契约视角下城市公用事业公私合作的困境与破解路径

付金存，王岭

（1.山西财经大学　经济学院，太原 030006；2.浙江财经大学　中国政府管制研究院，杭州 310008）

契约视角下城市公用事业公私合作的困境与破解路径

付金存1，王岭2

（1.山西财经大学经济学院，太原 030006；2.浙江财经大学中国政府管制研究院，杭州 310008）

作为以提升城市公用事业运营效率为导向的制度安排，公私合作制（PPP）本质上是一组契约的组合。在理论上，PPP契约网络中的各利益主体的地位是平等的，但从影响力和相关度两个维度看，公共部门与私人投资者间的利益协调是维系公私合作制的关键所在。然而公私部门的价值目标差异将导致双方陷入非合作博弈，产生类似于“囚徒困境”的局面。为破解这一治理困境，亟需通过PPP立法平衡公私双方利益冲突，实现政府职能由管理者向服务者的转变，并创设以提升效率为核心的监管体系。

公私合作制；合作困境；破解路径

改革开放以来，在工业化与城镇化的推进下，中国城市供水与污水处理、管道燃气、轨道交通等城市基础设施的需求日益增长。尤其是在当前世界经济不景气、国内经济增速放缓的背景下，加大城市基础设施和公共服务的投入力度已成为国民经济可持续发展的重要保障。然而由于具有自然垄断性、基础性、公益性等特征，城市基础设施建设需要巨额资金投入，在城镇化快速推进的背景下，财政资金缺口持续增大。财政部副部长王保安曾表示，预计2020年中国城镇化率达到60%，就将产生42万亿的投资需求，原有依靠政府财政、土地的投融资体制已难以为继，亟需拓宽融资渠道［1］。为了解决公共部门资金不足与城市基础设施需求扩张之间的矛盾，财政部、发改委等相关部委积极推动政府与社会资本合作，受到各地政府的积极响应，截至2015 年9月，全国各地推出的公私合作制（Public Private Partnerships，PPP）项目总金额已达3.4万亿元［2］。

作为一种新型的公共资源配置模式与公共服务供给模式，PPP是指政府与私人组织间围绕公共产品的供给结成的一种伙伴式合作关系。这种模式不仅能够有效弥补城市基础设施建设资金的不足、提高城市公共服务的供给效率，而且也是转变政府职能、发展混合所有制经济的重要形式，可见当前推进PPP具有强烈的现实需求。然而PPP并非新鲜事物，自20世纪90年代以来，中国就开始通过引入境外资本和民间资本，参与城市公用事业的建设、运营和管理。由于实践实施时间较短，经验不足，出现过一批运作出现问题的案例，如长春汇津污水处理厂项目提前赎回、成都自来水公司第六水厂B厂高额投资回报率等［3］。尽管这些项目出现问题的原因不同，但理论与实践均证明，平衡公共部门与私人投资者的利益是维持政府与私人组织合作关系的关键所在［4］。

公私合作制本质上是一系列契约关系的组合，这些契约把不同的市场主体连接起来，为城市公用事业的建设、运营和管理配置资源［5］。从经济学角度看，公私合作制组织存在的根本原因，在于各市场主体通过契约关系参与合作的剩余，应超过各自保留要素的收益。然而在城市公用事业领域，以政府和公共部门为代表的公共利益和以私人投资者为代表的资本利益是两种完全不同的利益诉求，由此形成了两种截然相反的价值目标。在利益最大化动机驱使下，政府与社会资本可能趋向于非合作博弈，使城市公用事业的运行陷入困境。摆脱这一困境的关键则在于构筑有效的路径体系，实现合作各方由非合作博弈向合作博弈的转变。

一、城市公用事业公私合作制的契约属性分析

公私合作制的发展实质上是市场机制不断引入的过程。在这一过程中，私人部门参与城市公用事业的建设、运营和管理，必然会打破公有企业垄断公共产品生产与供给的市场结构。从契约角度看，这一变化将促使城市公用事业的生产和管理模式从传统的独家企业主导，转向不同性质企业联合生产与管理的模式。相应地，城市公用事业项目的治理形式也由企业内部治理变为不同企业间的契约关系治理。

（一）公私合作制的契约属性

传统理论将企业视为一个由技术因素决定的生产函数，这一观点因忽视企业内部的组织和激励问题，被科斯称为“黑箱”。科斯（1937）提出，企业作为市场交易机制的有效替代，能够借助契约关系的联接，将市场交易成本内部化，从而减少交易摩擦。由此，企业行为被视为不同利益主体相互博弈产生的均衡结果［6］。此后，Williamson（1976）［7］、Klein（1978）［8］、Grossman（1986）［9］等学者分别从资产专用性、不完全合约和纵向一体化视角阐述了企业的性质。尽管这些观点存在一定差别，但均将企业视为一组契约关系的组合。

作为多种所有制性质企业间的一种组织安排，公私合作制本质上也是一系列契约关系的组合。与单个企业组织不同，公私合作制是不同利益主体在契约连接下形成的一个具有团队生产性质的组织系统。具体而言，就是公私部门围绕城市公用事业的建设、运营和管理，基于自身的比较优势，让渡自身的部分生产要素，在契约关系下对这些要素进行重新配置，推动项目更具效率地运转。作为让渡要素的补偿，参与公私合作制的各方必然要求对合作剩余进行分配。从这个角度出发，公私合作制也可视为要素所有者创造和分配合作剩余的一种契约安排。

把公私合作制视为不同利益主体结成的一组契约，反映了这一组织形式与市场及企业的共性。但作为一种介于市场和企业之间的混合组织形式，公私合作制的契约属性有其特殊之处。城市公用事业具有投资数额大、建设周期长、投资见效慢、技术工艺复杂、涉及专业面宽等特点，这些特性决定了单一主体难以独自承担项目建设、运行、管理等全部环节的主要任务；即使可以独自承担，出于分散风险的考虑，通常情况下也会吸引其他部门共同参与。为保障城市公用事业PPP项目的有效运转，必须采取不同于市场和企业的治理形式。一般而言，企业更多地依靠科层制组织，进行商品或服务的生产，而市场交易则以价格信号为“指挥棒”，在不同的市场主体间配置资源。公私合作制下的组织系统不仅具有生产功能，提供产品和服务，同时还具有资源配置和收益分配的功能。在治理形式上，公私合作制组织既要通过价格机制配置资源，又要建立威权结构维持组织的稳定性。借助 Ménard和Saussier（2000）对契约特性的四维分析框架［10］，可进一步分析公私合作制契约的特殊性。

首先，从存续时间看，公私合作制契约虽不及企业，但比一般的市场契约存续时间长，且具有明显的周期性特点。存续时间之所以重要，是因为契约期限越长，契约主体面临各种不确定性和风险的几率就越高。但在城市公用事业领域，契约周期性所造成的不确定性会因项目固有的特征得以减弱：一方面，公共需求的稳定性和长期性为建立稳定的合作关系奠定了基础；另一方面，通过构建适宜的风险分担机制也可有效抵御各种风险因素的冲击。这样，就可确保城市公用事业PPP项目具有类似于公司契约长期性的特点。

其次，从契约的完全程度看，由城市公用事业特性所决定，城市公用事业PPP项目契约的不完全程度较之市场更高。从持续时间看，多数城市公用事业PPP项目的契约都在20年以上，少数项目可达到30年甚至更长时间，因此难以对未来可能发生的各种事件提前预见。从资产特性看，城市公用事业本身具有的资产专用性特征，使项目运行后可能面临机会主义行为。从主体关系看，城市公用事业PPP项目通常都涉及至少两层委托-代理关系，其所表现出来不确定性更为突出。

再次，从契约的激励程度上看，公私合作制契约的激励效应介于市场和企业之间。契约的激励程度与组织的治理形式密切相关：在市场机制下，由于价格信号反映了供需双方的偏好，信息更为完全，激励程度也就更高；而在企业治理下，更多依靠科层制的控制-命令形式，激励程度相对较弱。公私合作制组织的运行既需要依靠市场机制配置资源，也要借助一定程度的控制-命令模式维护组织的稳定性，其实质是融合了市场和科层制两种治理形式的功能。在激励程度上，公私合作制契约虽不及市场机制，却优于企业契约。从另一个角度看，这种特征也使公私合作制契约比市场机制更具制度化，同时也比公司契约更有弹性。

最后，从契约的实施方式上看，公私合作制契约融合了企业的自我履行机制和市场契约的第三方调解机制。由契约的组织形式所决定，企业作为一个独立的法人，其契约的执行多数依靠企业内部制度和科层机构。而市场契约作为不同主体之间的交易形式，其履行多要借助第三方的力量，如第三方裁决机制等。相比之下，作为一种融合市场与企业治理机制的混合组织形式，公私合作制契约既需要依靠自我履行机制执行协议，在某些环节也需要第三方仲裁或执行机制作为补充。

在以上4个维度中，契约的存续时间和完全程度是根本性的衡量尺度。一般而言，契约的存续时间越长，契约主体面临的不确定性风险也就越高，契约的完全程度也就越差，强激励机制的适用性就越低，从而在契约实施形式上也就更依赖于自我履行机制，反之亦然。同时，上述4个维度的特征越明显，市场主体就越倾向于建立基于信任的合作关系。

（二）公私合作制契约的分类

在实践中，由于城市公用事业建设、运营和管理的专业性和复杂性，公私部门（尤其是私人部门）一方往往又包含更为细致的分类，从而构成了公私合作制的多元参与主体。在合作契约下，每个主体都会通过让渡部分物质资本和人力资本，与利益相对者缔结相应的契约，以实现自身利益最大化。由此，围绕特定项目，不同利益主体之间形成了一张契约关系网。尽管这些契约关系的性质存在一定差异，但总体上可以分为4类：一是城市公用部门与私人投资者缔结的特许经营契约，二是私人部门为项目公司提供的融资契约；三是项目公司与各类承包商缔结的工程契约，包括工程设计、施工、监理供应等，以及为推动PPP项目有效运行而与运营商订立的各种管理契约；四是PPP项目公司与银行部门和保险公司签订的贷款、担保等金融服务性契约（如图1所示）。由此，城市公用事业PPP项目的建设、运营和管理过程成为一个多元产权主体相互博弈的过程。

在公私合作制契约关系中，各主体的行为会既受自身利益最大化的驱动，也受各种约束条件的影响，这就使得每一个契约主体与其利益相关者的关系错综复杂。而在资源有限的情况下，合作收益的创造与分配不仅需要处理好这些利益关系，更需要把握矛盾的主要方面，以合理的分析框架确立利益关系的优先次序。所谓的矛盾主要方面，一是指特定契约主体之间的关系对PPP项目运行的影响力，二是指契约主体利益与PPP项目的相关程度。从影响力和相关度两个维度出发，上述公私合作制4类契约关系的地位存在明显差异：公共部门的特许经营契约和私人部门的融资契约是PPP项目公司成立的基础，因此居于核心地位。需要注意的是，由于特许经营契约一般包含了对私人投资方式和数量的规定，因此私人投资契约本身可作为特许经营契约的重要组成形式。

各种工程契约和管理契约对PPP项目建设进度具有重要影响，但影响程度不及特许经营契约和融资契约。不仅如此，作为专业性的技术支持和管理咨询公司，这些契约主体可有效通过开展多种业务化解PPP项目运行对其收益的影响，因此与PPP项目相关性也较为有限。但相对而言，工程性契约作为PPP项目建设阶段的重要支撑，直接关系PPP项目的建设进度，因此其影响程度性高于管理性契约，而管理性契约的形式和内容与PPP项目特征有关。

至于提供金融和保险服务的金融部门，实质上是对PPP项目公司的一种服务性保障，通过合理的机制设计，这种保障功能可在组织内部实现，因此无论从相关性还是影响性角度，这类契约都是较弱的（如图2所示）。

从以上分析不难看出，虽然在理论上，公私合作制契约网中的各个利益主体分享公私合作制剩余的机会是平等的，但是在现实中，由于各方实力差异、要素重要程度等差异，各个契约主体在公私合作制组织中的地位存在较大差异。这种差异性与城市公用事业公私合作制兴起的制度背景密切相关。在城市化快速发展的背景下，中国城市公用事业发展面临的主要矛盾是，现有的城市基础设施无法满足日益增长的公共需求，而单纯依靠政府财政支持不仅资金缺口巨大，而且运营效率低下。由此，打破原有的政府公共部门垄断供给和经营的市场格局，吸引私人投资者进入，弥补城市公用事业建设资金的不足，提高运营效率就构成了当前城市公用事业运营管理体制改革的主要方向。由此可见，在公私合作制多元利益主体中，公私部门间的利益协调俨然已成为PPP契约关系的核心所在。

公私合作制是由多元利益主体缔约形成的混合组织形式，在这个以项目为载体、以契约为纽带的混合组织中存在多层委托-代理关系，不可避免地存在着利益冲突和协调问题。同时，受城市公用事业技术经济特征的影响，公共部门与私人部门的价值定位存在显著差异甚至冲突，以上两方面的原因皆可能导致公私部门间的非合作博弈。

二、委托-代理机制下公私部门的价值冲突

在城市公用事业领域开展公私合作制，本身就意味着打破原有国有企业垄断经营的市场结构。尽管在合作形式上政府需采取让渡一定时期内公共项目的经营权，即以特许经营的形式与私人部门开展合作，但城市公用事业自然垄断性、公益性和外部性的特征，决定了政府必须掌控城市公用事业的所有权，以维护城市公共服务的稳定供给。在特许经营期内，城市公用事业的建设、运营和管理均会面临着政府和私人部门之间的委托-代理问题。如何协调好公私部门之间的利益关系，是公私合作制发展面临的首要问题。

从实施程序上看，私人部门取得特许经营权后，出于技术需要，通常会与其他部门再次订立契约，以提高城市公用事业项目建设、运营和管理的效率，由此形成私人部门与其他部门间的委托-代理关系。随着中国城市公用事业对社会资本的开放，非城市公用事业领域的社会资本将逐步涉足城市公用事业的建设、运营和管理，这种跨部门的合作形式更易出现多种委托-代理关系。即便是具有丰富城市公用事业经营经验的企业，在选择跨地区、跨行业经营时，也会同专业化的设计、施工、监理和管理等部门缔结契约，以分散风险、节约交易成本。这种专业化的技术分工和管理虽然对于提升项目运作效率具有积极作用，但也会不可避免地产生委托-代理问题。此时，不同契约主体间利益关系的协调，尤其是公共部门和私人投资者之间利益关系的协调，将是PPP治理面临的核心问题。

在委托代理机制下，由于公共部门和私人部门代表的利益主体不同，公与私之间存在天然的价值冲突。公私合作制虽然意味着公共部门原有的部分职能和权力向私人部门转移，但由于城市自来水、管道燃气、公共交通等公用行业涉及社会公众的普遍利益，对城市经济的稳定与发展具有强烈的外部性，因此公共部门更多地需要体现其公共服务职能。当面临社会公共利益和项目利益的权衡取舍时，公共利益通常会被置于优先位置。如在城市垃圾焚烧发电领域，一旦因选址不当引发广泛的社会公众反对，即使公共部门为选择特许经营人付出了一定的交易成本，政府一般也会暂停或终止项目建设。而对于私人投资者而言，依托公共产品稳定的市场需求获得投资收益是其参与公私合作制的根本动力。为了追求利益最大化目标，私人部门的短期行为有可能危及社会公众利益，从而与公共部门的价值目标产生冲突。

在公私合作制下，作为政府代理人的公共部门具有双重身份。一方面，公共部门与私人部门共同作为项目投资人，享有投资收益的权利，这与一般性的市场主体无异，体现了市场经济条件下“私权利”。另一方面，公共部门作为PPP项目的规划者和发起者，代表政府负责特许经营协议的设计，其实质是代表公权力行使行政管理职能。在制度环境不完善的条件下，若公共权力的行使不受约束，就有可能在PPP项目推进过程中出现利用公权力追求私权利、以公权力侵犯私人部门利益的现象，这不仅违反契约精神，也打破了原有的利益格局，引发利益冲突。

在一个规范的公私合作制契约中，以有效的制度安排建立与PPP项目适度的股权结构是平衡公私部门利益冲突的有效途径。对于此类问题，Rubinstein（1982）证明了在一个只有两个参与人的博弈模型中，只要双方想维持合作的局面，必然存在一个唯一的子博弈纳什均衡解［11］。由此可见，在公私合作制框架下，只要博弈是可重复的，公私部门对于项目所有权份额，即股权结构的安排会实现最优。相比之下，如果PPP项目的合作剩余分配不合理，则有可能进一步加剧利益冲突，甚至导致合作终止。

三、城市公用事业公私合作博弈中的两难困境

传统西方经济理论认为，市场竞争机制犹如一只“看不见的手”，在其指引下，个体追求自身利益最大化的行为将引导整个经济社会实现最大化的福利，并达到资源配置的帕累托最优状态。换言之，市场竞争机制能够自动引导个体利益和社会效益的协调和统一。然而在公私合作制下，由于公共部门和私人部门的利益存在摩擦和冲突之处，如果各契约主体仅从自身最大化利益出发，城市公用事业PPP项目就会形成利益对抗、风险转嫁的局面，甚至导致索赔、仲裁乃至诉讼。这一过程可借助如下博弈过程进行分析和论证。

为了简化分析，假定公私合作制契约中仅存在公共部门G和取得特许经营授权的私人部门P，公共部门与私人部门都从自身利益最大化追求出发做出相应的行为决策。由于市场交易环节具有不确定性，公私双方都不能在特许经营合约中对所有的权责利进行详尽描述和约定，即契约是不完全的。如此一来，除了明确的信息外，部分权利对于合作双方而言都是所谓的“公共领域”，缔约双方都可通过占有“公共领域”的权利实现自身利益最大化。

在上述规则下，在公共部门G和私人部门P面临的选择集均有两个。从公共部门角度看，它既可以采取合作策略C，充分考虑私人部门的利益，为其提供与项目收益相适的报酬和保障，也可以采取非合作策略NC，以最少的报酬支付赢得私人部门付出最大的努力，这样公共部门就可实现自身利益最大化。同样，私人部门既可以为项目付出最大的努力，也可以在项目建设、运营和管理过程中采取任意措施保障自身最大化利益。公共部门和私人部门的得益矩阵如表1所示，靠左边的数字表示私人部门的收益，第二列靠右边的数字表示公共部门的收益。

表1　公共部门与私人部门博弈的收益矩阵

从私人部门P的角度看，如果公共部门G的行动策略是合作C，此时私人部门P选择C策略的得益为15，而选择NC策略的得益为20，显然NC是其占优策略；如果公共部门的选择为NC，那么私人部门P选择NC的收益大于选择C的收益（5〉3），因此其占优策略仍是NC。同样地，从公共部门G的角度看，无论私人部门的行动策略是C还是NC，私人部门的占优策略优势都是NC。换言之，（NC，NC）不仅是一个纳什均衡，还是一个占优策略均衡。其结果是，公私双方从自身利益最大化做出策略选择的收益，却小于放弃自身利益最大化行动而选择合作的收益。因此，虽然公私双方选择合作最有利于合作剩余的创造，但由于不符合个体理性原则，却无法实现帕累托最优。

在公私部门博弈过程中，双方目标关系的类型是竞争还是合作，对博弈主体之间的沟通及最后的成果具有重要影响。所谓竞争性目标就是形成“厚此薄彼、此多彼少”效应的目标。或者说，对方目标的实现会成为己方达成目标的障碍。当博弈双方发现彼此目标存在竞争关系时，在利益最大化动机驱使下，就会采取“拆台式”策略，防止对方目标先于己方实现，因此很难形成真正意义上的合作关系。在这种情况下，为了维护合作关系的进行，需要借助强有力的外部约束。城市公用事业公私合作制困境产生的根源，就在于公私部门利益追求差异，导致合作目标呈现竞争性关系。此时，通过构建合理的收益分配机制，消除公私部门因价值目标对立带来的负面效应，建立基于合作与信任的伙伴关系，对于合作剩余的创造将有积极的促进作用，反过来也会强化收益分配的正向效应。

四、城市公用事业公私合作制治理困境的破解路径

如前所述，在契约关系下，由于公私部门的价值目标存在差异，城市公用事业公私合作制天然存在公共利益最优化与私人利益最大化之间的矛盾。然而矛盾是对立统一的，在一定的制度框架下，协调公共利益与资本利益的价值差异，弥合两者的利益冲突，正是PPP模式的优势所在。从中国开展城市公用事业PPP的实践历程与现状看，以立法形式平衡公私部门之间的利益冲突，在PPP契约中明确政府职能及其责任，创设以公共利益为核心的独立监管体系，将成为破解城市公用事业公私合作制治理困境的有效路径。

（一）公私合作制立法：公私利益冲突的平衡

由城市公用事业的自然垄断性、基础性、公益性等技术经济特征所决定，城市公用事业PPP模式是政府与社会资本基于契约关系建立的长期互惠的合作关系。为了明确长期合作中公私部门之间的权利、责任和义务，稳定社会资本的投资预期，世界经济发达国家均通过立法形式，为公私双方达成最为适宜的协议预设基本规则，明确公私合作的领域，从而为公私合作制的利益分配、风险分担建立契约基础。如德国的《公私合作制加速实施和改善其法律框架条件法》（即 《公私合作制促进法》），对公法和私法性质的PPP合约给出了统一规范，明确规定了监管主体对PPP合约的全面审查义务，在法律上对私人部门的身份与PPP合约的性质进行了清晰界定，大大降低了PPP合约的法律风险与不确定性［12］。

与西方经济发达国家不同，中国城市公用事业PPP的发展历程走的是一条“先试点实践、总结经验再推广”的道路，立法进程远远落后于实践发展。20世纪90年代以来，国务院及相关部委制定和出台了一系列激励社会资本参与城市公用事业的规章制度，但从实施效果看，由于这些规章制度在法律位阶上偏低，强制性和权威性不足，政府承诺缺失，私人部门竞标机制不完善等问题依旧突出。因此在当前各地政府大力推进PPP模式的前提下，迫切需要加快立法进程，从法律上明确公私部门的性质与权责匹配、竞争性谈判的引入程序、城市公用事业的融资模式及适用领域等基本框架；在此基础上，根据城市公用事业各行业的差异与共同需求，创设城市供水与污水处理、管道燃气、轨道交通、垃圾处理等部门法，适当调整《政府采购法》《预算法》《税法》等的相关条款，从而为PPP合约的订立、修改、终止等提供坚实的法律基础。

（二）公私合作制契约：政府职能的定位

在传统理论的视域下，城市供水与污水处理、管道燃气、供热等都具有自然垄断特征，为维持规模经济性、保障城市公共服务的稳定供给，应由国有企业采取垄断经营的形式，对城市公用产品的生产、储运、销售进行一体化的设计。在此指导下，中国各城市几乎均设有负责城市公用事业运营与管理的行政机构。从组织管理角度看，政府与国有企业间呈现高度的政企合一特征，主要表现为资财政府出、人员政府派、运营政府管、决策政府定。这种组织模式不仅使得国有企业运行效率低下，并且导致政府管理职能急剧膨胀，进而衍生出政府作为“经济人”的角色，严重阻碍了城市公用事业的发展。

公私合作制提供城市公共产品，本质上是以契约化的方式明确公私部门的权利与职责划分。这种变化必然会打破传统体制下政府与国有企业之间垂直科层关系，进而要求政府以平等市场主体的地位，按照法律设定与契约规定的方式履行其职责。从契约角度看，政府在PPP模式下首先需要引入竞争机制，并以公开、透明的方式进行PPP项目的竞争性谈判，以保障城市公用事业总体上形成有效竞争的格局。在选定私人合作伙伴后，政府在PPP契约的履行中还要将公共利益居于核心位置，在法律许可的框架下，对城市公用产品的价格和质量进行监管，对合同纠纷和公众诉求进行合理处置。除此之外，政府的职能应由原有的管理者向服务者转变，避免因过多干预给城市公用事业运营带来负面影响。尤其需要注意的是，政府应褪去传统体制下的“经济人”角色，坚持不与民争利原则，为私人部门的运营创设良好的制度环境。

（三）公私合作制监管：创设以提升效率为核心的独立监管体系

由于公私部门的价值目标存在冲突，在缺乏监管的条件下，公私合作制的推进有可能以牺牲公共利益为代价。欧美等经济发达国家城市公用事业PPP开展的实践表明，有效的监管体系是城市公用事业公私合作制必备条件。而监管机构之间的权力配置是影响PPP监管质量的根本因素。在传统的条块分割体制下，中国城市公用事业的监管机构分散于城市建设、价格、国土等多个部门，部门之间职责边界不清，相互争权或推诿扯皮的现象时有发生，极大地影响了监管效率。因此在法律框架下，根据城市公用事业的行业特征，分类规划、分类监管，创设以提升效率为核心的独立监管体系，应当成为中国PPP模式监管改革的基本方向。

创设以提升效率为核心的独立监管体系，关键在于明确中央与地方政府，地方各级政府之间权力划分。在中央-地方的纵向层面上，中央层级的主管部门应更多的从立法、建立标准和促进地区间有效竞争的角度建立PPP运行的整体框架，而具体监管则以城市政府为主体。在中央或地方政府横向层面上，要让政府一般性行政职能与监管职能的分离，让监管机构独立承担责任和相应的权利。在此基础上，根据中央与地方政府间的分权特征与PPP项目的特点，可建立中央政府对省级政府、省级政府对地方政府、地方政府对公私合作制企业分层监管体系。其中，中央政府对省级政府的监管主要是依据法律法规、各省区经济社会发展水平，确定各省区PPP开展的主要领域、基本形式、财政支持等基本情况，形成区域化分工与布局；省级政府对市县政府的监管重在PPP契约的执行，包括按协议拨付运营维护费，根据市县政府PPP的执行力度和绩效建立信用档案等；地方政府对公私合作企业的监管则主要围绕PPP合约进行，从而建立分工明确、相对独立的监管体系，为城市公用事业PPP项目监管效率的提升奠定基础。

［1］中华人民共和财政部.王保安副部长在政府和社会资本合作（PPP）培训班上的讲话［EB/OL］.（2014-03-19）［2015-11-15］. http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201403/t20140319_1057275.html.

［2］金微.PPP项目约1 800个，总投资达3.4万亿［N］.华夏时报，2015-09-16（05）.

［3］周耀东，余晖.政府承诺缺失下的城市水务特许经营——成都、沈阳、上海等城市水务市场化案例研究［J］.管理世界，2005 （8）：58-64.

［4］MéNARD C.The economics of hybrid organizations［J］.Journal of Institutional and Theoretical Economics，2004，160（3）：345-376.

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［6］COASE R H.The nature of the firm［J］.Economica，1937，4（16）：386-405.

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［11］RUBINSTEIN A.Perfect equilibrium in a bargaining model［J］.Econometrica：Journal of the Econometric Society，1982，50（1）: 97-109.

［12］陈婉玲.公私合作制的源流、价值与政府责任［J］.上海财经大学学报，2014（5）：75-83.

［责任编辑：宋宏］

The Dilemma and Crack Path for Implementing Public Private Partnerships in the Field of Urban Public Utilities from the Perspective of Contact

FU Jincun1，WANG Ling2
（1.School of Economics，Shanxi University of Finance and Economics，Taiyuan 030006，China；2.China Institute of Regulation Research，Zhejiang University of Finance and Economics，Hangzhou 310008，China）

As an institution arrangement for promoting urban utilities’operation efficiency，the Public Private Partnerships（PPP）is the combination of a series of contract relationship essentially.In theory，the status is equal for each beneficiaries in PPP network. However，from the perspective of influence and relevance，the interest between public sector and Private investors is the most important element to sustain the implementation of PPP.However，the difference value goal between the public and private sector will lead to a non-cooperative game for PPP in the field of urban public utilities，which is similar to the situation of the prisoner’s dilemma.So，there is a need to crack the governance dilemma by balancing public and private interest conflicts through legislation，changing the government’s role from manager to public service，and creating a regulatory system which will promote regulatory efficiency and effective decentralization between the central and local government.

public private partnerships；cooperate dilemma；crack path

F293

A

1009-3370（2016）04-0064-07

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0409

2015-12-15

国家自然科学基金青年项目“城市公用事业特许经营权竞标机制分类设计与管制政策研究”（71303208）；浙江省教育厅项目“城市公用事业市场化改革效果评价研究”（Y201328821）

付金存（1986—），男，经济学博士，讲师，E-mail：tougaozhy007@163.com；王岭（1983—），男，博士，副研究员，E-mail：wangling@zufe.edu.cn