行政诉讼异地管辖制度实证研究——以河南模式为样本

沈开举　方　涧

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)



行政诉讼异地管辖制度实证研究

——以河南模式为样本

沈开举方涧

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

长久以来，为摆脱地方党政机关的干扰，提高司法独立性和公信力，行政诉讼管辖制度的改革从未停止脚步。从最高院到地方法院的探索试验中，提级管辖、集中管辖、异地管辖制度均取得了阶段性成效，也暴露了大量问题，因此，十八届三中全会强调要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。河南法院在异地管辖制度上的创新之举及取得的实际成效值得肯定。应在梳理行政诉讼管辖制度变革的基础上，总结、确认实定法的规定，不断发展和完善行政诉讼异地管辖制度。

行政诉讼；异地管辖；司法公正

一、问题的提出

自我国《行政诉讼法》首次颁布以来，其对行政争议的解决*根据1991—2014年相关年份的《最高人民法院工作报告》，各级法院审结一审行政诉讼案件数分别是：1990年，12，040件；1991年，25，202件；1992年82，129件；1993年，27，958件；……2010年，129，806件；2011年，13.6万件；2012年，12.9万件；2013年，12.1万件。，对行政法治的推动，均起到了无可替代的作用。与此同时，在司法实践中也一度出现了“撤诉率高”[1]“协调和解”盛行[2]等局面，其中最突出的是“立案难、审理难、执行难”问题。而三难问题最为核心的症结则在于“司法权力的地方化、审判活动的行政化、法官职业的大众化”[3]。

为确保行政诉讼的公正,提升司法公信力，充分发挥行政诉讼保障公民合法权益的制度功能，“行政诉讼管辖制度”的改革也次第推进。管辖权的规定，不仅具有引导诉讼程序开始的程序意义，更重要的是具有保障裁决公正的实体价值[4]。中共十八届三中全会强调要“确保依法独立公正行使审判权，推动省以下地方法院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。*详细可参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“九、推进法治中国建设”(32)。在此之前，最高院和地方各级法院已经纷纷摸索着管辖制度的改革之路，并尝试着进行了“提级管辖”“异地管辖”“集中管辖”，甚至是设立行政法院的有益探索。本文在梳理行政诉讼管辖制度变革的基础上，总结、确认了实定法的规定，阐释和评析了河南法院在异地管辖制度上的创新之举及取得的实际成效，展开系统而深入的立法政策学研究。

二、异地管辖制度的现行法律规范及历史沿革

(一)行政诉讼管辖制度的现行规范

我国现行行政诉讼的管辖制度主要由《行政诉讼法》《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2008〕8号，以下简称《若干解释》)、《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》(法释〔2008〕1号，以下简称《行政案件管辖规定》)、《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》(法〔2013〕3号，以下简称《集中管辖试点通知》)进行了规范，同时，在中央层面，还有《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“推进法治中国建设”对管辖问题提出了相关指导意见；在地方层面，不少省份均出台了相关的文件，如河南省高院出台《河南省高级人民法院关于行政案件异地管辖问题的规定(试行)》、浙江省高院出台《关于进一步完善行政诉讼异地管辖制度的通知》、广东省高院出台《广东省高级人民法院关于行政案件管辖若干问题的意见(试行)》等。

现行《行政诉讼法》第三章第十四条至第二十四条对级别管辖、地域管辖、指定管辖和管辖权的转移作出了规定，其中关于级别管辖的规定主要集中于下表1：

表1：《行政诉讼法》对级别管辖的规定

同时，《若干解释》第八条和《行政案件管辖规定》第一条用司法解释的形式将中级人民法院管辖的“本辖区内重大、复杂的案件”进行了具体化规定(见表2)。

表2：中级人民法院管辖的“本辖区内重大、复杂的案件”的具体内涵

在对各地的司法实践进行总结的基础上，《集中管辖试点通知》充分肯定部分法院实施行政案件异地管辖的做法，视其为完善我国行政诉讼制度、进一步深化司法体制改革的重要措施，并决定在部分中级法院辖区内普遍开展行政案件相对集中管辖试点工作，以期在现行法律框架下实现司法审判区域与行政管理区域的有限分离。为进一步解决司法地方化问题，十八届三中全会又出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对管辖制度的改革进行了积极有益的探索(见表3)。

表3：《集中管辖试点通知》和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对管辖制度改革的规定

根据上述梳理，我们可以清晰地发现，行政诉讼的异地管辖在《行政诉讼法》上有明确的法律依据，同时也符合中央的改革意图。

(二)提级管辖制度

在分析“河南模式”之前，笔者认为，我们有必要回顾一下之前全国法院在“异地管辖”制度上的探索。应当说，行政诉讼管辖的程序功能主要在于解决确定由哪级、哪个法院行使审判权和当事人向哪个法院申请救济的问题。其在学理上探讨的意义主要在于确定行使审判权的法院并保护当事人诉权的正当行使，本质上，只是一个技术性的问题，所以，就很多国家而言，这“并不是一个复杂的问题”[5]。然而在中国语境下，由于法院“人、财、物”缺乏独立性，“立案难、审理难、执行难”等问题突出[6]，其中最重要的原因是所谓“司法行政化”和“法院地方化”[7]。因此，为了尽可能地减少行政干预，保证行政诉讼得到公正、有效、及时的审理，我国的行政诉讼管辖制度在技术层面上从未停止探索。当时的《行政诉讼法》对级别管辖作了如下规定(见表4)：

表4：《行政诉讼法》(修订前)对级别管辖的规定

然而行政诉讼随即遭遇重挫，即使在扩大受案范围的前提下，“一些基层法院全年没有一起行政案件，行政庭门可罗雀”，“个别法院干脆把设立不久的行政庭撤销了”[8]。

在这种情况下，便催生了行政诉讼管辖制度的第一次改革——提级管辖。“提级管辖”制度集中体现在1999年最高人民法院出台的《若干解释》中。该司法解释第八条对于属于中级人民法院管辖的“重大复杂”案件作出了解释，将“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”和“社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件”纳入中级人民法院管辖的范围，目的在于“进一步摆脱行政机关的干扰，增强司法审查的实效”。[9]但是，该司法解释实施后，情况并未好转，基层人民法院仍旧管辖着大量应当由中级人民法院管辖的案件。以浙江省为例，2000—2002年，浙江法院共受理9523件一审行政案件，其中353件由中级人民法院受理，同期全省法院受理的属于《若干解释》中关于“重大复杂”规定的案件为943件，而中级人民法院一审案件的比例仅为3.7%，与《行政诉讼法》实施以来约4%的年均比例基本持平[10]。

为推动管辖制度改革，落实提级管辖效果，浙江省高院于2003年出台《关于严格执行行政诉讼法及相关司法解释关于级别管辖规定的通知》，要求“以县级以上人民政府为被告、10人以上的集团诉讼和共同诉讼案件下放管辖权，必须办理审批手续”。*详见浙江省高级人民法院《关于严格执行行政诉讼法及相关司法解释关于级别管辖规定的通知》。简言之，便是将此类案件的管辖权收归中级人民法院。但是在改革试行之初，阻力重重。党政机关基于自身利益的考量，强烈要求将案件放在基层审理，不希望本地案件由上级法院审理，而中级人民法院也不愿意“趟浑水”，甚至有部分中级人民法院打报告要求下放审判权。此种情况下，为了处理好与当地政府的关系，基层人民法院不愿也不敢将案件移送到中级人民法院管辖*改革措施仅仅实施一年零两个月的时间即告终结(2003年3月下发通知至2005年5月宣布停止)。。事实上，《若干解释》出台之后，浙江之外的其他省市也曾经作了提级管辖的改革尝试，但是最终因为效果不尽如人意而不了了之*关于海南省的改革可参见程凡卿：《行政诉讼管辖制度改革与司法公正的实现——兼析〈最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定〉》，《海南人大》2008年第5期。关于广东省的改革可参见付洪林、窦家应：《行政诉讼提级管辖改革的探索与实践——以广东法院提级管辖改革为样本》，《法律适用》2014年第5期。。

应当说，提高行政诉讼案件的审判级别的做法在保护公民、法人和其他组织的合法权益方面，确实取得了一定的效果*例如浙江省，具体数据可参见浙江高院课题组，包祥冰：《行政案件管辖问题研究——以浙江省行政案件异地管辖为典型展开》，《法治研究》2007年第2期。再如广东省，具体可参见付洪林、窦家应：《行政诉讼提级管辖改革的探索与实践——以广东法院提级管辖改革为样本》，《法律适用》2014年第5期。。但是各省市法院对于提级管辖的尝试在随后却纷纷宣告失败，究其原因主要在于一方面导致了基层法院和中院资源配置的不平衡，“一定条件下舍弃基层法院管辖，有悖于便民原则、经济原则和权力下沉的改革大方向”[11]，另一方面，提级审判很容易导致矛盾向上推移，省政府上访人数不断增加，造成了社会的不稳定。“维稳”在当下中国是一个敏感而重大的课题，提级管辖的做法会直接将矛盾上移，进而影响到省会城市的稳定，以及法院系统的整体考核，因此，地方法院对此举都有“难言之隐”，在全国推广难度较大。

(三)异地管辖制度*此处的异地管辖制度是指狭义的异地管辖制度，而不包括提级管辖和集中管辖。

中国行政诉讼异地管辖制度的探索肇始于浙江省台州市。与“提级管辖”改革的大张旗鼓不同，这场改革几乎是“悄悄”进行的。2002年7月，在所谓“不发文件、不发通知、不宣传、不报道”的不公开条件下，异地管辖制度开始在台州试水。

“异地管辖”模式首先出现在台州，除了改革的大背景之外，也有其自身深厚的历史、文化、经济、政治等因素形成的内在逻辑。浙江省是我国民营经济最发达的地区之一，在市场经济条件下，一般民众的维权意识较强，这也在客观上为管辖制度的改革提供了运行的支点。同时，台州市每年受理的行政诉讼案件在浙江省名列前茅，但基层法院在审理和执行行政案件，尤其是以基层人民政府为被告的案件时，受到了极大的阻力。甚至在审判过程中出现行政机关无视法院，当庭抓走行政相对人和证人，市委书记“责令”法院“领回”发给市长的传票等闹剧。为了换取当地政府对法院的支持，很多基层法院发展出了“5%审判原则”，即在审理行政案件的过程中，存在5%的案件是以县政府为被告的，而这些案件法院一律维持。

面对这一突出的情况，台州市中级人民法院起初的设想也是“提级管辖”，也即将被告为县级以上人民政府，原告为10人以上的集体诉讼的行政诉讼管辖权收到中院，以减少地方政府对行政审判的干扰。然而当时台州中院只有三位行政审判庭的法官，没法满足这一设想的要求，于是便催生了异地管辖制度。

台州市的异地管辖制度概括而言主要集中在三个方面。首先，如果被告是“县级政府和10人以上集团诉讼、共同诉讼的案件”，由原告直接向中级人民法院起诉。对于向基层人民法院起诉的，基层法院不再受理，并告知原告向中级人民法院起诉。其次，中级人民法院经审查认为符合立案条件的，应当裁定由被告所在地之外的基层法院进行审判，并移交案件。最后，由受案的基层法院向当事人送达中级法院的管辖裁定书，并进行行政审判。

截至2005年6月，三年内，台州市各基层法院一审共审结异地管辖案件424件。其中，政府败诉率为35.14%；上诉率为26.89%。而同期当地法院审结本辖区内行政案件1391件，政府败诉率为13.95%；上诉率为39.97%[12]。从上述数据分析看，在实行异地管辖之后，政府的败诉率显著高于非异地管辖地区，且当事人对判决的服从率也大大低于同期非异地管辖地区，从某种意义上而言，确实在一定程度上减少了政府的干扰，保障了人民的合法权益，提高了司法公信力。

(四)相对集中管辖制度

2004年在最高人民法院的重视下，异地管辖制度在全国其他省市相继推广试行，上海、江苏、山东济宁等地在管辖制度的改革尝试中都不同程度采纳了异地管辖的理念，并且取得了一定的成效[13]。此后，2005—2007年，最高人民法院相继在浙江三门、山东青岛、吉林长春、甘肃兰州和北京等地召开了五次专题论证会，研拟起草关于管辖制度改革的司法解释，异地管辖是其中的重点讨论内容。经过广泛而深入的讨论，最高人民法院于2007年12月17日出台了《关于行政案件管辖若干问题的规定》，并自2008年2月1日开始施行，对行政诉讼的管辖制度作出了专门的规定，本质上，这是对前期试验的制度化转化。

虽然取得了一定的成效，然而最高法院以及地方法院对管辖制度改革的探索并未停止。2007年9月，浙江省丽水市中级人民法院在所辖的9个县(市、区)基层人民法院中开始试行“行政诉讼相对集中指定管辖制度”，对行政诉讼案件的集中管辖制度进行了积极的探索。

集中管辖制度最为核心的内容是将部分案件集中到具体某个法院进行集中管辖，本质上是一种法定管辖权的限缩和扩大[14]。在实行集中管辖之前的2006年和2007年，丽水全市一审行政案件数分别是110件和111件，实行集中管辖制度后的2008年和2009年分别增加到191件和201件；同时，2008年丽水市行政机关败诉率为26.9%，居浙江省第一[15]。

因此有学者主张，“推行集中管辖已形成共识，成为大势所趋”。[16]然而“这种看法与主张既是对客观事实的无视，亦是对正确方法论的舍弃”。[17]在带来成效的同时，我们也应当看到“集中管辖”引起了“基层法院审判功能缺失”“当事人诉讼成本上升”“协调机制不稳定”等问题，更没有充分发挥基层法院在行政诉讼中的作用，造成了资源的严重不均衡。

三、“河南模式”——探索成果及价值创新

(一)“河南模式”的积极探索

与全国范围内的情况一样，河南省法院的人、财、物也受到地方政府的制约，行政审判工作也会受到来自地方行政机关的不当干预，这已成为影响行政审判工作发展的瓶颈。在全国其他省份，正如上文所指出的，出现了大量使用指定管辖措施开拓行政审判工作局面的“台州经验”以缓解这一问题。从20世纪90年代开始，河南的法院便开始积极探索使用指定管辖措施，使个案审理摆脱行政干预，并取得了一定的成效。但是，我们应当清晰地认识到，指定管辖措施只是针对个案，而且还要依赖办案法院的工作积极性和摆脱行政干预的勇气，具有很大的局限性。笔者经过调研发现，河南省近20年来，全省法院每年受理的一审行政案件都在1万件以上，但每年使用指定管辖的案件一般不超过500件，可见，指定管辖能够解决的问题是十分有限的。要从根本上解决行政审判中的地方干预问题，就管辖制度而言，应当探索更加稳定和常态化的机制。

2013年，根据最高人民法院的要求，全国各地普遍开展了行政案件相对集中管辖试点工作*详细可参见《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》(法〔2013〕3号)。。此后，最高人民法院一再倡导和鼓励全国各地法院积极开展行政诉讼管辖改革，积累克服行政干预的管辖改革经验。承担河南省相对集中管辖试点工作的是商丘市和鹤壁市。从调研情况看，实行相对集中管辖试点的商丘、鹤壁两市均出现了受案数量明显下滑的情况，实践效果不理想。笔者认为原因主要在于：首先，相对集中管辖虽然使大部分行政案件的审理摆脱了行政干预，但这种摆脱在范围上是不彻底的，法律实务中还存在大量不能实现异地管辖的案件；其次，大部分法院的行政庭停止工作，对现行体制造成了较大的冲击。

2013年8月以后，信阳市、南阳市、安阳市中级法院先后提出改革措施，对部分行政案件实行异地管辖。然而，从本质上讲，信阳、南阳、安阳中院的改革措施依旧沿袭了“台州模式”，是一种“措施之治”，而非“规则之治”，缺乏可持续性。要真正从法治的意义上利用管辖制度改革来避免行政案件中的行政干预问题，应当通过确定新的管辖规则实现案件异地管辖。随后，河南省高级人民法院计划对行政诉讼管辖制度的改革分两步走：第一步，先对部分案件实行异地管辖；第二步，对存在行政干预的全部行政案件实行异地管辖。于是，2014年5月27日，经省法院审委会研究决定，正式出台了《河南省高级人民法院关于行政案件异地管辖问题的规定(试行)》(以下简称《异地管辖规定(试行)》)，行政案件异地管辖改革正式启动。

《异地管辖规定(试行)》的改革措施主要集中在以下四个方面：第一，确定“基层法院管辖的以县级政府为被告的案件”，“中级法院管辖的以省辖市政府为被告的案件”和“环境保护行政案件”这三类案件实行异地管辖。第二，确定异地管辖分工，即将由被告所在地法院管辖的案件转移到异地法院管辖，在具体分工方式上，采用“结对”或“推磨”两种方式*如郑州和许昌采取结对的方式，“郑州市中级人民法院管辖本应当由许昌市中级人民法院管辖的一审行政案件；许昌市中级人民法院管辖本应当由郑州市中级人民法院管辖的一审行政案件。”安阳、鹤壁和濮阳采取推磨的方式，“安阳市中级人民法院管辖本应当由鹤壁市中级人民法院管辖的一审行政案件；鹤壁市中级人民法院管辖本应当由濮阳市中级人民法院管辖的一审行政案件；濮阳市中级人民法院管辖本应当由安阳市中级人民法院管辖的一审行政案件。”。其中，中级法院之间的异地管辖分工由省法院直接确定并公布，基层法院之间的异地管辖分工由所属中级法院确定并公布。第三，明确异地管辖的程序，改变过去通过个案指定实现异地管辖的做法，当事人可以直接根据规定到异地法院起诉，也可以在当事人到当地法院起诉后，由受诉法院移送有管辖权的异地法院。第四，赋予原告异地管辖请求权。对没有异地管辖的案件，原告如果认为被告所在地法院难以公正审理，可以通过受案法院向上级法院申请指定由异地法院管辖。

(二)“河南模式”的创新与成效*关于河南省法院行政诉讼的相关数据均为河南省高级人民法院调研所得。

就在全国如火如荼地进行行政诉讼管辖制度改革的同时，河南法院尽管遭遇了众多阻力，也遇到了大量没有预想到的困难，但是在异地管辖制度方面仍提供了一种新的模式。笔者认为其创新点主要集中在以下几个方面：

第一，将过去的个案指定管辖延伸到对部分类型案件按照规则确定异地管辖。从20世纪90年代起，为排除地方干扰，河南省法院通过下级法院报请上级法院指定的方式，对个别行政案件也实行了异地管辖，每年异地审理行政案件500件左右。但总体上看，这些指定管辖案件数量少，不确定因素多，每一个案件均需要报请上级法院指定，程序繁琐，每年实行异地管辖的行政案件占行政案件总量的4%左右。根据改革后的异地管辖制度，异地管辖不是由下级法院根据需要报请上级法院指定，而是通过确定管辖规则，由当事人直接根据规则向有管辖权的异地法院起诉，不仅简化了程序、节约了诉讼成本，而且可以直接依靠规则摆脱地方不当干预，增强了制度的刚性。

第二，将过去的案件异地管辖由法院指定拓展到起诉人申请与法院指定相结合。除必须异地管辖的三类案件外，对于其他案件，如果起诉人有正当理由，认为当地法院难以公正审理，也可以提出指定管辖的申请，由上级法院将案件指定到异地法院。赋予起诉人异地管辖请求权，无疑是异地管辖制度改革的一个创新。

第三，将过去的受理模式由谁审理谁受理改变为双方受理、一方审理，给起诉人更多的选择权和便利。《异地管辖规定(试行)》规定，对符合条件的三类案件，起诉人既可以在当地法院起诉，也可以到规定的异地法院起诉。到当地法院起诉的，当地法院受理后，应当将案件移送到有管辖权的异地法院。

根据调研，截至2015年6月底，推行行政案件异地管辖改革一年来，取得明显成效*对河南省行政诉讼异地管辖改革取得的成效，媒体做了大量报道，如新华网：《河南推行行政案件异地管辖成效显著》；京华时报：《河南民告官案全部异地管辖》；人民法院报：《河南试行行政案件异地管辖》等。同时，2014年9月，全国人大常委会副委员长万鄂湘来河南省专题调研并给予了高度评价，同年12月，中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱，最高法院院长周强批示要求总结推广改革经验。2015年3月，河南省委九届九次全会审议通过《中共河南省委关于贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的实施意见》，将深化行政案件异地管辖制度改革作为河南省司法体制改革的内容之一，列入《河南省全面依法治省2015年重点事项》。，主要表现在四个方面：

第一，立案难问题得到有效缓解。“群众不敢告、法院不愿收、政府不让立”是行政诉讼立案难的主要体现。经过调研发现，推行异地管辖改革一年来，县、市政府作被告的案件数量达4311件，比改革前的年均2370件增加81.9%。从2015年5月1日开始，法院受理案件制度由立案审查制变为立案登记制，尽管两个月时间河南省法院行政案件数量增幅达105%，但远低于220%的全国平均增长幅度，但这与前期推行的异地管辖提前消化了大量立案问题有直接关系，这一点也从侧面反映了河南省推行异地管辖制度在缓解立案难问题上的成效。

第二，行政审判的公信力明显提高。经过调研发现，一年来，河南全省法院一审审结异地管辖案件3638起，依法判决行政机关败诉1039起，行政机关败诉率为28.56%，与实行异地管辖改革前的2013年一审案件行政机关败诉率10.18%相比，高出18.38%。2014年河南省法院一审行政案件行政机关败诉率整体提高至16.38%，比2013年多出约6%，增强了社会公众对行政审判公正性的信心，有效提升了司法公信力。

第三，当事人服判息诉率明显提高。经过调研发现，在一审审结的异地管辖案件中，当事人上诉998起，上诉率为27.4%，与2013年全省法院一审行政案件53.6%的上诉率相比，下降26.2%。同时，由于离开了本行政区域，原告失去了可信访的“领导”，信访动力减弱，加之行政机关对行政案件的审理无法进行权力干预，行政案件的信访问题大量减少，在有些市县，异地管辖案件呈零信访态势。

第四，行政机关配合应诉意识进一步增强。由于当事人获得了直接到异地法院起诉的权利，而且异地管辖案件基本上都是县级以上政府为被告的案件，行政案件的异地管辖改革有力推动了全省各级行政机关提高依法行政意识和水平。各级行政机关特别是县级以上人民政府参加诉讼更为积极主动，并及时出台措施强化行政执法的规范化，提高行政执法的能力和水平。从行政诉讼判决的执行问题上讲，判决由异地法院负责执行，败诉的行政机关干预难度较大，法院在人财物上也不受该行政机关的限制，客观上促进了行政机关主动履行生效裁判。

(三)“河南模式”的价值

河南法院开展行政案件异地管辖改革以来，行政审判的公信力和权威性提升，信访问题减少，效果明显。目前，全国不少地方的法院都在积极开展行政诉讼管辖改革，最高法院也先后开展了行政案件相对集中管辖和依托铁路法院的行政案件集中管辖改革试点。经过调研，笔者认为，河南法院的行政案件异地管辖改革主要有以下四个方面的价值。

第一，符合当前我国的法治发展形势，抓住了改革的有利时机。随着社会的发展，人民群众的权利意识不断增强，但是由于行政审判的管辖区域与行政区划一致，群众担心行政审判受到行政干预，对行政审判的公正性没有信心。异地管辖改革解除了群众对官官相护、审判不公的担心，群众愿意通过行政诉讼反映自己的诉求。而中央对依法治国的高度重视使各级党政领导和行政机关更加重视和支持法治建设。对行政案件实行异地管辖有利于避开行政干预，实现司法公正，这是对法治要求的有力回应。与此同时，党的十八届三中全会明确提出了司法管辖与行政区划适当分离的司法改革精神，“河南模式”符合中央的改革精神，这为取得行政机关的配合和支持提供了重要的政治保障。因此，河南法院的行政案件异地管辖改革文件出台后，经过一段时间的实践，无论是行政相对人还是媒体，甚至中央领导，都给予了正面评价。

第二，通过调整管辖规则实现案件的异地管辖具有可持续性和普遍的适用性。指定管辖的做法主要取决于法院的态度，有较大任意性，程序繁琐，也没有赋予起诉人选择管辖的权利。实际上，多年来全国各地法院在行政审判工作中普遍加强了指定管辖工作，但不能很大程度上缓解行政干预的问题，也缺乏可持续性。但是通过调整管辖规则赋予起诉人到异地法院起诉的权利，不仅直接鼓舞了群众对行政审判的信心，而且由于规则是可以反复适用的，具有可持续性，是一种“法治之治”。更为重要的是，在我国现行法院体制不变的情况下，这种做法不仅可以普遍缓解行政审判中的外部行政干预，而且可以在全国普遍推行。

第三，改革成本较低。无论哪种行政诉讼管辖改革模式，根本的意义都是尽可能缓解行政干预问题。在同样能够实现目标的情况下，改革的成本就是关键因素。“河南模式”相比其他地方的一些改革，低成本是一个明显的优势。即使将来法院的设置全部实现了与行政区划的分离，也只需要重新调整管辖规则就可以直接完成行政审判体制上的过渡。相比依托铁路法院的改革而言，这是巨大的优势，因为铁路法院太少，能解决的问题有限，而且铁路法院的改革比较复杂，成本较高。

第四，“河南模式”适合在全国普遍推广。目前，全世界主要存在两种行政诉讼模式，一是英美的普通法院模式，刑事、民事和行政案件都由同一个法院审理；二是大陆法系模式，在普通法院(审理刑事和民事案件)之外另设行政法院专门审理行政案件，而我国则是在法院中设立行政审判庭，负责行政案件的审理工作。早在20年前，就有学者提出了建立行政法院的建议[18]，也有学者提出要“注重基层法院的价值追求，主张让基层法院受理一审行政案件，并倾向于将三审终审制一并纳入司法体制改革的视野之中”。[19]应当说，在现行法院体制不变的情况下，通过设立行政法院作为专门法院，既可以有效解决行政审判中的行政干预问题，也可以回避司法体制的深层次改革问题，是一个有效的措施。但是，“河南模式”的实践启示我们，只要能够解决行政审判中的行政干预和公正审判问题，适用哪种模式不是最重要的。我国由现行人民法院行使行政审判职能的制度已经实行了20多年，在一定意义上已经有了自己的传统，在可以通过调整管辖规则解决行政审判的公正性问题时，现行的行政审判体制还是存在一定优势，毕竟新建一个行政法院系统需要一定的成本，而且这个改革和过渡过程也可能损害行政审判的连续性。

(四)“河南模式”的发展与完善

任何事物的出现都不能十全十美，“河南模式”也在以下几个方面存在一定的问题。第一，异地管辖案件范围过窄，实践中为了实现案件异地审理，原告常把不应当是被告的县级政府和省辖市政府作为被告一并起诉；第二，群众的诉讼成本增加，尤其是交通和食宿费用的增加；第三，信访问题的处理，本地法院和异地法院在信访问题的处理上缺乏配合。为此，笔者提出如下建议：

第一，对于异地管辖案件范围过窄问题。应当说，这不是一个一蹴而就的问题，河南法院根据之前的两步走计划，已经于2015年4月份出台了《行政案件异地管辖补充规定》，扩大异地管辖案件范围，明确基层法院管辖的除省辖市市直行政机关作被告案件以外的其他所有行政案件全部异地管辖(郑州铁路运输法院集中管辖省直行政机关作被告的案件)，中级法院管辖的省辖市政府作被告的案件异地管辖。同时赋予原告对异地管辖的选择权，原告如果认为被告所在地法院审理案件有利于公正和解决实际问题，可以要求本地法院管辖。同时，应当加强督导检查。督促下级法院全面推进行政案件异地管辖改革，确保存在制度上干预的行政案件全部异地审理。要正确对待当事人的选择权，如果当事人要求异地审理，原则上应予准许，确保案件得到公正审理。要确保立案渠道畅通，方便当事人起诉，当事人到本地法院起诉，要依法受理并及时移送。因此，在这个问题上，已经进行了有益的探索，具体效果需要时间来检验。

第二，继续积极探索异地管辖制度，尤其是重点考虑将发回重审案件和指令再审案件也纳入异地管辖的范畴。为了提高发回重审案件和指令再审案件质量，笔者认为应当出台相关规定，探索这两种案件异地管辖，避免下级法院再次作出的裁判仍存在上述弊端。

第三，对于群众诉讼成本增加的问题。在调研中发现，大部分当事人对因此支出的额外的交通费、差旅费等表示可以接受，因为在心理上换来了一个相对公正的司法环境，但不容置疑的是客观上确实增加了当事人的诉讼成本。为此，可以加强巡回审判，尽可能地到当地开庭，以减少当事人的诉讼成本。

第四，对于诉讼引发的信访问题。一方面，由于采取了异地管辖制度，从前期实践来看，信访案件已经大大减少，为进一步规范和完善配套制度，省高院应当出台相关文件督促本地法院积极配合异地法院做好协调化解工作，及时沟通情况，确保不发生群体性和极端性事件，在这个问题上，是一个沟通和信息交流的问题，不存在实质性的制度障碍。

四、结语

行政诉讼管辖制度的探索自《行政诉讼法》颁布以来从未停止过，而提级管辖、集中管辖、异地管辖等制度的改革都旨在减少地方党政部门的干预，保障人民法院独立行使审判权，保护原告的合法权益。但是，我们也应当清醒地认识到，任何制度的改革和完善都不是一蹴而就的，都会打上历史的和时代的烙印。在改革中不断反思和总结，结合新时期的新情况，在宪法法律框架内，大胆提出改善的方案才是改革进步的意义所在。

同样地，在异地管辖制度的具体实践中，尽管河南法院提出了一系列改革和创新的举措，但也存在不少不足。我们应当清醒地认识到，在异地管辖制度实施中产生的部分问题，其本质上是由蕴含在背后的制度性及体制性弊病造成的。试图解决这些问题在某种程度上已经超越了异地管辖的制度功能。本质上讲，异地管辖制度只是改革过程中的阶段性、过渡性的选择，是一种“头痛医头，脚痛医脚”的无奈选择。但在现阶段，其作用不容忽视，这是在现有的法律框架下能够以最小的变革成本和代价实现一定效果的局部改革。

因此，我们在肯定异地管辖制度所带来的客观效果的同时，也应当清醒地意识到，司法想要获得“足够独立的权威”，最关键的并非提升行政审判机构的级别或者在地域上进行交叉或者轮换，而在于党政机关等真正敬畏和尊重法院裁判的公正和权威。正如有学者所言，“真正解决问题的出路是改革司法体制……真正实现法院独立和司法独立”。[20]

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[20]胡建淼.行政诉讼法修改研究[M].杭州:浙江大学出版社,2007.130.

责任编辑:邵东华

An Empirical Research on the Jurisdiction of Different Place in Administrative Litigation——Take Henan Pattern as Sample

Shen kaijuFang Jian

(LawSchoolofZhengzhouUniversity,ZhengzhouHenan450001)

In order to get rid of local interference and to enhance the independent and impartial ability,the reform of jurisdiction system in Administrative Litigation is always on the way.The experiments in the Supreme Court and local courts show that the systems of high-level Jurisdiction,centralized jurisdiction and jurisdiction of different place all achieved great success and also exposed a number of issues.So the Third Plenary Session of 18 emphasized the need to explore the establishment of jurisdiction system with limited separation from the administration district.By carding the reform of jurisdiction system on the administrative proceedings,this paper summaries and confirms the provisions of positive law,interprets and assesses the actual results of courts in Henan Province,and expands the system and legislative policy studies in-depth.

Administrative Litigation；jurisdiction of different place；judicial fairness

2015-11-24

沈开举(1962—)，男，河南固始人，郑州大学法学院教授，博士研究生导师，法学博士，研究方向：行政法学，土地法学；方涧(1990—)，男，浙江绍兴人，郑州大学法学院宪法学与行政法学博士研究生，研究方向：行政法学，土地法学。

D912.1

A

2095-3275(2016)02-0001-09