产波动，可能导致全年污染物排放总量超标的，可申请租赁排污权。

2.6指标的有效期

排污权都对应有一定的排污期限，排污权的拥有者只能在排污期限内进行排污。根据污染物的特性，排污期限可以按天、按季度、按年计算［11］。实际上，在排污权指标有效期上各省市并不统一，有1年、5年和未做规定等几种形式［12］。

福建省出售的排污权的有效期限统一为5年，有效期限不足的，应先行延续。租赁的排污权有效期不超过1年，且在排污权有效期内最多租赁1次，承租的排污权不得转租、托管。现有排污单位出售、出租排污权指标的，需缴纳出让部分的初始有偿使用费后方可进行交易。

2.7总量调控

为防止“穷者越穷，污者越污”的现象，福建省环保部门提出了总量调控的措施：一是重点行业总量调控，明确造纸、水泥、皮革、合成革与人造革、建筑陶瓷、火电、合成氨、平板玻璃等8个重污染行业原则上需从本行业内交易获得，不同污染物的主要排放行业且所需排污权指标实行 1.2～1.5倍量调剂；二是布局总量调控，针对位于重点区域的企业，特别是在城市建成区的大气污染型、流域上游的水污染型、工业园区外的企业，新增总量按不低于1.2倍购买；三是区域总量调控，新建项目应优先在本区域内购买排污权，的确无法买到的，方可跨区域购买，储备的排污权仅限在本区域内交易；四是“不替代”方式调控，即火电厂削减量不用于非电力行业项目，机动车和农业源削减量不用于工业类项目，企业减产或停产产生的削减量不用于调剂；五是减排目标调控制，未完成上年总量减排任务的区域、企业，暂停购买与租赁相应的排污权指标［13］。总的来说，无论是哪一种总量控制，其目的都是削减或至少是“冻结”污染物排放的总量，这是总量控制的核心和主要任务。

3　排污权交易存在的问题及政策建议

3.1完善立法，健全制度

我国排污权交易的探索经历了近30年路程，早期国家批准进行排污权交易的试点省份在探索过程中纷纷出台了一系列排污权交易的地方性政策（见表 2），为地方开展排污权交易提供了制度依据。然而，地方立法中仍存在规定不一致的情况。近年来，随着排污权交易在全国范围内推广，虽然也出台了一些政策文件，但它们在性质上只能算是地方规范性文件，相关规范层级较低，法律效力也有限。

2014年新修订的《环境保护法》在一定程度上弥补了长期以来排污权交易在国家层面上法律缺失的问题。新环保法提出重点污染物排放总量控制制度和排污许可证制度，而对于交易的条件、主体、客体、方式、责任等各方面并未做具体规定。所以我国排污权交易的法律依据在国家层面上尚未形成统一的法律法规体系。

实践证明，完备、明确的法律依据是排污交易成功进行的基础。因而，在国家层面上还应加快排污权交易的法律建设，应该尽快提高立法层级，建立主要污染物排污权交易制度，为全国性的的排污权交易开展提供法律依据。例如，环保部要加强排污许可制度建设，加快全国性的排污许可办法的编制，明确排污许可证的发放程序、标准等。此外，还要结合行政法、民商法、刑法等部门法，共同建立起一套全面有效的法律体系。这样不仅可以给予制度以必要保障，而且可以避免分散、凌乱的规定，方便实际操作。有了全面的法律依据，执法部门必须严格按照法律来执行，对于违反法律规定的人和行为必须给予相应的惩罚，以保障良好、安全的市场秩序。

表2　部分试点省份（市、区）的排污权管理制度情况

3.2建立合理的指标分配体系，保证初始分配的公平性

从总体实践情况看，初始排污权分配存在不公平性，主要表现在：老企业的初始排污权是无偿获得的，而新、改、扩建新增排污指标的工业建设项目须通过交易有偿获取排污权。这就使得那些历来污染重、对环境损害大的老企业，付出相对较低的成本却能占有大量的排污权指标，而一些污染轻、效益好的新企业，反而要付出较高的成本才能购买较少的排污权。为了确保公平的初始分配和激励机制，建议以减排的绩效为依据，对企业进行定档分类来无偿分配初始排污权，并通过奖励、税收优惠等措施鼓励企业积极减排，然后逐年增加有偿取得排污权的比例，可设置 5～10 年的过渡期，待过渡期结束后，初始分配就实现了由无偿获得向有偿获得的转变［14］。

3.3依托强大的技术支撑和完善的监测体系，合理核算污染物的排放总量

通过对污染物排放总量的核定，可以为总量控制的实施提供科学和公正的依据。而只有保证监测数据真实、及时、可靠才能合理、准确地核算污染物的排放总量，但在当前的科技水平下，这是一种技术要求高、计算和操作相当复杂、难度较大的问题。所以实施总量核定需要强大的技术支撑和完善的监测体系。具体措施如下：按照国家或地方污染物排放标准及总量控制的要求和技术规定，依法对实施排污总量控制的企业进行监测；建立以“企业自测、自审、自报、监督监测核定”的排污总量核定体系，制定污染物排放总量的核定规范；也可以考虑适时引入第三方检测机制；加大对排污总量控制监测和监控设施的投入，如在企业排污口安装污染物自动监测仪和“环保黑匣子”等，消除排污者与监管者之间的信息不对称问题。

3.4加强市场监管，强化政府监督，健全环境监管机制

当前，排污权交易的监管机制还不健全，某些重污染企业在购买排污权后大肆排污，加剧了环境的污染；而有富余排污权的企业为限制竞争对手发展不出售自己富余的排污权，妨碍了经济增长。此外，现有的管理制度如月报、年检、通报等不能满足排污权交易对信息和监管的要求，排污者和政府管理部门间存在严重的信息不对称问题［15］。

为此，应尽快健全排污权市场监管体制。完善排污权交易市场以提供市场服务信息，调节不合理的价格交易制度，维护市场秩序，以免垄断市场、恶意抬高价格现象的出现。

3.5完善公众参与制度

在排污权交易试点实践中，公众参与不足，主要表现在制度设计中缺乏公众或环境污染受害者的参与。为了强化排污权交易的社会监督，切实保障公众的环境权益，应保障排污权初始配置和交易中公众的知情权、参与环境决策权及社会监督权。首先，环境保护部门应对排污权交易的具体信息公开的更全面、完整、真实，为公众查询提供更便利的条件。其次，充分调动公众参与立法的积极性，可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式让公众能够及时、有效地参与进来；在排污权交易的具体决策中，政府要做到政务公开，以不同意见为单位，在作出决定、决策之前充分倾听各种不同意见，提高政策制定过程的透明度。最后，完善信访制度，使公众可以检举和揭发排污权交易中存在的的违法行为，监督环保管理机关的执法活动；建立健全环境公益诉讼制度，使更多的具备诉讼能力的公民、团体可以提起公益诉讼。

3.6在“十三五”期间将挥发性有机物（VOCs）和工业烟粉尘纳入排污权交易

工业烟粉尘是PM2.5的主要来源之一。挥发性有机物是影响大气中臭氧浓度的重要因素，且在一定条件下会转化生成 PM2.5中的重要组成成分——二次有机气溶胶（SOA）。因此，控制挥发性有机物和烟粉尘污染的工作势在必行。

2013年国务院印发《大气污染防治行动计划》明确将烟粉尘和挥发性有机物排放是否符合总量控制要求作为建设项目环境影响评价审批的前置条件，提出要推进针对挥发性有机物的排污收费制度建设。

在“十三五”期间，如果能将挥发性有机物和工业烟粉尘纳入排污权交易，则有利于这两种污染物的防控。

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* 福建省软科学项目（2014R0041， 2013R0042）资助。