"最高国家权力机关"论析*---基于我国《宪法》第57条的讨论及其展开

李伯超　李云霖

(湖南科技大学,湖南湘潭411201)

"最高国家权力机关"论析*
---基于我国《宪法》第57条的讨论及其展开

李伯超李云霖

(湖南科技大学,湖南湘潭411201)

我国《宪法》第57条表述的歧义,是导致"党大还是法大"这一伪命题产生的主要根源之一.澄清该伪命题需要将"最高国家权力机关"置于整个我国《宪法》文本和我国公权力体系中进行考察.就国家机构权力体系而言,最高国家权力统一于全国人民代表大会;就国家公权力体系而言,包括"最高国家权力机关"在内的所有国家机构权力最终统一于中共中央和中央政治局.党的领导权得到宪法确认,党内法规是受宪法支持的我国公权力规范的组成部分,故"最高国家权力机关"法定职权与党的领导权都是宪法确认的我国公权力,都是人民赋予的权力,是对国家主权的共同行使."最高家权力机关"法定职权与党的领导权内容和范围不同,权力运行机制不同.作为人民行使国家权力的最高国家权力机关,全国人民代表大会需要有与其地位、职权与功能相匹配的权威性标识.

最高国家权力机关;执政党领导权;根本制度;权威性标识

一、问题的提出

我国《宪法》第57条规定,中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关.有论者据此得出全国人大是"我国的最高权力机关"结论并以此来评判我国公共领域内的权力行为、权力现象,进而提出了"党大还是法大"这一伪命题.事实上,我国《宪法》第57条在制宪当时就引起了诸多争议,在现实生活中更是人们讨论权力现象的焦点.这种情况的产生,在很大程度上源于该条文表述的歧义性,即"最高国家权力机关"这一语词本身可以做不同的解读.若要澄清"党大还是法大"这一伪命题,给"最高国家权力机关"一个准确定位和恰当表述,就必须对宪法文本和我国公权力体系做全面、正确的分析和理解.由此展开,还完全有必要进一步阐明"最高国家权力机关"的法定职权与党的领导权之间的关系,并针对"最高国家权力机关"权威性标识缺失问题探析原因、提出对策.这对于改进我国宪法文本、完善人民代表大会制度都是很有意义的.

二、如何正确理解"最高国家权力机关"的定位

要准确理解我国《宪法》第57条的立法原意,进而明确全国人大的性质和地位,并给予一个恰当的表述,就必须从该条的语言结构入手,再将其置于整个宪法文本和我国公权力体系中做分析.

(一)"最高国家权力机关"的语词语用分析

第一,"最高国家权力机关"语词本身具有歧义结构,可以做不同的理解;运用层次分析法对其进行结构分析,该歧义会很清晰地显示出来(参见图1).

图1　"最高国家权力机关"语词结构分析

图1中的A表明,"最高国家权力机关"的内涵可以做如下理解:其一,它是一种权力机关;其二,它是国家的权力机关;其三,它是国家最高的权力机关.按照这种理解,权力机关是一种特指,专指各级人民代表大会,而其他国家机关都不是国家权力机关.在许多法学论著中,常常可以见到这种表述.图1中的B表明,"最高国家权力机关"的内涵可以理解为:其一,它是行使国家权力的机关;其二,它是行使国家权力的最高机关.图1中的C表明,"最高国家权力机关"的内涵是行使最高国家权力的机关.不难看出,图1中的B和图1中的C表达的内涵没有本质的区别,都表达了"最高国家权力机关"是行使国家权力的机关的观点;两者有所不同的只是,图1中的B强调的是机关的最高性,图1中的C强调的是权力的最高性.综合起来看,图1中的A由于"权力机关"的特指性,其整个语义表达是非常明确的,即"权力机关"仅仅指各级人民代表大会.因此,"最高国家权力机关"的含义也非常明确,即在权力机关体系中与国家机构体系中是最高的.图1中的B与图1中的C则不同,由于其表达中没有"权力机关"的限定而导致"国家权力"含义不确定,因而带来理解上的歧义.其原因是,在中国语境下"国家权力"有两种含义,第一个是指国家的整个公权力体系.我国《宪法》第2条第1款规定"中华人民共和国的一切权力属于人民",这里的权力概念的外延就相当于通常含义上的"国家权力",其中就当然包括了人民赋予中国共产党的领导权.然而,图1中的B与图1中的C的"国家权力"显然不能做这种理解.此外,"国家权力"还可以做另外一种理解,即"国家权力"是相对于党的权力而言的.在官方语言中,党和国家常常并列,如"党和国家领导人"、"党和国家的各项事业"等等.党的权力也就是人民赋予、宪法确认,并由党的各级组织实际行使的领导权.与之对应的国家权力则是宪法与法律赋予的,由各级各类国家机关实际行使的特定职权.图1中的B与图1中的C的"国家权力"做这种理解是讲得通的.

第二,根据制宪、修宪的语词原意,全国人民代表大会只是国家权力机关体系以及国家机构中的最高层级.1954年我国宪法草案形成过程可以完整展示"最高国家权力机关"的原初涵义.1954年5月6日至22日召开了宪法起草座谈会各组召集人联席会议,当《中华人民共和国宪法草案(初稿)》中"全国人民代表大会是中华人民共和国最高权力机关"被修改为"中华人民共和国最高权力机关是全国人民代表大会"时,张志让先生认为应在"权力机关"之前加"国家",其理由是"这方面的'权力'不是单纯的权力,应只是'国家权力'".宪法草案座谈会各组召集人联席会议"关于中华人民共和国宪法草案(初稿)的正式修改意见"将该条修改为"中华人民共和国全国人民代表大会是国家的最高机关".①参见韩大元:《1954年宪法与中国宪政》,武汉大学出版社2008年版,第136-160页.张志让先生力主加入"国家"以及座谈会各组召集人联席会议正式修改意见中"国家的最高机关"表述,都强调全国人民代表大会仅仅是"国家"的最高权力机关.制宪讨论中毛泽东同志针对何香凝所提"中央要集权,才能迅速及时处理国家大事"的回答也可以印证上述结论,②毛泽东说:"中央权力宪法中规定得很够了.全国人民代表大会、常务委员会、国务院、最高法院、最高检察机关都是国家机关,规定得很充分了."同上注,韩大元书,第212页.因为我国重要权力之一的军事权力根本没有进入毛泽东同志关于"中央"的视野,当时军事权力完全属于中国共产党.时人对"最高国家权力机关"的解读也可以明晰其原始涵义.吴家麟先生在1954年宪法通过前撰文指出,"在一切国家机关体系中,最高国家权力机关是居于首要地位的".这表明"居于首要地位"仅限于"国家机关体系"中.③吴家麟:《全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关》,《教学与研究》1954年第8号.我国《宪法》1982年修改时彭真同志对此更是明确指出,一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是人民代表大会,④彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》,《中华人民共和国国务院公报》1982年第9期.将"人民代表大会"限定为行使"国家权力"的机关.

第三,从相关用语的语词涵义来看,全国人民代表大会也只是国家机关体系的最高权力机关.中国共产党中央委员会提出的1954年《中华人民共和国宪法草案(初稿)》第2条第2款规定,中华人民共和国国家权力的中央机关和地方机关一律实行民主集中制.其中,"中华人民共和国国家权力的中央机关和地方机关"的用语表明,除"国家"权力之外,还有其他权力.刘少奇同志在该宪法草案报告中指出:"中国共产党是我们国家的领导核心.党的这种地位,决不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利,只是使他们必须担负更大的责任."⑤刘少奇:《关于中华人民共和国宪法草案的报告》,《人民日报》1954年9月16日,第2版.该宪法草案的报告区分"我们国家"与"国家"的用语,说明了"我们国家的权力"与"国家权力"的不同,特别指出了"国家生活"以外还有其他诸如党内民主生活等场域.⑥有学者已经注意到该差别,认为"最高国家权力机关"只是表明全国人大是所有国家机构中拥有"最高国家权力"的机关.参见郭道晖:《论人民、人大、执政党的权力位阶》,《北京联合大学学报(人文社会科学版)》2012年第2期.日常用语中,"中国现任和历任党和国家领导人全览"、"'十八大'和'两会'产生的党和国家领导人名单"等表述,常常将党和国家并举.这些用语都明白揭示出,宪法中的"国家权力"是相对于党的权力而言的,特指的权力机关如全国人民代表大会自然只是国家机关体系中的最高权力机关.

第四,从中央军事委员会的语词仿造来看,全国人民代表大会也只是国家机关体系中的最高权力机关.1982年以前,中共中央军事委员会是党的军事统帅机关.为应对各方面的需要,决定设立国家的中央军事委员会.1982年修改我国《宪法》时,公布的宪法草案表述为"中华人民共和国设立中央军事委员会,领导全国武装力量".彭真对此解释为"国家设立中央军事委员会,领导全国武装力量",⑦同前注④,彭真文.宪法最后定稿为:"中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量."分析比对上述三种表述,可以看出中央军事委员会条款的结构与内涵完全套用了"中华人民共和国全国人民代表大会"的结构与内涵,即此处"中华人民共和国"仅指国家层面;在党内,同时存在中共中央军事委员会,"实际上是一套人马两块牌子".⑧全国人大常委会原副委员长王汉斌说:"我们的军队是党领导的军队,这是肯定的,无可动摇的……军委既是国家的军委,又是党的军委,实际上是一套人马两块牌子……用国家的中央军委名义进行工作对军队的工作是有好处的."王汉斌:《王汉斌访谈录》,中国民主法制出版社2012年版,第104页.

(二)"最高国家权力机关"的文本结构分析

我国现行宪法文本的结构顺序是:序言,总纲,公民的基本权利和义务,国家机构,国旗、国徽、首都.全国人民代表大会即"最高国家权力机关"处在"国家机构"章的第一节,这是宪法对国家机构的明确规定.人民在逻辑上是一切权力的源泉,人民代表机构则是体现人民意志的代表集合,因此全国人大在逻辑上和形式上是国家的最高权力的行使者.彭真在1982年做宪法修改草案报告时就明确指出,在中央,国家主席、国务院、中央军委主席、最高人民法院和最高人民检察院,都由全国人大产生,都对全国人大和它的常委会负责,受其监督.⑨同前注④,彭真文.不过,处在我国《宪法》"国家机构"章第一节共计22条的内容仅仅表明全国人民代表大会在国家机构权力中的地位与位置.在西方,长期以来人们都是把政党作为宪法之外的组织来看待的,不属于宪法中公民基本权利和国家公权力内容中的任何一项.⑩[德]迪特尔.格林:《现代宪法的诞生、运作与前景》,刘刚译,法律出版社2010年版,第86页.1954年我国《宪法》是现行我国《宪法》的基础,综观1954年我国《宪法》所参考的宪法文本,其宪法理论都是建立在"国家-社会"二元区分的基础上,政党并未出现在"国家-社会"二元系统的任何一端.①1954年起草我国《宪法》时,除《中国人民政治协商会议共同纲领》以及前苏联和东欧的人民民主国家宪法两个源头外,还参考了1913年天坛宪法草案、1923年曹锟宪法、1946年蒋介石政府宪法等旧中国宪法以及代表资产阶级内阁制的1946年《法国宪法》.参见《毛泽东文集》(第6卷),人民出版社1999年版,第320页.因此,在当时宪法语境中"国家权力"不包括政党权力是很自然的.

不过,中国共产党基于革命胜利成果产生的合法性力量不仅主导了制宪,而且塑造了宪定权的具体内容,作为当时的社会事实即中国共产党的领导必然在尊重宪法形式的情况下进入国家权力.②1954年我国《宪法》只有两处"中国共产党"的表述,但刘少奇做的宪法草案报告中有18处"中国共产党"的表述,并明确指出"中国共产党是我们国家的领导核心".参见前注⑤,刘少奇文.那么,中国共产党的领导在宪法中是如何具体进入国家权力的呢?从宪法文本结构而言,就是通过宪法的序言、总纲对国家机构包括全国人大的统领,实现了"中华人民共和国的一切权力属于人民"与"中国共产党是我们国家的领导核心"对国家机构及其运行的引领.③1982年修改我国《宪法》时,"公民的基本权利和义务"被置于"国家机构"前,因此增加了"公民的基本权利和义务"对"国家机构"包括全国人大的统领.将我国《宪法》序言中"坚持中国共产党的领导"引入"国家机构"章在逻辑上完全自洽而顺理成章,在具体事项中也有迹可循. 1982年修改我国《宪法》时对"国家机构"章中关于"中央军事委员会"一节是否要写入"坚持中国共产党的领导"问题,邓小平同志说,"序言"中已写了党的领导,当然包括军队在内,不必在条文中再予以规定.④参见前注⑧,王汉斌书,第104页;山旭:《国家中央军事委员会如何设立》,《瞭望东方周刊》2013年第13期;山旭:《国家中央军事委员会是如何设立的》,《解放日报》2013年4月12日,第19版.邓小平同志的决断表明了宪法序言与总纲中"坚持中国共产党的领导"等对国家权力的领导与涵摄的内在关联.至于把"民主集中制"这一党建基本原则引入"国家机构"章从而为"坚持中国共产党的领导"奠定了制度基础,则在逻辑和事实上非常清楚.⑤我国《宪法》第3条规定,中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则.

(三)"最高国家权力机关"的公权力结构分析

任何国家的公权力都是一个有机的整体,具有系统性与结构性.在我国,公权力体系与结构至少包括国家主权、党的领导权和国家机构法定职权等.就"最高国家权力机关"而言,其"最高性"的体现也是有特定指向的,即"最高国家权力机关"法定职权是国家主权、党的领导权和国家机构法定职权的权力网络中的一部分.主权是国家的最高权力,也是产生其他一切国家权力包括最高国家权力机关权力的源头.⑥参见李龙:《宪法基础理论》,武汉大学出版社1999年版,第159页.主权分为内对和对外两个部分,限于篇幅,本文仅讨论主权的对内效力.中国共产党的执政是全面执政,从中央到地方,无论是纵向还是横向,党的组织始终都处于领导核心地位.换言之,中国共产党对全体国家机关、企事业单位、群众组织和人民团体进行统一领导,作为国家机关的各级人大包括全国人大也不例外.国家机构的职权包括立法机关、行政机关、司法机关与军事机关的职权,其内容主要为宪法与国家机关组织法所规定.因此,"最高国家权力机关"的权力只是国家主权、党的领导权和国家机构法定职权的权力网络中的组成部分.

党的领导权体现在最高国家权力机关法定职权的运行过程中.阿尔蒙德认为,基于"政党-国家"的制度设计,中国政治结构中事实上存在两套等级制的政治机构.实践中二者通常行使相同职能,而党的组织又对与之"平行"的国家机构行使领导权.⑦参见[美]阿尔蒙德:《当代比较政治学:世界视野》,顾肃等译,上海人民出版社2010年版,第476页.具体到最高国家权力机关,上述法定职权的运行过程中都体现了党的领导:各个国家机构包括最高国家权力机关和各方面的工作都是在党的领导下进行的,都是依据党的基本路线进行的.⑧同前注⑧,王汉斌书,第105页.仅以选举或决定国家领导人为例,执政党的全国代表大会关于党内干部的组织安排是全国人大关于国家各方面领导人人事安排的基础.刘云山就中共中央向十二届全国人大一次会议主席团推荐新一届国家机构组成人员人选作说明时强调:"在研究十八大人事安排时,就作了通盘考虑……经过广泛听取党内外各方面的意见,中央政治局常委和中央政治局成员充分酝酿,统筹研究,并经中央政治局常委会和中央政治局会议讨论,提出了新一届国家机构领导人员人选建议名单."⑨毛磊:《十二届人大一次会议主席团举行第三次会议》,《人民日报》2013年3月13日,第4版."十八大人事安排时,就作了通盘考虑",新一届国家机构领导人选建议名单与新一届国家机构领导人员名单的高度吻合等情况表明,最高国家权力机关法定职权的运行都始终贯彻着党的领导权.

(四)小结

综合以上分析,可以得出以下结论.第一,全国人大属于国家机构序列,且在国家机构体系中居于最高地位,享有最高权力.第二,根据我国《宪法》第2条的规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关,不宜简称为国家权力机关或权力机关,以免产生歧义或误解.第三,建议将我国《宪法》第57条修改为"全国人民代表大会是人民行使国家权力的最高机关"或"全国人民代表大会是人民行使最高国家权力的机关".这样的表述有利于宪法文本的统一.

三、如何正确认识"最高国家权力机关"法定职权与党的领导权之间关系

既然存在国家机构的法定职权和党的领导权,那么"最高国家权力机关"法定职权与党的领导权之间是什么关系呢?笔者认为,"最高国家权力机关"法定职权与党的领导权是宪法确认的我国公权力,都是人民赋予的,都是对国家主权的共同行使;但"最高国家权力机关"法定职权与党的领导权内容不同,权力运行机制不同.

(一)"最高国家权力机关"法定职权与党的领导权的主要共同点

首先,"最高国家权力机关"法定职权与党的领导权都是我国宪法确认的公权力.最高国家权力机关的权力是得到宪法确认的公共权力无需赘述,党的领导权是宪法确认的公共权力尚需明确.在我国,宪法确认了中国共产党对国家和人民的领导地位,党的最高权力机关和决策机关对国家政治、经济和社会生活中的重大事项拥有最终的决策权和决定权,党的领导权在国家公权力体系中居于核心地位.这种权力配置模式和运行机制虽然在我国宪法及其相关法中没有明确的规定,但是在《中国共产党章程》和《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规都有明确的规范,党管干部、党管军队是我国国家权力配置的两个重要原则.通过党管干部即国家权力行使者的选拔、奖励、监督及惩处等机制,党的领导权成为我国公共权力中至关重要的部分.针对这一特点,费正清、麦克法夸尔等人早些时候已经清楚地指出,中国实行的是一种党政统治并行的制度,虽然宪法并未明确指出由党掌管着最根本的权力,但党的领导是更为具体的,是实实在在的,最终政策决定权掌握在中央的党组织---特别是政治局和书记处---之手.①参见[美]麦克法夸尔、费正清:《剑桥中华人民共和国史(上卷革命的中国的兴起1949-1965)》,谢亮生等译,中国社会科学出版社1990年版,第96页.习近平同志强调:"我们就是在不折不扣贯彻着以宪法为核心的依宪治国、依宪执政,我们依据的是中华人民共和国宪法."②习近平:《领导干部要做尊法学法守法用法的模范带动全党全国共同全面推进依法治国》,《人民日报》2015年2月3日,第1版.坚持党的领导是依宪治国、依宪执政的应有之义,是我国公权力体系及其运行的真实图景.

其次,"最高国家权力机关"法定职权与党的领导权都是人民赋予的.代议型民主在我国国家机构方面表征为以全国人大为代表的各级权力机关.③李云霖、胡正昌:《法治中国建设中的公务员法治思维论》,《湖南科技大学学报》2015年第1期.代议型民主固然是经典的政权合法性基础,但西方代议型民主在本世纪也暴露出越来越多的缺陷,诸如选举蜕变为"选主"、政治极化与衰败等;归为代议型民主类别的人民代表大会制及其选举制度也存在未能全面真实充分反映人民声音的弊端.在独立自主的基础上,我国同时发展出了代表型民主,即人民对中国共产党的授权,表现为党的领导权.在革命时期,中国人民对共产党的授权主要是通过支持中国共产党领导的国内革命战争、抗日战争以及解放战争的方式来进行.人民通过追随共产党出生入死的行动而不是通过选举行为来进行授权,中国共产党也通过此途径获得了制宪权并塑造了宪法规定的权力.在建设与改革时期,维持人民授权、获得人民拥戴主要通过党的群众路线等方式获得,这是贯彻党的群众路线、保持党同人民群众的血肉联系的历史进程永远不会结束的原因.④习近平:《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》,《人民日报》2014年10月9日,第2版.以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体在实践中不断丰富群众路线的内涵,形成了"一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去,把党的正确主张变为群众的自觉行动"的核心内容.基于并非所有公民或组织都具有相同集体行动能力的客观事实,通过以群众路线为主的代表型民主,在兼顾强势群体意向的同时,查知弱势群体的声音与需求,以便在全面把握社会现实的基础上进行治理,⑤类似的观点参见王绍光:《代表型民主与代议型民主》,《开放时代》2014年第2期.群众路线成为党的生命线和根本工作路线,并且是一个永恒的课题.⑥徐京跃、周英峰:《深入扎实开展党的群众路线教育实践活动为实现党的十八大目标任务提供坚强保证》,《光明日报》2013年6月19日,第1版.而且,自觉践行好群众路线,始终坚持立党为公、执政为民,是中国共产党长期执政的合法性、正当性基础.习近平同志强调,党的执政地位不是与生俱来的,也不是一劳永逸的,过去拥有不等于现在拥有,现在拥有不等于永远拥有.⑦习近平:《改革开放30年党的建设回顾与思考》,《学习时报》2008年9月8日,第1版至第2版.也就是说,执政党必须善待人民的授权,否则,如果人民不满意,是可以收回授权的.

最后,"最高国家权力机关"的法定职权与党的领导权是对国家主权的共同行使.主权是产生其他一切国家权力的源头.主权的归属,从历史发展过程来看,先后经历了神灵主权、君主主权、议会主权和人民主权等几种形式.自卢梭以后的现代国家,一般采用人民主权理论来建构国家,即主权的所有者为人民.在主权的研究中,往往存在一种倾向,即强调主权包括哪些权力,而忽视了主权的具体行使者.如主权论的鼻祖博丹提出,国家的特质在于具有主权,是以主权力量对于无数家庭及共同事务的正当处理,但他对于立法权、宣战权、缔结条约权、官吏任命权等的具体行使者却没有太多考虑.卢梭指出,基于公意的社会契约,便是人民主权,但卢梭对主权的具体行使者同样也没有详细论述.事实上,博丹和卢梭都有共同的疏忽:将主权所有者等同于主权的具体行使者,并进而分别导向了君主专制和全民直接民主的路途.随着时代的发展,主权的行使者除了立法权、行政权和司法权的行使者之外,各国均有不同的发展.因为主权是一个实践的过程,而不是一个既定的客观现实,它随着时间与空间的变化而变化.如此前洛克将主权横向分化为立法权、执行权与对外权.而美国独立战争后,"宪法之父"们在将邦联变成联邦国家的宪政实践中,在垂直分权中使得主权的行使者出现了创造性的发展.①联邦制国家确认双重主权,各成员单位自成体系,有自己全套的政治组织机构,包括立法机关、行政机关与司法机关;各成员单位与联邦中央之间互有自己的法律传统、法律体系、法律制度,且彼此之间有一定的差异.参见韩大元、林来梵、郑贤君:《宪法学专题研究》,中国人民大学出版社2004年版,第497-498页.在现代国家中,立法机关常常是作为人民主权的行使者,戴雪、詹尼斯的议会主权是这种思想的经典表述.不过,英国议会由君主和上下议院组成,英国君主也是主权的行使者.英国国王在议会中的复合而统一的主权行使结构是英国的客观事实,然而谁都不否认英国是一个民主国家.在美国,行使立法权的国会也只是主权行使者之一.宪法固然在设置国会时授予其立法权,但也仅仅是部分立法权.根据美国宪法第1条第7款的规定,众议院和参议院通过的每一议案,均应在成为法律之前送交合众国总统,总统的否决权成为区分"议案"与"法律"的关键因素之一.同时,美国法院的违宪审查也参与到立法中,"伟大的篡权"就是对这种情形的概括与描述.②[美]威廉.特里克特:《伟大的篡权》,载[美]查尔斯.比尔德、爱德华.考文:《伟大的篡权---美国19、20世纪之交关于司法审查的讨论》,李松锋译,上海三联书店2009年版,第110-130页.因此,戈谢的总结不无道理:我们需要全面考量代表的观念,不应把代表局限于立法机构.③参见[法]让.布隆代尔、[意]毛里齐奥.科塔:《政党政府的性质---一种比较性的欧洲视角》,曾淼、林德山译,北京大学出版社2006年版,第19页.具体到我国,宪法中表述的"以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民……建立了中华人民共和国"、"中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,是中国共产党领导中国各族人民……战胜许多艰难险阻而取得的"等是西方国家的政党都没有经历过的事实,英、美等西方国家的政党没有参与建国经历因而没有成为主权行使机关也是自然的.④诉诸历史,英国从1694年第一个政党内阁出现,直到1868年两党制才完全成熟.现今的工党成立于1900年;保守党前身是1679年成立的托利党,1833年改称现名;自由民主党成立于1988年,由自由党和短暂存在的社会民主党合并而成.美国民主党与共和党都成立于1792年.戈谢在观察西欧国家代议制政府的变迁后作出过思考:"做出决策并采取行动的机构与通过制定'法律'来表达普遍意志的机构相比,在本质上是否一样具有代表性甚至更具代表性?"⑤同前注③,让.布隆代尔、毛里齐奥.科塔书,第19页.戈谢的提问对于人们理解中国共产党作为主权行使者是有启发意义的:在革命过程中确立了领导地位的中国共产党自然成为建设与改革的中坚力量而成为主权的行使者;宪法序言对于"在中国共产党领导下"的强调,必然在中华人民共和国中安置中国共产党这个主权的行使者并外化为党的领导权.事实上,主权虽然不能由两个或两个以上的个人或机关独立地各自行使,却可以由两个或两个以上的个人或机关共同行使,⑥王世杰、钱端升:《比较宪法》,中国政法大学出版社2004年版,第45页.因此党的领导、人民民主与依法治国三者有机统一就成为我国主权行使的现行方式.不过,由于人民主权的主体是人民,中国共产党的成员作为人民中的一部分,虽然因为"中国人民在中国共产党的领导下"的事实使中国共产党成为主权的行使者,但该主权行使者根本上应通过全体人民的主权行使者即全国人大来行使国家权力.这是列宁说"如果没有代议机构,那我们就很难想象什么民主,即使是无产阶级民主"的原因,⑦列宁:《列宁全集》(第3卷),人民出版社1972年版,第230页.也是"党和人民的意见只有经全国人大和它的常委会通过和决定,才能成为法律,成为国家意志"的缘由.⑧同前注④,彭真文.

(二)"最高国家权力机关"法定职权与党的领导权的主要不同点

首先,"最高国家权力机关"法定职权与党的领导权的区别在于权力内容和范围不同.最高国家权力机关的法定职权的内容和范围为我国《宪法》和《全国人民代表大会组织法》等所明定.其主要有修改宪法,监督宪法实施,制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,选举或决定或罢免国家领导人、审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况以及国家的预算和预算执行情况的报告,改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定,批准省、自治区和直辖市的建置,决定特别行政区的设立及其制度,决定战争和和平的问题,以及应当由最高国家权力机关行使的其他职权等.党领导权为宪法和党章等确认,党的领导权必须实现是我国宪法制度设计和国家权力配置的一个根本原则,也是维护我国国体和政体的内在要求.我国《宪法》设长篇序言,从历史和现实两个角度阐述了坚持中国共产党领导地位的正当性.中国共产党的领导权内容和范围,宪法并未明确规定,也没有专门立法对其做出具体规定,只在《中国共产党章程》中有概括表述:党的领导主要是政治、思想和组织的领导.依笔者理解,政治领导的核心内容就是要坚持和维护四项基本原则,贯彻和落实党的基本路线和政策主张,是立国之本;思想领导的核心内容就是要掌握意识形态的主导权;组织领导的核心内容就是要坚持党管干部的原则,在同级的各种组织中发挥领导核心作用.根据这些概括表述,党的领导权的内容与范围大于最高国家权力机关的法定职权.不过,虽然党的领导权的内容与范围大于最高国家权力机关的法定职权,但党的领导权必须在宪法与法律的范围内运行.宪法中"各政党……必须遵守宪法和法律.一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究"、党章中"党必须在宪法和法律范围内活动"等内容,就是对这一点的明确规定.

其次,"最高国家权力机关"法定职权与党的领导权的区别在于权力运行机制不同.国家权力运行机制是指规范国家公权力运行的制度和程序体系,一般包括运行主体、运行过程与运行评价等方面.在运行主体方面,依照我国《全国人民代表大会组织法》的规定,全国人大会议之前,举行预备会议,选举本次会议的主席团和秘书长;主席团主持全国人民代表大会委员长会议.全国人大常委会方面,委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议,处理常务委员会的重要日常工作.可见,主席团组成人员、委员长会议组成人员分别是全国人大会议、全国人大常委会重要工作的决策核心.《中国共产党章程》第10条规定,党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责的制度.凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由党的委员会集体讨论,作出决定.中共中央设有政治局和政治局常务委员会,在中央委员会全体会议闭会期间,行使中央委员会职权.因此,中共中央政治局及其常务委员会实际上是党的最高决策机关.在权力运行过程方面,最高国家权力机关主要有立法权、监督权、任免权与重大事项决定权等.其各项权力的运行主要依据我国《宪法》以及《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会议事规则》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《立法法》等宪法性法律来进行,因而都有法定的运行过程;而且,该过程虽然有外部因素的楔入,但主要是人大作为民意机关必须主动吸纳的结果.党的领导权主要根据《中国共产党章程》以及其他党内法规来进行,其运行过程相对开放,在不同阶段所运用的方式也不同.例如,中国共产党领导权实现过程大致分为党内民主、权威影响、政治协商、政党会议完成、人大审议等不同阶段;人大审议包括全国人大通过决议仅是中国共产党决策过程中的一个阶段.决策通过后的实施,一般包括国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军事委员会等在党的领导下完成传达、试点、计划、组织、指挥、协调和总结等阶段;各级人大包括全国人大的权力行使主要是作为监督机关保证各机关按照通过后的决定执行.在运行评价方面,最高国家权力机关行使职权的评价主要依据实定法来进行,因而主要是合法性判断.根据法律规范进行评价,强调了权力运行与体现一定价值标准的权力规范的直接联系,同时考虑了行为的主观因素和社会环境,有可能把权力评价、主观因素和社会环境较好地统一起来,相对来说能更加全面地对权力运行进行完整展示.对党的领导权的评价当然需要根据法律来进行,但首先是党内法规.这一方面是因为党纪严于国法,另一方面也是出于党内法规的规定.例如,《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第7条规定,中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查时,审查的内容"是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触"列于第一项,而"是否同宪法和法律不一致"置于第二项.

四、如何落实"最高国家权力机关"的权威性标识问题

一个国家必有其相应的代表、象征和标识,这就是国家元首、国旗、国徽和国歌等.同样地,法定的国家机关也要有相应的代表、象征和标识,这便是机关负责人、办公场所和标明机关名称的牌匾等.根据我国《宪法》第2条第2款以及第57条的规定,全国人民代表大会是人民行使国家权力的机关,同时也是产生其他中央国家机关的机关.作为人民行使国家权力的最高国家权力机关,全国人大自然需要与其地位、职权与功能相匹配的机关负责人、办公场所和标明机关名称的匾牌等尊崇性表征和权威性标识.

(一)设立"最高国家权力机关"的领导人

国家机关的领导人作为机关的法定代表人,往往是该机关的象征之一.世界各国的代议机关,无论采用一院制还是两院制,都设有代议机关的领导人.根据我国《宪法》,全国人大没有设领导人,但是其常设机关全国人大常委会有委员长与副委员长等.全国人大常委会作为全国人大的常设机关和内设机构,虽然在一定程度上可以代表全国人大,但不能完全代表全国人大,更不能代替全国人大.相应地,不能因为全国人大常委会有领导人,全国人大就不设立领导人.首先,在组织构造与组织之间的位阶关系方面,我国《宪法》第69条规定,全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作."对全国人民代表大会负责并报告工作"的规定说明,在宪法规定的位阶上,全国人大常委会的位阶低于全国人大.我国《宪法》第57条规定,中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关.它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会."它的常设机关"这一表述表明,全国人大与全国人大常委会是包含关系.根据我国《宪法》第70条的规定,九个专门委员会是全国人大的专门委员会,而不是全国人大常委会的专门委员会;各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案.其次,我国《宪法》严格区分了全国人大与全国人大常委会的各自职权.全国人大与全国人大常委会的区别,除了主要体现在我国《宪法》第62条、第63条与第67条以外,其它的区分也非常明显.例如,根据我国《宪法》第71条的规定,组织关于特定问题的调查委员会,区分为全国人大的特定问题调查委员会和全国人大常委会的特定问题调查委员会.此外,根据我国《宪法》第80条、第81条的规定,公布法律,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长等事项时,决定的来源区分为全国人大与全国人大常委会,而"派遣和召回驻外全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定",决定的来源仅限定为"全国人大常委会".最后,新中国制定的各部宪法没有设立全国人大领导人在事实上都留下了缺憾.我国1954年《宪法》在全国人大的领导人问题上,相关规定是欠妥当的.根据该法第34条的规定,①1954年我国《宪法》第34条规定,全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会.民族委员会和法案委员会,在全国人民代表大会闭会期间,受全国人民代表大会常务委员会的领导.既然"民族委员会和法案委员会,在全国人民代表大会闭会期间,受全国人民代表大会常务委员会的领导"且全国人大常委会有领导人,那么"预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会"无论开会期间还是闭会期间都由全国人大领导,但全国人大却没有领导人.我国1982年《宪法》将上述内容修改为"在全国人民代表大会闭会期间,各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导"就是对该缺失的确认和完善.我国1982年《宪法》虽然对此有所完善,但是不足依然存在,其中之一便是常设机构负责人代表该机关的领导人不符合法理.在我国《宪法》规范中,全国人大没有领导人;但在对内对外活动中,历任全国人大常委会委员长都代表全国人大出现在国家机关之间的工作中以及国际交往之中.因此,历任全国人大常委会委员长在事实上成为了全国人大对内对外的代表.但是,从机构组织看,"最高国家权力机关"的结构表现为全国人大常委会、委员长会议、专门委员会等静态的组织;从内容看,全国人大常委会的内容规定在我国《宪法》第65条至第69条,而这些条文只是"全国人民代表大会"一节中的内容而已.因此,无论从"全国人民代表大会"的内部结构还是从其内容看,虽然我国《宪法》规定"全国人大常委会是全国人大的常设机关",但全国人大常委会在本质上就是"最高国家权力机关"的内设机构.对照我国的其他国家机关以及世界上其他国家的国家机关,笔者尚未发现哪个外国国家机关的内设机构负责人可以完全代表该机关.

"最高国家权力机关"的领导人设立须考虑以下因素.第一,顾及当初设计的职位兼职制.《中国共产党中央委员会1954年宪法草案(初稿)》第26条第3项规定,选举全国人民代表大会的议长,副议长,秘书长和常务委员会委员.其第35条第3款规定,全国人民代表大会常务委员会由全国人民代表大会的议长一人,副议长若干人,秘书长一人和常务委员会委员若干人组成.②参见韩大元:《1954年宪法与中国宪政》,武汉大学出版社2008年版,第434-436页.上述条文表明,《中国共产党中央委员会1954年宪法草案(初稿)》是采用了职位兼职制.因此,"最高国家权力机关"的机关领导人设立并采用职位兼职制具有历史依据.第二,与现有制度相协调.基于全国人大的工作方式主要为会议,现行我国《宪法》对于全国人大会议召开中的召集与主持等主要通过全国人大常委会、主席团等机制来进行.如全国人大每年举行一次的会议由全国人大常委会召集;每届全国人大第一次会议,由上届全国人大常委会召集.主席团主持全国人大会议,主席团推选常务主席若干人,召集并主持主席团会议.因此,全国人大设立领导人时,需要注意与这些制度的协调与衔接.第三,做好顶层设计.鉴于全国人大设立领导人涉及与全国人大常委会的内部关系、与国务院等国家机关的外部关系以及其行使法定职权关涉国家各个层面,"最高国家权力机关"领导人的职权需要有周详的规定.

(二)设置表征人民行使国家权力场所的"最高国家权力机关"匾牌

从法理来说,所有独立设置的国家机关都应该有办公场所并悬挂匾牌.就我国的国家机构来说,我国《宪法》第三章共七节规定的所有国家机关,除各级国家权力机关和国家主席外都有标记该机关名称的匾牌.根据我国《宪法》第2条规定,人民行使国家权力的机关之一是全国人民代表大会;实际生活中,人民行使国家权力的国家机关包括全国人民代表大会在内的标记却都找不到.首先,全国人大常委会匾牌不能等同于全国人大匾牌.或许有人说,全国人大常委会挂牌了,那不就可以等同于全国人大挂牌了吗?但问题是,从制宪原意看,全国人大常委会不等同于全国人大.当时的制宪者和参与讨论者十分关注全国人大在宪政体制中的崇高地位,试图明确全国人大和全国人大常委会功能上的界限,从体制上预防全国人大常委会对全国人大职权的侵犯.③同上注,韩大元书,第310页.从修宪原意看,全国人大常委会不等同于全国人大的地位.胡乔木在宪法修改委员会会议上指出,本次修改"加强了全国人民代表大会常务委员会的地位和作用,但全国人大常委会不能完全同全国人大并列起来".④参见许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版杜2003年版,第669页.从职权来看,它们也不相同.全国人大的职权主要规定于我国《宪法》第62条,全国人大常委会的职权则规定于《宪法》第67条,全国人大职权要高于、大于全国人大常委会职权.其次,全国人大没有匾牌而它的常设机关悬挂匾牌有违法理.我国的国家机构包括全国人民代表大会、中华人民共和国国务院、中华人民共和国中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院等.这些国家机关中,唯一悬挂内设机构或其常设机关名称匾牌的国家机关是包括全国人大在内的各级人民代表大会,其他都是悬挂标记该国家机关名称的匾牌.全国人大常委会事实上是全国人大的内设机构,即使宪法将全国人大常委会规定为"常设机关",它也只是全国人大的"常设机关".既然是全国人大的"常设机关",单独悬挂其"常设机关"匾牌而不悬挂全国人大的匾牌明显有违法理.再次,全国人民代表大会作为监督机关没有挂牌而被其监督的机关都挂牌不符常理.在首都北京,国务院、最高人民法院、最高人民检察院都悬挂了标注自己机关名称的匾牌.也就是说,被监督的行政机关、审判机关、检察机关都有自己的匾牌,而监督它的国家机关却没有匾牌,这在道理上难以说得通.最后,全国人大作为参照物没有挂牌而被参照物却挂牌不合常识.全国人大不仅是国家机关,而且是同级其他国家机关相关内容的参照物.根据我国《宪法》第87条、第93条第4款、第124条第2款以及第130条第2款的规定,全国人民代表大会是国家最高行政机关、军事机关、审判机关和检察机关任期的参照物.参照物没有匾牌,而被参照物都挂匾牌,那么参照物、参照点在哪里呢?

悬挂匾牌虽然只是民主形式问题,但民主形式也影响民主内容,也关系到它所体现民主内容的盛衰,⑤参见何华辉:《人民代表大会制度的理论与实践》,武汉大学出版社1992年版,第30-32页.因此应该认真地加以对待.而且,在中国文化中,挂牌成立的俗语虽然不能准确描述国家机关法律上的成立状况,但在一般公民的认识中匾牌代表该国家机关是根深蒂固的观念.事实上,全国人大及其常委会在人大实务工作者与学者共同努力下,在体现民主的形式方面做了许多的工作,收到了良好的效果.尤其值得一提的是,全国人大常委会以及1979年县级以上权力机关设立人大常委会的最初阶段,各级人大常委会也并没有挂牌.听到群众不知道全国人大常委会办公地点在哪里的抱怨后,在彭冲同志提出、万里委员长提议下,委员长会议作出在人民大会堂南门挂牌办公的决定, 1989年7月全国人大常委会第一次挂牌办公.此后,各级人大常委会先后都挂牌了.⑥1980年8月第一次举行全国人民代表大会记者招待会、1983年6月第一次实行议案制度、1983年9月第一次二审通过法律、1991年11月制定第一个立法规划、1986年3月第一次使用电子表决器、2005年6月第一次法律草案网上征求意见、2005年9月第一次立法听证会、2010年6月第一次专题询问、2013年4月第一次法律出台前评估等既丰富了民主的形式,也提高了民主的质量.参见王逸吟、殷泓:《六十年,那些难忘的第一次》,《光明日报》2014年9月15日,第11版.笔者认为,全国人大挂牌应采用的具体方式是,由于全国人大各专门委员会和全国人大常委会在人民大会堂办公,全国人大每年在人民大会堂开会,全国人大就在人民大会堂悬挂"全国人民代表大会"匾牌,在旁边稍低位置悬挂"全国人民代表大会常务委员会"匾牌.⑦至于各省、直辖市、自治区,较大的市,市、县、自治县,如果专门开会的地方与该级人大的专门委员会、常委会的办公场地在同一建筑物,则应在该建筑物悬挂"……(省、直辖市、自治区,市、县、自治县)人民代表大会"匾牌,在旁边稍低位置悬挂"……(省、直辖市、自治区,市、县、自治县)常务委员会"匾牌;如果专门开会的地方与该级人大的专门委员会、常委会的办公场地不在同一建筑物,则应在该级人大的专门委员会、常委会办公场地按照上述方式悬挂匾牌.至于各乡、镇、民族乡的人大,由于不设人大常委会,则应悬挂"……(乡、镇、民族乡)人民代表大会"匾牌,而不是目前的"……(乡、镇、民族乡)人民代表大会主席团"匾牌;同时,"……(乡、镇、民族乡)人民代表大会"匾牌应稍高于"……(乡、镇、民族乡)人民政府"等匾牌.

(责任编辑:姚魏)

D F21

A

1005-9512(2016)06-0058-11

李伯超,湖南科技大学教授,湘潭大学法治湖南建设与区域社会治理协同创新中心研究员,法学博士,湘潭大学博士研究生导师;李云霖,湖南科技大学副教授、硕士研究生导师,法学博士.

*本文系国家社科基金项目"全国人大及其常委会授权的原理与案例集成研究"(项目编号:15BFX 076)、湖南省社科基金项目"全国人大及其常委会授权司改事项研究"(项目编号:15Y BA 143)、国家法治与法学理论研究项目"原理与路径:案例指导的人大监督研究"(项目编号:13SFB2011)的阶段性成果;同时,本文写作受"法治湖南建设与区域社会治理协同创新中心"资助.李伯超撰写了本文的第二、第四部分;李云霖撰写了本文的第一、第三部分.