公共安全技术生态系统开放治理构想*

杨　超，危怀安

(华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)



公共安全技术生态系统开放治理构想*

杨超，危怀安

(华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

吸取开放治理和技术生态系统精髓，提出公共安全技术生态系统开放治理的新思维，分析了公共安全技术生态系统的内生矛盾与外部困境，即技术标准与技术颠覆、技术试错与技术成本、技术合作与技术竞争三对矛盾以及预防性创新产品采纳困境，最终提出了采用技术预见为工具，以“开放”“生态”“系统”“治理”为核心原则的战略构想，以期缓和系统内生矛盾，打破预防性创新有积采纳瓶颈，为公共安全技术可持续发展提供参考。

公共安全技术；开放治理；技术生态系统；技术治理

近些年来，从“僵尸肉”到煤矿事故，再到“东方之星沉船事件”，中国公共安全事件频发。各类安全事件极大危害了国家安全、社会稳定、人民福祉，造成了巨大的经济损失。而安全事故防范体系的建设离不开公共安全技术的创新和发展。令人颇为遗憾的是，当前学术领域更多关注单一公共安全技术发展，少有采用技术生态系统化思维分析产业发展困境和策略的研究。

公共安全技术产业已经形成了诸多产业联盟、产学研合作组织，但技术之间的发展边界分明，技术发展相对孤立，组织内企业“融入”而非“融合”，使得产学研合作组织沦为松散的技术共同体，这不仅羁绊了产业发展和技术革新，而且给公共安全事件的应对和防范带来不便。如何真正发挥产学研合作组织、技术联盟的作用，促进技术融合，构建互利共生的公共安全技术生态系统，就成为一项关系人民安全、产业进步和应急事件响应的重要课题。

基于理论推进和实践反思两方面的考虑，本文引入开放治理和技术生态系统概念，以技术预见为工具，探讨系统内生矛盾与预防性创新采纳困境，打破孤立发展趋势，为实现产业发展的良性循环和国家公共安全善治提供参考。

一、技术生态系统开放治理：公共安全技术治理新思维

公共安全技术，指的是服务于工业安全、食品安全等多种非传统安全需求，并囊括其他安全功能的技术产品，如防护技术、生命探测技术、应急救援技术等。贝克在《风险社会》中指出，在风险界定中，科学对理性的垄断被打破，风险借各种现代性主体和受影响群体的竞争和冲突的要求、利益和观点得以表达，是行动刺激物的未来事件[1]。基于风险的不确定性和破坏性，公共安全技术逐步发展成新兴技术产业，并与高校、科研院所合作，形成了一些产学研合作组织。

技术生态系统理论，借鉴生态学中系统的概念，不仅关注核心产品技术的研发和革新，同时促进上下游产业链以及服务性、配合性产品发展，构建成员间相互依存、共生共赢、互利共生的技术管理系统。技术生态系统是商业生态系统概念的横向延伸和纵向拓展，早在1993年，詹姆斯·穆尔就提出商业生态系统演化经历生成、扩张、领导、自我更新或衰亡四个阶段，生态系统内成员既有合作，又有竞争，在竞争合作过程中，实现系统的良性循环[2]。技术演化过程亦然。技术间的竞争合作，提高兼容性、配合性，将解决问题作为技术配合的重要目标，充分发挥技术合力，弥补技术劣势，是技术生态系统治理的重要目标。长期以来，公共安全技术之间处于封闭发展的状态，技术兼容性不足，应对突发性事件的协同效果不佳。将核心技术与服务型技术、不同核心技术之间的界限打破，立足全局，联合研究安全应急方案，理应成为创新驱动发展大局下公共安全技术发展的首选策略。

开放治理是国际学术界的共识和热点话题。虽然构建“政、产、学、研、用”相结合的公共安全科技创新体制，已经写入《国家公共安全科技发展“十二五”专项规划》，但推进研发创新和技术治理开放，仍处于初探期。技术治理不同于传统的“自上而下”的技术管理，它充分考虑政策建议、公共参与以及政治决策的合法性[3]。技术开放治理，进一步扩大了传统技术管理的参与成员范围，吸收了政府主管部门和用户，将政府、公众、研发等多方态度充分融合，弥补政府和市场二维主体的不足，突破公共与私有二分思维，促进技术发展与产业趋势、用户需求和政府导向协调一致，为技术发展良善治理提供了方式。

结合上述理论，本文提出采用“技术生态系统开放治理”新思维，即将政府、公众和产研结合，以生态和谐和效益最优为标杆，以“开放”“生态”“系统”“治理”为特征，不忽视用户贡献，综合采用大数据和可视化预测分析方法，推进产业发展促进实现技术创新目标的新治理思维。具体特征如下：第一是开放性，信息的流动包括单一技术生态系统成员的信息反馈和不同技术生态系统间的信息交互，流量倍增，改变封闭技术创新短视现象，吸纳多主体贡献；第二是生态性，政府、行业、企业、技术研发、用户多种主体各行其位，平等参与，提高持续创新意愿，维持技术健康水平；第三是系统性，搭建政府参与、行业引导、用户贡献、研发支持、资金融通以及企业竞争合作的网络，主体合作更加频繁有序；第四是治理性，为技术困境提供制度和激励支持。这种新思维既突破了传统技术管理体系中政府、行业、企业以及技术R&D的官僚科层结构，凸显了生态系统主体间的平等地位，又纳入网络互联思维，改变了技术生态系统治理的单一系统思维，实现多系统、多主体互联互通、不同技术融合替代(见图1)。

图1　“技术生态系统开放治理”的思想框架演化

采纳这种新思维的必要性在于：其一，公共安全技术，关系国家社会安定，关系人民生产生活安全，具有显著的特殊性。应对突发性事件时，政府应急方案与技术的契合直接关系到人民生命安危和经济损失大小，迫切需要打破当前应急技术兼容性差的现状。体现政府意愿和挖掘政府资源信息，捕捉优化公共安全的要素，为公共安全技术功能实现提供了关键的外部资源。其二，自媒体时代和用户数据贡献，为优化公共安全技术的用户友好性提供完善建议。把握用户需求和特质，积极应对用户反馈，能提高预防性创新采纳水平。其三，产学研是公共安全技术的协同创新的主体，发挥协同主体科研资源和市场资金优势，促进技术研发主体多元化、专业化，为公共安全技术生态系统演进提供深层动力。

同时，也是公共安全技术发展的现实需要。公共安全科技发展，是“十二五”国家科技规划战略布局中的专项规划，受到国家政府和公众的高度重视。2015年5月29日，习近平在主持“健全公共安全体系第二十三次集体学习”中强调，“公共安全连着千家万户，……，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网”。公共安全技术，一直是美国、德国、日本等发达国家保障公共安全的战略性产业，公共财政投入、人才储备都处于国际领先水平。相比之下，中国公共安全产业起步晚，发展也相对缓慢，在政策落实上执行力度不够，在当前高发的公共安全事件的应急响应中，科技水平难以满足复杂、紧急的公共安全需求。介入技术生态系统和开放治理内涵，促进公共安全技术生态系统开放治理，助力公共安全技术生态系统形成和发展，是政府和市场转变传统思维、保障社会安全和提升经济效益的新理念，也是公众参与市场创新、监督政府行为、防治权力“寻租”的新构架。

二、融入还是融合：系统内生矛盾与外部困境

虽然技术生态系统建构改变了传统技术发展模式，开放治理内涵又完善了系统内外部资源交换和成员间的交流过程，由此形成了极具创新的技术生态系统开放治理思维。但不可忽视的是，公共安全技术生态系统存在着三重矛盾，即技术发展矛盾、技术研发矛盾和技术应用矛盾，均阻碍着系统的良性循环(如图3所示)；公共安全技术，属于预防性创新范畴，即创新产品所带来的利益需要较长时间才能体现，且其必要性尚不确定[4]，因此，预防性创新传播和采纳较之增值性创新而言较为困难，形成了独特的外部采纳困境(如图2所示)。企业“融入”生态系统后，能否实现“融合”是公共安全技术生态系统开放治理尚需探讨的难题。

图2　增值性创新与预防性创新采纳时间与传播难度比较及影响[4]

(一)系统内生矛盾

1.技术发展矛盾：技术标准与技术颠覆。首先，技术创新能提高技术标准化水平，统一技术标准对经济增长和产业发展具有积极的影响作用。首先，确立的标准一旦成为行业共识，相关企业会以此为标杆开发产品和辅助性技术，并推动形成一套完整的产品技术体系。在公共安全技术领域，标准归一化提高了技术产品配合的兼容性，节约了应急技术配合适应时间，为实现应急目标提供了保障。其次，规模经济效益驱动公共安全技术标准化。技术标准化水平高能吸引外围产品参与产品创造，同时，外部创新资源和信息的引入，补充了核心技术的缺漏，提升了核心技术占据细分市场的能力。技术标准化是技术生态系统形成发展的关键性标志。

但是，技术标准对技术创新产生阻碍作用[5]。公共安全技术标准的确立，会在一定程度上聚集大量技术研发资源于标准化核心技术，从而抑制技术替代产品研发。技术颠覆是后发企业研发出具有替代核心产品功能的行为，对现有市场核心产品的市场份额具有极强的颠覆力，从而打破技术标准在技术创新上的垄断。首先，技术颠覆会改变市场竞争态势[6]，往往通过低价策略、性能策略致胜；其次，技术颠覆并非传统的渐进式突破，而是全局性、根本性的超越，能够较为快速地占据市场份额。技术颠覆改变了技术市场的格局，打破了原有市场的稳定性，是技术产品替代的集中表现形式。

技术标准与技术颠覆之间的矛盾，主要表现在公共安全技术核心企业之间，以保卫现有标准或重新确立新的市场标准为目标。公共安全技术标准，其面向的用户主要来源于政府部门，标准一经确立，就具有较强的稳定性，易形成技术创新的路径依赖，不利于后发优势产品的市场接受和采纳。技术创新长期处于渐进式过程，缺少破坏性、颠覆性技术产品，则无法满足日益复杂多变的应急环境。“标准”与“反标准”的矛盾，致使技术创新进程缓慢，不利于公共安全应急快速响应。

2.技术研发矛盾：技术试错与技术成本。技术试错，是波普尔科学方法论在技术创新领域的实践。技术创新本质上就是连续不断地科学试验，而在试验中，不可避免地会犯错误。技术试错，指的是在技术演化或替代中，否定或者部分否定原有技术时，出现错误后清除错误的过程。通过理性批判和反复检验后，实现否定或部分否定。批判和检验，是严格的技术认知过程。公共安全技术试错具有极强的必要性：首先，满足用户的技术需求，是技术创新和技术发展的必然要求；其次，技术试错，是获得市场反馈，稳固企业市场地位，提高市场占有率的实践过程。

技术成本，是技术在开发和使用过程中所包含的经济、社会等多方面效益。控制技术的经济成本是企业提高利润的重要方式。而公共安全技术除了具有较高的经济成本之外，社会成本、生态成本的压力明显较高，具有较强的不可控性。公共安全技术产品在投入使用之前，必须确保能够满足在应急事件、用户安全等多角度的性能。一旦出现高额的社会成本、生态成本，就会致企业发展骤停。

因此，技术试错的必要性与技术成本的不可控性的矛盾存在于公共安全技术生态系统的企业内部。一方面，公共安全技术企业若勇于探求新技术，则需承担试错成本；另一方面，若恪守旧技术，则会错失技术发展和革新的机会。

3.技术应用矛盾：技术合作与技术竞争。开放合作是技术生态系统形成的先决条件。协同机制和治理制度，构架了技术合作的模式。公共安全事件，一般都会涉及政府部门和公众。因此，在公共安全技术生态系统中，合作并不局限于企业之间或者产学研之间，政府和公众既是技术合作伙伴又是终端用户。此外，传统形式的合作依然存在，如企业间合作、产学研协同合作等。合作伙伴的选择，既关系到信息和资源的共享，又影响技术的采纳。

技术竞争促进技术生态系统的演化和发展。生态系统演化中的红皇后假说认为，物种间竞争推动着生态系统演化，竞争的相对位置维持着动态平衡。因而，在技术竞争领域，公共安全技术企业即使仅为获得生存，也必须不断进行技术创新，从而占据市场相对位置，但如果停止参与竞争，就会淘汰和衰亡。

技术合作与技术竞争并存，促使企业既要接受技术生态系统控制，又必须保持一定的自治水平。这对矛盾主要反映在技术企业之间和参与技术联盟的活动中。公共安全技术企业间合作的必然性和竞争的激烈性，共同推进着生态系统的优化升级。

公共安全技术生态系统中这三对矛盾渗透于生态系统发展的各个环节，调和矛盾，促进系统合力的形成，是政策制定者和企业管理者共同面临的问题(如图3所示)。

图3　公共安全技术生态系统矛盾、困境与治理工具

(二)外部困境：预防性创新采纳

预防性创新产品在防止未来恶性事件或后果的发生上具有不同程度的防御能力，典型的产品如：防御传染病的疫苗、防范艾滋病传播的避孕工具、防控火灾发生的消防设备等。但任何预防性创新产品都很难完全防御恶性事件或后果的发生：一方面，此类创新主要是预防未来的某种不测，提前作好应对准备，其有利的结果是未来预期可测，但不确定性很强；另一方面，不采纳创新的有害结果也很难被感知，因为它“不是一个实在的事件，而只是不采纳创新可能发生的事”[4]。相比之下，增值性创新的增值可见时间短、确定性强，采纳率高(见图2)。

公共安全技术，属于预防性创新范畴，服务于预防未来发生的应急性、突发性公共事件，有利的结果只有在公共事件发生时或者发生后才能评价；但有害的后果在采纳时很难预测，造成用户普遍不重视。结合罗杰斯[4]和D'Souza[7]在澳大利亚实证研究后的观点，可提出公共安全技术产品的采纳困境：第一，结果是未来预期，能否发挥作用和发挥作用的程度不确定性强；第二，用户的侥幸心理会引起采纳惰性；第三，用户并不了解产品，市场上缺乏产品信任评价，较难识别信得过的产品；第四，用户缺乏使用常识，公共安全工程“重施工”“轻培训”；第五，政府或准政府机构政策规定执行力度不够。这都加剧了采纳、使用和反馈的被动性，会严重影响产业发展和公共安全技术进步，从而形成较特殊的外部困境。

三、战略构想：以新型技术预见和意识强化为开放治理工具

公共安全技术生态系统开的放治理，以调和三对矛盾和破除预防性创新的困境为目标，从生态视角发挥开放治理优势，是把政府、产学研和公众系统考虑在内的新型治理方式。出现技术发展矛盾、研发矛盾和应用矛盾的根本原因是对技术生命周期把握不够，公共安全预测能力不足。如图3所示，以技术预见为工具应对矛盾体现出公共安全技术生态系统开放治理的“开放性”“生态性”和“系统性”特征。技术预见工具，是采用技术路线图、德尔菲法、桌面演练等技术工具，协调多个利益主体关系的过程方法[8]，它融合了社会需求和研发资源，为系统治理和科技战略规划编制提供了意见参考。同时，运用意识强化工具，激励和制度并举，化解预防性创新采纳意识薄弱的问题，从“治理性”角度完善开放治理。

(一)技术融合与企业融入，发挥交叉技术路线图功效

如图3所示，针对现有技术，采用交叉技术路线图分析，充分体现治理的“开放性”，比较分析多种相关技术路线发展轨迹，进而预测未来技术发展走向，促使技术“纵横”双向融合或技术颠覆。

首先，在技术交叉分析中，促进技术“横向对外开放”，拓展公共安全技术的宽度，降低技术的替代弹性。按技术交叉态势，引导相关公共安全技术融合，积极获取行业内外相关技术发展信息，尤其是潜在的技术颠覆资源，为维持技术标准和市场地位以及促进企业产品转型升级提供信息。强调多种技术融合基础上的技术标准化，并不排斥其他潜在替代性技术。

其次，公共安全技术企业不仅要加入技术协作联盟，而且需融入联盟，围绕交叉技术轨迹的总体走势，制定统一的行业标准，并规划未来技术走向，提升各类型产品的兼容性和稳定性，实现技术“纵向对内开放”，推进公共安全技术的深度，拓宽单一技术服务范围。将集体效益和公共安全利益最大化作为行业发展的目标，促进以核心产品为生态中心，多种辅助类产品为外围的公共安全技术生态系统形成。

从技术“内外开放”角度，结合“交叉技术路线图”分析结果，双管齐下，联合打破以时间为刻度的“线性”产品技术路线分析，填补技术“缝隙”，满足用户异质化技术需求，发掘核心产品及其辅助类产品的细分市场；应对技术标准和技术颠覆的发展性矛盾，促使企业既能遵守行业技术规范，又能及时发现“颠覆性”技术动态。

(二)成本分摊与创新保障，提升德尔菲法的客观性水平

公共安全事故或灾难具有突发性、难以预测性、极大破坏性特征。在应对公共安全事故或灾难过程中，尝试新技术的风险较大，主要原因在于：技术自身具有不确定性；技术复杂性加大了环境脆弱性和易受攻击性；复杂技术对操作者要求太高[9]；影响具有延迟性和滞后性特征[10]。为推动技术进步，控制因新技术使用而造成的损失，研发中必须降低试错成本。针对新技术开发，充分利用德尔菲专家意见法，提升治理的“生态”水平，鼓励技术试错，分摊试错成本，共享利润，保障研发持续创新的意愿，应对技术试错与成本的矛盾。

具体操作如图3所示：首先，采用灾难实战演习与计算机大数据模拟，找到公共安全事故或灾难发生的漏洞，降低技术创新的风险，将试错成本降至最低。其次，在技术行业联盟框架下建立创新试错成本分摊和利润共享机制，控制公共安全新技术的经济试错成本，在技术投入使用前，采用德尔菲法，征询行业专家和主管部门的趋势预测意见。联合前述的模拟和预测意见，得到能更客观地反映公共安全技术试错信息的德尔菲客观意见。再次，以客观意见为依据，向政府主管部门申请对某项公共安全技术的政策优惠，公开公共安全技术试错情况，征求公众反馈意见，在公共安全事故或灾难未发生之前，开始分解公共安全创新技术失败的社会成本。简言之，公共安全新技术应以德尔菲客观意见为主要参考，综合考虑政府、公众、生态环境等系统内成员的反馈，提高技术的“生态”水平，为融入技术生态系统奠定基础。

(三)开放合作与桌面演练，谨防集体停滞

化解技术应用矛盾，要充分发挥“系统性”治理原则，使用桌面演练工具，促进技术预见中系统成员有序合作和竞争。桌面演练工具的具体操作(见图3)如下：第一，模拟真实事故和灾难情景，由政府部门成员、公众、企业等多方参与，在演练中考察技术需求。第二，以系统成员合作为开放治理的根本，实现整体化、结构化、立体化、动态化桌面演练和反馈，整体考虑成员之间的配合，立体化提升共同理解的水平。共同理解对公共安全应急管理是至关重要的[11]，加强不同类型成员之间的横向沟通和应急系统上下级纵向沟通，全方位促进成员合作和理解，形成立体化沟通方式；第三，在桌面演练完成后，保持各成员的联系，将后续技术动态及时告知系统成员，获取连续的反馈信息。

桌面演练中的开放合作，帮助政府、企业、公众、用户各方找到技术问题，为企业竞争提供了信息参照，可以有效防止因技术路径依赖所带来的集体停滞。与此同时，吸纳政府指导意见，准确定位政府在技术生态系统的角色，鼓励“万众创新”，为用户参与公共安全技术创新提供平台，更加注重技术工具价值与人文价值的统一，促进人与技术的良性互动[10]。

(四)激励采纳与制度施压，强化预防性采纳意识

政府作用是突破预防性创新消极采纳困境的关键。实施“意识强化”措施，体现出开放治理的“治理性”原则。如图3所示，强化预防性采纳意识，首先要正面激励与反面激励并举[4]，对主动采纳公共安全技术产品的行为予以物质奖励，鼓励采纳行为；对于一些不采纳公共安全技术的却极为重要的场所或组织予以惩罚，实施反向激励。其次，运用制度施压，严格执行现有的公共安全防范制度，对不采纳公共安全技术的组织施以政治压力，强制采纳一些关键性公共安全技术，尽可能地预防公共安全事故发生。再次，宣传和培训，将公共安全技术与公众利益紧密结合。各地科学技术协会应将宣传公共安全技术采纳的必要性以及如何在突发性事故和危机中使用公共安全技术产品列为科普重点工作，增强公共安全防范意识和公共安全技术的认知和使用技能，运用微博、微信平台及其他互联网工具传播公共安全技术使用常识，抵制“伪科学”，提高全民公共安全知识。“治理”不仅是政府和社会团体的责任，也是技术生态系统实现可持续发展的关键。

四、结　语

公共安全技术关乎国家安全、社会发展和公众福祉。本文提出“公共安全技术生态系统开放治理”战略构想，以“开放”“生态”“系统”“治理”为原则，构建了一套具有时代特色、符合公共安全技术特点的框架。基于该框架，提出了针对技术发展、研发和应用矛盾与采纳困境的新型技术预见工具和实施步骤，具体包括交叉技术路线图、德尔菲意见法、桌面演练工具等，强化采纳意识，勾勒了技术循环发展、螺旋上升的轨迹，在促进技术标准化的过程中提升技术的多样性水平，鼓励技术试错，降低失败成本，开放合作，增强公共安全社会意识，促成技术与意识双向拉动。但是本研究是基于公共安全技术系统层面，以公共安全技术的一般性为切入点，只是探索了理念框架和技术工具，而以某一公共安全技术生态子系统为对象的开放治理仍值得进一步研究。

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(责任编辑王婷婷)

Open Governance of Public Security Technological Ecosystem

YANG Chao, WEI Huai’an

(CollegeofPublicAdministration,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan430074,Hubei,China)

Having absorbed the essence of open governance and technology ecosystem, the paper proposes a new thought on the open governance of public security technological ecosystem, and analyzes the internal contradictions and external dilemma，including technology standards and revolution, technology error-trial and cost, technology cooperation and competition as well as the adoption dilemma of the preemptive products. Finally, it suggests the tool of technology foresight be used to improve the adoption of preemptive innovation products for the reference of sustainability of public security technology.

public security technologies; open governance; technology ecosystem; technology governance

2015-09-23

杨超(1988-)，男，安徽省宣城市人，华中科技大学公共管理学院博士生，主要从事科技管理研究；

危怀安(1965-)，男，湖南省华容县人，华中科技大学公共管理学院教授，博士生导师，主要从事科技管理研究。

华中科技大学自主创新研究课题“公共安全科技发展路径与模式研究”(2014AA025)

F425

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2016.03.0002